Dictamen : 010 - del 12/01/1983

C-010-83

12 de enero de 1983.

Municipalidad de Heredia.

Se consultó:

"a) "Posibilidad de cobro por parte de la Municipalidad de Heredia del Impuesto de Inhumación al mencionado Camposanto en vista de que esta Municipalidad lo hace efectivo en el Cementerio Municipal."

"b) "Obligación por parte de los urbanizadores del citado cementerio de ceder a la Corporación Municipal el área comunal según la Ley de Planificación Urbana Nº 4240 del 15 de noviembre de 1968."

POSIBILIDAD DEL COBRO DEL "IMPUESTO DE INHUMACION"

Sobre este particular debemos aclarar, en primer término, que no puede hablarse propiamente del "impuesto" para designar los cargos que se pagan usualmente a las municipalidades que administran cementerios, con el fin de obtener el permiso para efectuar una inhumación. Técnicamente será lo correcto hablar de "tasa" por las razones que luego se darán, o de modo genérico, de "contribución" o "derecho". En efecto, cabe la utilización del término "impuesto" toda vez que nos encontramos frente a una forma o figura impositiva que guarda las características señaladas expresamente por el Código Tributario en su artículo 4º, es decir, frente a un tributo cuya obligación tiene como hecho generador una situación independiente de toda actividad estatal relativa al contribuyente; motivo por el cual, en el caso que nos ocupa serìa lo más apropiado hablar de "tasa", por cuanto el tributo en cuestión tendría como hecho generador la prestación efectiva o potencial de un servicio público individualizado en el contribuyente. En todo caso, lo importante es tener presente desde ahora que sea que se trate de un impuesto o de una tasa, éstos sólo pueden hacerse efectivos una vez que hayan sido aprobados conforme a la ley y publicados en el Diario Oficial. Lo anterior por disponerlo así el artículo 85 del Código Municipal.

El origen de la contribución denominada "derechos de sepultura", también conocida como "derechos de tapa o apertura" de fosa o nicho de propiedad privada (artículo 24. Reglamento del Cementerio de Obreros de San José) se encuentra en el artículo 5º del Reglamento General de Cementerios, Decreto Ejecutivo Nº 17 de 5 de setiembre de 1931.

Según esta disposición, la junta de Protección Social del lugar , la municipalidad respectiva o en su caso la Junta Administradora del Cementerio están facultadas para percibir los derechos de sepultura y el producto del arrendamiento de los lotes de acuerdo con las tarifas fijadas. El destino de esos fondos lo es "atender los gastos que demande el cumplimiento de sus obligaciones" que se entienden referidas al cuidado y administración del cementerio. Por imperativo del mismo artículo 5º, la Junta Administradora debe dar cuenta anualmente a la Junta de Caridad o a la

Municipalidad de la cual dependa, de la inversión que hubiera hecho de tales fondos.

A su vez, el artículo 3º del antes citado Reglamento General de Cementerios, dispone que:

..."En todo distrito, tanto urbano como rural, siempre que las condiciones económicas lo permitan, la Municipalidad o la Junta de Caridad respectiva deben establecer un cementerio y procurador los medios adecuados para la traslación de los cadáveres."

Efectuado una análisis comparado de esta disposición con las anteriormente referidas resulta que existe una estrecha realización causal entre ellas, lo cual implica que no tendrían razón de ser aquéllas in la existencia de ésta. Esto equivale a decir que la facultad para cobrar derechos de sepultura ya sea por parte de la Municipalidad, de la Junta de Protección Social o en su defecto por la Junta Administradora de Cementerio, existe únicamente y puede ser aplicada cuando se trata de cementerios de su propiedad o bajo la administración de esta última, no así en cementerios de propiedad privada. En consecuencia, no es procedente, por vía de interpretación, ni aun con base en un Acuerdo de la Municipalidad, extender esta facultad impositiva y proceder al cobro de derechos de sepultura cuando se trate de inhumaciones realizadas en con cementerio de propiedad privada y administrado por particulares.

De efectuarse, dicho cobro carecería de sustento jurídico y constituiría una exacción ilegal.

2) OBLIGACION DE CEDER A LA CORPORACION MUNICIPAL AREAS DE TERRENO.

La Ley de Planificación Urbana Nº 4240 de 15 de noviembre de 1968 que es un instrumento jurídico típico del Derecho Urbanístico, a su vez rama del Derecho Administrativo, confiere a las Municipalidades una serie de potestades, congruentes con la obligación que en forma genérica establece el artículo 4º del Código Municipal, según el cual dichas corporaciones deberán "establecer una política integral de planeamiento urbano de acuerdo con la ley respectiva y las disposiciones de este Código que persigue el desarrollo eficiente y armónico de los centros urbanos..."

En efecto, la Ley de Planificación urbana en su artículo 15, conforme al precepto del artículo 169 constitucional, reconoce la competencia y autoridad de los gobiernos municipales para planificar y controlar el desarrollo urbano, dentro de los límites de su territorio jurisdiccional" y ordena la implantación por parte de aquellos de un Plan Regulador y de los reglamentos de desarrollo urbano conexos, sea, las reglas procesales necesarias para el debido acatamiento del Plan Regulador y para la protección de los intereses públicos que les corresponde tutelar. (Artículo 19 ibídem).

Entre los principales reglamentos de Desarrollo Urbano, interesa para los fines de la consulta, el de Fraccionamiento y Urbanización, sobre división y habilitación urbana de los terrenos (artículo 21, Inc. 2) ibid.), en el cual se puntualizan las condiciones municipales para permitir fraccionamientos, urbanizaciones, o ambas operaciones, que debe contener entre otros requisitos, los correspondientes al acceso o vía pública, a notificación y amanzanamiento y a la cesión de áreas para uso público (Art. 32 ibid.); cuestión esta última que constituye el punto en consulta y que se halla expresamente regulada por el artículo 40 de la tantas veces citada Ley de Planificación Urbana. El reglamento de comentario debe asimismo establecer -previa consulta a los organismos competentes- normas mínimas sobre construcción de calles, aceras, pavimentos, cañerías, drenajes pluviales y sanitarios, electrificación y alumbrado público; obras todas que indudablemente corresponden o son propias de la infraestructura necesaria para construir un conjunto de viviendas, ciudadela, o "complejo habitacional" como se dice últimamente, para personas vivas, claro está.

La afirmación que formulamos al final del párrafo precedente se fundamenta, asimismo, en las disposiciones del artículo 40 de la Ley de comentario, reformado por Ley Nº 4971 de 28 de abril de 1972, según el cual: "Todo fraccionador de terrenos situados fuera del cuadrante de las ciudades y todo urbanizador cederá gratuitamente al uso público tanto las áreas destinadas a vías como las correspondientes a parques y facilidades comunales...". Por la naturaleza misma y destino de las áreas que la Ley ordena ceder gratuitamente, resulta necesario concluir que los fraccionamientos a que se refiere son aquellos en los cuales se va a construir posteriormente viviendas, de modo que no es posible aplicar la normativa de comentario a la transformación o acondicionamiento de inmuebles para ser destinados a cementerio, supuesto en el que resulta imposible hablar de "vías", "parques" y facilidades comunales" por ser estos elementos propios de un fraccionamiento o urbanización con fines de vivienda.

No obstante, es nuestro criterio que la Municipalidad sí puede regular el uso de los terrenos en su jurisdicción, mediante la división del área urbana en zonas de uso, con base en un Reglamento de Zonificación que determine cuáles deban ser para fines agrícolas, industriales, comerciales, públicos o cualquiera otro que sea el caso (Art. 24 Ley de Planificación Urbana); pero carece de facultades para la aprobación de planos para la construcción de un cementerio toda vez que esa competencia le corresponde al Ministerio de Salud, por disposición del artículo 48 de su Ley Orgánica Nº 5412 de 8 de noviembre de 1973, en concordancia con lo establecido por el artículo 329 de la Ley General de Salud, número 5395 de 30 de octubre de 1973.

CONCLUSION:

De todo lo expuesto anteriormente podemos obtener las siguientes conclusiones:

a) Es improcedente el cobro de "derechos de sepultura" por parte de la Municipalidad de Heredia, respecto de las inhumaciones que se realicen en el cementerio denominado "Jardines del Recuerdo".

b) No existe obligación legal para los constructores de la tercera etapa del cementerio "Jardines del Recuerdo" en cuanto a la cesión de áreas destinadas al uso público, según lo establece el artículo 40 de la Ley de Planificación Urbana, toda vez que dicha norma no es aplicable al caso."

Lic. Francisco E. Villalobos González

Procurador de Asuntos Internacionales