Dictamen : 139 - del 13/06/1986

C-139-86

13 de junio de 1986

Carlos Corrales

Gerencia

Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento

Estimado señor:

            Se consulta a este Despacho si la facultad legal contenida en el numeral 24 de la Ley para el Equilibrio Financiero del Sector Público (Nº 6955 de 24-2-84, Ley de Emergencia), que posibilita a las instituciones y empresas públicas para jubilar a sus funcionarios cubiertos por el régimen de pensiones de la Caja Costarricense de Seguro Social, "que tengan sesenta y cinco años de edad y que hayan cubierto las cuotas reglamentarias para pensionarse...", se "mantiene" a la luz de lo dispuesto por la Ley Nº 7013 de 18 de noviembre de 1985, que "generalizó el régimen de pensiones de Hacienda " (sic). Se pregunta si ese "requisito" de edad se mantiene con el advenimiento de la citada Ley Nº 7013.

I. CONSIDERACION PRELIMINAR:

            Sobre el particular cabe señalar que la interrogante entraña ciertamente un problema de interpretación jurídica, ya que alude a la aplicación de un precepto normativo que ha sido diseñado para regular una situación concreta, y que por sobrevenir modificaciones sustanciales y visibles en la realidad normativa del sector público, en lo relativo a materia de pensiones de los servidores públicos, es obligado el operador jurídico a definir los alcances de la norma en cuestión. En efecto, la duda surge a cuando la potestad de las instituciones y empresas públicas para jubilar a sus funcionarios, según expresa el artículo 24 citado, se enfrenta a un entorno teóricamente distinto, cual es el de que el régimen de pensiones de Hacienda ha sido ampliado.

            Para dar respuesta a la consulta, en la forma más precisa y lógica, primero se analizará la norma 24 de la Ley para el Equilibrio Financiero del Sector Público, que contiene dicha facultad; luego a la luz de la Ley Nº 7013, y con vista de las discusiones presentadas en la tramitación de su respectivo proyecto, se tratará de determinar si realmente se puede o no extender la aplicación del numeral 24 a los supuestos que derivan de la citada reforma a la Ley de Pensiones de Hacienda.

II. ARTICULO 24 DE LA LEY PARA EL EQUILIBRIO FINANCIERO DEL SECTOR PUBLICO (Nº 6955 de 24 de febrero de 1984):

            Evidentemente este es el numeral que interesa a fin de responder a su consulta, pues cobija a las empresas públicas por un lado y a instituciones como el SENARA, por otro. Su contenido es el siguiente: "Las instituciones y empresas públicas podrán jubilar a sus funcionarios cubiertos por el Régimen de Pensiones de la Caja Costarricense de Seguro Social, que tengan sesenta y cinco años de edad y que hayan cubierto las cuotas reglamentarias para pensionarse...".

            De él se desprenden varias nociones regulativas: a) la primera es que definitivamente la potestad (que se encuentra atemperada por el numeral 52 de la misma Ley de Emergencia), otorgada a las instituciones y empresas públicas para jubilar a sus servidores, lo es exclusivamente, en forma del todo excluyente, clara y expresa, hacia aquéllos que estén cubiertos por el régimen de la Caja Costarricense de Seguro Social, de no ser así, la ley debió haber agregado " o por cualquier otro régimen"; b) la segunda alude al concepto de la edad de esos servidores: "...que tengan sesenta y cinco años de edad..."; c) la tercera, "...que hayan cubierto las cuotas reglamentarias para pensionarse...".

            Así las cosas, este numeral se encuentra circunscrito a esos supuestos concretos, hay mención clara y exclusiva en la ley de qué servidores públicos y en qué condiciones se trata. El que "hayan cubierto las cuotas reglamentarias para pensionarse", resulta vital a la hora de responder a la consulta, pues junto con la delimitación normativa del régimen, (al indicarlo claramente la ley), la forzosa existencia del cumplimiento de los requisitos reglamentarios de aquél se convierte en una limitación más a la potestad de obligar al servidor a jubilarse con la edad indicada, por cuanto obviamente, no se podría imaginar que se pueda obligar a alguien con esa edad, sin el número reglamentario de cuotas exigidas en el Régimen de la Caja Costarricense de Seguro Social.

            Esto conduce a pensar que esa potestad de las instituciones y empresas públicas se dirige lógicamente a un grupo de servidores públicos y sólo a ellos, ya que no podemos extraer otra cosa, cuando no sólo se habla de un régimen concreto de pensiones (C.C.S.S.), sino que además el llamado por usted "requisito de edad" -65 años-, está unido precisamente a exigencias reglamentarias como lo son el mínimo de cuotas exigidas para esa edad en el régimen de la Caja. Adviértase que el enunciado normativo es claro, al establecer: "...y que hayan cubierto las cuotas reglamentarias para pensionarse...". Por lo anterior, ninguna institución o empresa pública podría obligar a jubilarse a una persona que a pesar de tener los sesenta y cinco años de edad, no tenga simultáneamente el número de cotizaciones exigidas en el régimen de pensiones de la Caja Costarricense de Seguro Social.

III. REFORMAS AL REGIMEN DE PENSIONES DE HACIENDA (Ley de Pensiones de Hacienda Nº 148 de 23 de agosto de 1943) mediante Ley Nº 7013 de 3 de diciembre de 1985:

            La entrada de vigencia de una serie de reformas sustanciales a la Ley de Pensiones de Hacienda, mediante la Ley Nº 7013 ha producido cambios notables en este régimen especial y privilegiado de pensiones de tal forma que, esencialmente, hoy ha sido "generalizado" en parte. Decimos en parte, ya que como se expondrá, realmente la supuesta generalización ha sido condicionada a modo de opción o elección del servidor público, que ciertamente ha quedado amparado por dicho régimen, pero que por razones del todo lógicas, puede o no, si ese es su deseo, trasladase a tal régimen.

            Como sabemos, y esto se desprende con absoluta claridad de las actas de discusión del proyecto en la Asamblea Legislativa, tanto en el seno de la Comisión de Asuntos Sociales, como en el propio plenario de parlamento, la idea central de la Ley 7013 es permitir el acceso al régimen especial de Hacienda, a aquellos servidores públicos, que habiendo quedado protegidos por dicho régimen, así lo deseen. Es, en otras palabras, a elección del servidor público, a modo de opción. Esto, por cuanto la norma no obliga o impone la cobertura, sino que la posibilita, es decir, protege, pero no coacciona, otorga el derecho al amparo del régimen de hacienda, pero no transforma un régimen en otro distinto. La inclusión de beneficios del régimen de Hacienda para todos los servidores públicos, hechas las salvedades de regímenes especiales que la misma ley deja vigentes es una opción jubilatoria más para dichos servidores públicos, a la par de la ya existente, la de la Caja Costarricense de Seguro Social y su régimen de pensiones. Esto quiere decir, ni más ni menos, que el amparo de la ley de pensiones de Hacienda según la reforma, para todos los servidores públicos, no es ni automático ni obligatorio para el servidor. Definitivamente, la intención del legislador al promulgar la reforma, fue proteger al mayor número de servidores públicos, introduciéndolos en la cobertura del régimen especial de Hacienda (esto es generalización o universalización relativa), que resulta ser dentro del sector público uno de los más provechosos regímenes jubilatorios, por distintas razones. Pero, el legislador no pretendió obligarlos a quedar cubiertos, de modo que lógicamente hoy subsisten, en buena tesis, dos regímenes generales en el sector público.

            Uno que es el universal y cobija en general no sólo a los servidores públicos sino a todos los trabajadores del país (el de la Caja Costarricense de Seguro Social), y otro que se amplió, o generalizó relativamente hacia todos los servidores públicos que decidan acogerse a sus beneficios (este es el de pensiones de Hacienda). La opción, por supuesto, haya su explicación en el dato cierto de que a mayor cantidad de beneficios y privilegios futuros en el régimen de Hacienda ampliado, mayor porcentaje en la cotización del servidor. Así, no necesariamente "todos" los servidores públicos se acogerán al amparo de la reforma legal introducida en la Ley 7013, sino básicamente aquéllos que puedan y quieran pagar cotizaciones al fondo probablemente más elevadas. Ello atendiendo al respectivo estudio actuarial que vestirá el Ministro de Hacienda. De modo que de lo anterior se deduce que no ha existido una transformación en el ordenamiento jurídico administrativo que permita extrapolar o extender los efectos de una norma como la 24 de la Ley de Emergencia, que surgió dirigida a un régimen concreto y a sus potenciales beneficiarios, hacia otro que sencillamente ha sido ampliado en la cobertura, pues no se trata de los mismos sujetos, ni de los mismos supuestos normativos. El régimen de pensiones de Hacienda, con la reforma se generalizó, es cierto, ampliándose, pero no significa para nada que se haya convertido en el único régimen (general) de jubilaciones dentro del sector público, pues como se dijo, el de la Caja subsiste y a ése alude expresamente el numeral 24.

            Extender los efectos de éste, a los servidores públicos que se acojan en el futuro al amparo de la Ley de Pensiones de Hacienda, en virtud de la reforma contenida en la Ley Nº 7013, siguiendo un método de interpretación histórico-evolutivo, como se sostiene en el criterio legal que usted aporta, no resulta apropiado, pues significa forzar los conceptos de la norma para aplicarla a situaciones distintas no previstas y que no concilian con su contenido. Debe recordarse que este método de hermenéutica legal no puede desnaturalizar el sentido claro y preciso de una disposición. En el caso sub-examine, la alusión clara y precisa que se hace en el artículo 24 del régimen de la Caja Costarricense de Seguro Social, y de la edad de 65 años, unida a las cotizaciones propias de este régimen, excluye de por sí, cualquier ideación tendiente a adecuar su influencia en un régimen distinto, como lo es el de Hacienda ampliado. Por consiguiente, la razón última de dicha norma 24 al permitir la jubilación forzosa de los cubiertos por el régimen de la Caja Costarricense de Seguro Social, no ha variado, al no existir en realidad una verdadera transformación de este último régimen, al ampliarse el de Hacienda. No podemos afirmar que pueda ser aplicado, el numeral 24 de repetida cita, en forma distinta de la planteada en su contenido, pues la modificación de la normativa de pensiones en el Sector Público no da para tanto, ya que no ha desaparecido en absoluto el régimen original al cual fueron dirigidos sus efectos.

            En definitiva, como se puede apreciar, la generalización de los beneficios del régimen de pensiones de Hacienda, para todos los servidores públicos, se ha hecho respetando las exigencias normativas que le son propias a éste. Además, no es correcto pensar que en el sector público se ha operado un cambio de un régimen a otro, pues el general primigenio subsiste junto con el de Hacienda generalizado, y tal generalización de sus beneficios, queda sujeta a la opción de aquellos servidores que decidan ingresar, amparándose a él, pero respetando sus requisitos, y condicionada además tal inclusión, hasta que se tengan claros los montos y los plazos de espera que serán determinados en el estudio actuarial que verterá el Ministerio de Hacienda.

IV. CONCLUSION:

            Con base en lo expuesto, este Despacho es del criterio que es jurídicamente improcedente extender los alcances del citado numeral 24 de la Ley de Emergencia, a aquellos servidores que opten por trasladarse al régimen de Hacienda, pues la facultad allí contenida, es concreta y específica y se dirige expresamente a los que están cubiertos por el régimen de la C.C.S.S. y que reúnan los requisitos reglamentarios respectivos. El servidor que eventualmente se traslade al régimen de pensiones de Hacienda, deja de ser un potencial afectado por el numeral 24 de la Ley de Emergencia, que tiene supuestos claros y precisos para los cubiertos por el régimen de pensiones de la Caja, y que no alude en absoluto, a ningún otro régimen, ni menos contempla la posible traslación que se opere en la práctica hacia el régimen de pensiones de Hacienda.

            Recuérdese que con la inclusión optativa de todos los servidores públicos en el régimen de Pensiones de Hacienda, lo que se pretende es darle al servidor una posibilidad más para que se jubile en un régimen de pensiones más provechoso, pero sujeto a que cumpla con los requisitos de ése, y a la eventualidad de que cotice en mayor medida según se desprenda del estudio actuarial que verterá el Ministerio de Hacienda. Aplicar en forma extensiva la facultad habida en el numeral 24 precitado, además de que supone un forzamiento del texto, implicaría introducir limitaciones o restricciones a esa opción de los servidores públicos para acogerse al régimen de Hacienda, que no vienen contempladas en la Ley Nº 7013 de noviembre de 1985, lo cual sólo podría realizarse mediante una reforma legal hecha al numeral 24 de repetida cita.

Atentamente,

Lic. Juan José Soto Cervantes

PROCURADURIA DE RELACIONES DE SERVICIO

SECCION II

JRH

C-139-86

PENSIÓN DE LA CAJA COSTARRICENSE DE SEGURO SOCIAL. REQUISITOS PARA OPTAR POR EL DERECHO DE PENSIÓN. PENSIONES DE HACIENDA. RÉGIMEN ESPECIAL DE PENSIÓN.

            Mediante pronunciamiento N° C-139-1986, este Despacho emite criterio sobre si la facultad legal contenida en el numeral 24 de la Ley para el Equilibrio Financiero del Sector Público (Nº 6955 de 24-2-84, Ley de Emergencia), que posibilita a las instituciones y empresas públicas para jubilar a sus funcionarios cubiertos por el régimen de pensiones de la Caja Costarricense de Seguro Social, "que tengan sesenta y cinco años de edad y que hayan cubierto las cuotas reglamentarias para pensionarse...", se "mantiene" a la luz de lo dispuesto por la Ley Nº 7013 de 18 de noviembre de 1985, que "generalizó el régimen de pensiones de Hacienda " (sic). Se pregunta si ese "requisito" de edad se mantiene con el advenimiento de la citada Ley Nº 7013.

            Así las cosas, se dispone que este numeral se encuentra circunscrito a esos supuestos concretos, hay mención clara y exclusiva en la ley de qué servidores públicos y en qué condiciones se trata.

            Como sabemos, y esto se desprende con absoluta claridad de las actas de discusión del proyecto en la Asamblea Legislativa, tanto en el seno de la Comisión de Asuntos Sociales, como en el propio plenario de parlamento, la idea central de la Ley 7013, es permitir el acceso al régimen especial de Hacienda, a aquellos servidores públicos, que habiendo quedado protegidos por dicho régimen, así lo deseen. Es, en otras palabras, a elección del servidor público, a modo de opción. Esto, por cuanto la norma no obliga o impone la cobertura, sino que la posibilita, es decir, protege, pero no coacciona, otorga el derecho al amparo del régimen de hacienda, pero no transforma un régimen en otro distinto. Definitivamente, la intención del legislador al promulgar la reforma fue proteger al mayor número de servidores públicos, introduciéndolos en la cobertura del régimen especial de Hacienda (esto es generalización o universalización relativa), que resulta ser dentro del sector público uno de los más provechosos regímenes jubilatorios, por distintas razones.

            De lo anterior se deduce que, no ha existido una transformación en el ordenamiento jurídico administrativo que permita extrapolar o extender los efectos de una norma como la 24 de la Ley de Emergencia, que surgió dirigida a un régimen concreto y a sus potenciales beneficiarios, hacia otro que sencillamente ha sido ampliado en la cobertura, pues no se trata de los mismos sujetos, ni de los mismos supuestos normativos. El régimen de pensiones de Hacienda con la reforma se generalizó, es cierto, ampliándose, pero no significa para nada que se haya convertido en el único régimen (general) de jubilaciones dentro del sector público, pues como se dijo, el de la Caja subsiste y a ése alude expresamente el numeral 24.

            En el caso sub-examiné, la alusión clara y precisa que se hace en el artículo 24 del régimen de la Caja Costarricense de Seguro Social, y de la edad de 65 años, unida a las cotizaciones propias de este régimen, excluye de por sí cualquier ideación tendiente a adecuar su influencia en un régimen distinto, como lo es el de Hacienda.

            Con base en lo expuesto, este Despacho es del criterio que es jurídicamente improcedente extender los alcances del citado numeral 24 de la Ley de Emergencia a aquellos servidores que opten por trasladarse al régimen de Hacienda, pues la facultad allí contenida, es concreta y específica y se dirige expresamente a los que están cubiertos por el régimen de la C.C.S.S. y que reúnan los requisitos reglamentarios respectivos. El servidor que eventualmente se traslade al régimen de pensiones de Hacienda, deja de ser un potencial afectado por el numeral 24 de la Ley de Emergencia, que tiene supuestos claros y precisos para los cubiertos por el régimen de pensiones de la Caja.

            Aplicar en forma extensiva la facultad habida en el numeral 24 precitado, además de que supone un forzamiento del texto, implicaría introducir limitaciones o restricciones a la opción de los servidores públicos para acogerse al régimen de Hacienda, que no vienen contempladas en la Ley Nº 7013 de noviembre de 1985, lo cual sólo podría realizarse, mediante una reforma legal hecha al numeral 24 de repetida cita.