Dictamen : 080 - del 17/04/1986

C-080-86

17 de abril de 1986.

Señora

Nelly Alvarado de González

Directora de Asuntos Jurídicos

Ministerio de Trabajo y Seguridad Social

Presente

Estimada señora:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me es grato referirme a su atento oficio N DAJ-340 de 9 de abril en curso, mediante el cual requiere el criterio de esta oficina en orden a la posibilidad de que se apliquen a la empresa Fertilizantes de Centro América S.A. los dictámenes que esta Procuraduría General de la República ha emitido con relación a convenciones colectivas.

Sobre el particular permítame informarle:

De conformidad con los términos de la consulta, se desprende que el criterio de la referida empresa es el de que no puede suscribir convenciones colectivas, dado que en ella "...existe una intervención estatal muy marcada... donde el Estado como tal es el mayor accionista...".

De ahí concluye señalando que en su opinión, en punto a la empresa de mérito "...debe ser ámbito de aplicación el Derecho Público, y como tal debe estar sometida a los dictámenes que sobre convenciones colectivas emita la Procuraduría General de la República...".

Con relación con lo anterior, conviene -en primer término- aclarar que las características por usted descritas son comunes a la mayoría de las empresas estatales y tal circunstancia no constituye por sí sola motivo suficiente para considerar que el derecho público es el aplicable a dichas empresas.

Precisamente lo contrario es lo que se pretende con la creación de las empresas estatales, lo cual determina en su principio, su razón de ser. Lo mismo vale cuando el Estado se decide a adquirir o formar parte de una sociedad mercantil. De ahí que no nos pueden parecer extrañas las disposiciones que establezcan que a este tipo de empresas les es aplicable el derecho privado. Así, a manera de ejemplo, tenemos que la Ley de la Corporación Costarricense de Desarrollo (Nº 5122 de 16 de noviembre de 1972), dispone en su artículo 2º:

"La Corporación se constituye con las características de una sociedad anónima, y se regirá por las disposiciones de esta ley y sus reglamentos y supletoriamente por las disposiciones sobre la materia contempladas en el Código de Comercio".

Por su parte, la Ley General de la Administración Pública establece con toda claridad:

"3.-2. El derecho privado regulará la actividad de los entes que por su régimen de conjunto y los requerimientos de su giro puedan estimarse como empresas industriales o mercantiles comunes".

Acorde con lo anterior y con las disposiciones del supra citado cuerpo normativo, en tratándose de la materia que ahora nos ocupa, esta Procuraduría General -mediante dictamen C-087-83 de 22 de marzo de 1983, suscrito por este servidor indicó:

"...Resulta de rigor concluir que el INVU, al igual que los demás entes públicos, no pueden celebrar una nueva convención colectiva de trabajo con sus servidores, por no permitirlo el ordenamiento jurídico vigente. De otro parte, conviene hacer notar que lo anterior no es de aplicación en punto a las relaciones de servicio de los obreros, trabajadores y empleados que no participan de la gestión pública de la Administración, y los cuales no se consideran servidores públicos, y se rigen por lo dispuesto por el derecho laboral o mercantil, según los casos, todo a tenor de lo preceptuado por los artículos 111.-3 y 112.-2 de la Ley General de Administración Pública".

Asimismo, y en presencia de disposiciones más recientes que tienden en alguna medida a regular la actividad y el destino de los fondos de las empresas estatales, -incluso en materia salarial- mediante dictamen C-218-85 de 11 de setiembre de 1985, suscrito por el Lic. Roberto Montero Poltronieri, Procurador Adjunto y relativo a Aluniza, se analizó la posibilidad de que aquéllas suscriban convenciones colectivas y sus límites.

De este modo, a continuación nos permitimos transcribir algunas consideraciones del referido pronunciamiento, habida cuenta de que éste guarda relación directa con el fondo del asunto por usted planteado, y resuelven la consulta que ha sido formulada a esta oficina. Veamos:

"...En lo tocante a la opinión legal emitida por la Dirección de Asuntos Jurídicos del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, es necesario indicar que las directrices dictadas por el señor Presidente de la República y aprobadas por el Consejo de Gobierno en el año de 1980, que se encaminaron a regular la celebración de convenciones colectivas de trabajo en el Sector Público, no son de aplicación en el caso sub-examiné, toda vez que en éste nos encontramos en presencia de una empresa estatal, mientras que las limitaciones contenidas en las citadas directrices se formularon concretamente para "El Estado y sus instituciones".

Por lo tanto, para una cabal respuesta técnico-jurídica a su oficio, es necesario analizar a la luz de otras disposiciones normativas que regulan la actividad de este tipo de órganos, y de los fallos de los Tribunales de Justicia, si es jurídicamente procedente en la actualidad que esa empresa pública pacte colectivamente condiciones laborales con sus trabajadores.

II. NORMATIVA APLICABLE AL CASO CONSULTADO

El artículo 56 del Código de Trabajo dispone expresamente en lo que interesa lo siguiente:

"Todo patrono particular que emplee en su empresa, o en determinado centro de producción si la empresa por la naturaleza de sus actividades tuviere que distribuir la ejecución de sus trabajos en varias zonas del país, los servicios de más de la tercera parte de trabajadores sindicalizados, tendrá obligación de celebrar con el respectivo sindicato, cuando éste lo solicite, una convención colectiva". (El subrayado es propio).

Para la correcta inteligencia del numeral supra citado, se hace necesario interpretar su contenido en armonía con lo dispuesto en el numeral 2º del mismo cuerpo de leyes, y determinar de esa manera el alcance del concepto "patrono particular" consignado en el primero.

Al respecto establece el artículo 2º del Código de Trabajo:

"Patrono es toda persona física o jurídica, particular o de Derecho Público, que emplea los servicios de otra y otras, en virtud de un contrato de trabajo, expreso o implícito, verbal o escrito, individual o colectivo". (Lo subrayado es propio).

De acuerdo con la última interpretación que hizo la Corte Plena, relativa a las normas que regulan el instituto laboral de la convención colectiva de trabajo y su aplicación en el Sector Público de nuestro país, contenida en su Laudo de 16:00 horas del 14 de junio de 1984, en Juicio Arbitral seguido entre el Poder Ejecutivo, del Banco Nacional de Costa Rica y el Sindicato de Empleados de ese Banco (SEBANA); esos instrumentos de negociación son facultativos en la Administración Pública, siempre y cuando sus cláusulas se adecuen a lo dispuesto por las leyes.

Ello se desprende, sin duda alguna, de varios fragmentos de sus considerandos, los cuales en lo conducente dicen lo siguiente:

"En el capítulo de ese Código sobre Convenciones Colectivas de Trabajo, en sus artículos 54 y 55 que las definen y le otorgan fuerza de lay, no se hace ninguna referencia exclusiva a los patronos particulares ni se excluye expresamente a los servidores del Estado.

Sólo el artículo 56 le impone a los patronos particulares la obligación de celebrar estas contrataciones, lo que implícitamente, las deja como facultativas para el sector público".

"Las convenciones colectivas de trabajo, tanto en el sector público como en el privado, se encuentran sometidas a la ley, de manera que la existencia de un estatuto de servicio civil, ni es obstáculo para negar la posibilidad de la convención colectiva en el sector público, aunque constituya una seria limitación, ni puede dejarse el estatuto sin efecto, total o parcialmente, por medio de unas cláusulas convencionales. Las cláusulas convencionales deben guardar conformidad con las disposiciones de la Ley de Creación de la Autoridad Presupuestaria 6821 de 1982 y con las políticas económico-sociales que el estado pueda establecer con base en ésta o en otras disposiciones legales. Desde luego, debe entenderse de acuerdo con lo expuesto que esas normas convencionales sean anteriores a dicha Ley, mientras que las posteriores así como sus reformas deben ajustarse a la ley misma, porque si el artículo 1º facultada la Autoridad Presupuestaria para formular directrices de la Política Presupuestaria del Sector Público, esas directrices deben ser respetadas por quienes suscriban la convención. De otra manera resultaría contradictorio que se le faculte a formular directrices así como que se imponga la obligación de guiarse por el precepto de salarios iguales para trabajadores iguales en idénticas condiciones de eficiencia, y al mismo tiempo se establezca que las normas convencionales prevalecen sobre las disposiciones legales".

Para determinar qué tipo de patrono es Alunasa, es indispensable transcribir, en lo que interesa, los artículos... de la Ley de Creación de la Autoridad Presupuestaria y 1º del Reglamento sobre el funcionamiento de Empresas Estatales Estructuradas como Sociedades Mercantiles (Decreto Ejecutivo Nº 7927-H de 12 de enero de 1978), los cuales nos aclaran el panorama...

...es necesario determinar si existen o no limitaciones de índole jurídica para que ésta disponga irrestrictamente de los fondos públicos asignados, destinándolos para el reconocimiento de beneficios exclusivos, de sus trabajadores, como consecuencia de la suscripción de una negociación colectiva.

En ese sentido, el Reglamento sobre el Funcionamiento de Empresas Estatales Estructuradas como Sociedades Mercantiles, que como vimos es de aplicación al caso en estudio, establece mediante su artículo 2º lo siguiente:

"La fiscalización superior estará a cargo de la Contraloría General de la República; para tales efectos la Contraloría podrá:

a) Ejercer un control en la forma y oportunidades que lo estime del caso, sobre los ingresos, los egresos y en general sobre el patrimonio de tales empresas mediante las auditorías o investigaciones especiales que estime del caso llevar a cabo.

b) Solicitar cualquier clase de información, documento, expediente o legajo que sean necesarias para mejorarlo.

c) Examinar y evaluar el control interno a efecto de formular recomendaciones que sean necesarios para mejorarlo.

d) Examinar y evaluar el grado de eficiencia, efectividad y economía en el uso de los recurso que administran tales empresas".

En la misma dirección que el Reglamento transcrito en parte, los numerales 1º y 5º en lo conducente y 11 párrafo tercero de la Ley de Creación de la Autoridad Presupuestaria, se encargan de limitar el uso discrecional de recursos de los órganos que forman parte del Sector Público, al disponer por su orden cada uno de ellos:

Artículo 1°:

"Créase una comisión denominada Autoridad Presupuestaria, cuyas funciones principales serán las siguientes:

a) Formular las directrices de la política presupuestaria del Sector Público, incluso en los aspectos relativos a inversión, endeudamiento y salarios.

b) Velar por la ejecución de las políticas formuladas, una vez que hayan sido aprobadas por el Presidente de la República, en consulta con el Consejo de Gobierno.

c) Controlar la eficiencia en la ejecución de los presupuestos de las instituciones del Sector Público".

Artículo 5:

"Cuando deban formularse directrices de política salarial para el Sector Público, se incorporarán a la Autoridad Presupuestaria el Ministro de Trabajo y Seguridad Social, y un representante de las organizaciones sindicales nombrado por el Consejo de Gobierno".

Artículo 11, párrafo 3°

"…Independientemente de lo que establece el artículo 9º de la Ley de Planificación Nacional en materia de presupuesto de inversión, las instituciones del Sector Público someterán sus presupuestos para el año inmediato siguiente a la Contraloría General de la República, a más tardar el 1º de setiembre de cada año, la cual, en el curso del estudio y aprobación de los presupuestos, velará por el fiel cumplimiento de las políticas determinadas por la Auditoría Presupuestaria. Igual procedimiento se seguirá para la aprobación de las modificaciones que se hagan en el período de ejecución de los presupuestos". (Todos los subrayados anteriores no son del original).

En concordancia con el orden normativo apuntado, el Decreto Ejecutivo Nº 14375-H de 16 de marzo de 1983 (Reglamento a la Ley de Creación de la Autoridad Presupuestaria), nos dice en su artículo 1º, inciso primero lo siguiente:

"La Autoridad Presupuestaria tendrá las siguientes funciones:

1) Elaborar las directrices globales, sectoriales e institucionales de la política de ingresos y egresos del Sector Público, incluidas las materias de crédito interno y externo, inversiones y salarios con el propósito de: a) Racionalizar el uso de recursos promoviendo el desarrollo del país en los campos económico-social de acuerdo con la estrategia de los Planes Nacionales de Desarrollo y de los Planes Operativos Anuales; y b) procurar que las instituciones que generan sus propios recursos cubran con ellos la totalidad de sus gastos y que produzcan un rendimiento acorde con los criterios que establezca el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica". (El subrayado es propio).

III. APLICACION DE LA NORMATIVA Y JURISPRUDENCIA TRANSCRITAS AL CASO CONSULTADO:

Del análisis de la normativa, jurisprudencia y doctrina indicadas, se desprende que, si bien es cierto que existe una facultad y no una obligación de parte de Alunasa para suscribir convenciones colectivas de trabajo con el sindicato..., existen a la vez disposiciones normativas, tanto legales como reglamentarias, de acatamiento obligatorio para esa Empresa, las cuales son incompatibles con la negociación colectiva irrestricta de las condiciones de trabajo con sus empleados.

En el anterior sentido, el análisis de las disposiciones normativas transcritas a lo largo de este dictamen, nos lleva necesariamente a colegir, que esas normas limitarían, si no todas, sí la mayoría, de las cláusulas que se pretenden incorporar a la convención colectiva de comentario, contempladas en el pliego de peticiones que se adjunta. Nótese que la mayoría de las condiciones laborales que se pretenden pactar, tienen repercusiones, en última instancia, en los beneficios económico-salariales de dichos trabajadores, lo cual resultaría incompatible con las sujeciones impuestas en materia salarial por los lineamientos y directrices dictadas por la Autoridad Presupuestaria, e incompatible a la vez con las políticas de fiscalización que la Contraloría General de la República tiene trazadas en este mismo sentido.

IV. CONCLUSION:

Con fundamento en lo expuesto debe concluirse que Alunasa sólo está facultada para suscribir una convención colectiva de trabajo, si sus cláusulas no violan las disposiciones legales y reglamentarias que regulan su actividad y restringen el uso indiscriminado de sus fondos citados con anterioridad".

Como puede observarse, si bien en principio el derecho privado regula la actividad de las empresas públicas o estatales, es lo cierto que el legislador ha considerado oportuno y conveniente establecer disposiciones tendientes a dirigir y fiscalizar su funcionamiento. Ello hace, por ejemplo, que queden sujetas a las directrices de la Autoridad Presupuestaria, incluso en los aspectos relativos a inversión, endeudamiento y salarios. De este modo, en el caso que nos ocupa, a tenor de lo preceptuado por el artículo 2º inciso c), en concordancia con el 15 de la Ley Nº 6821 de 19 de octubre de 1982, Fertilizantes de Centro América S.A., como empresa estatal, forma parte del sector público no financiero, por lo cual -para efectos de la posibilidad de suscribir convenciones colectivas- le es de aplicación lo señalado en el dictamen C-218-85 de 11 de setiembre de 1985, supra transcrito en lo conducente.