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Dictamen : 008 - del 18/01/1982
EFECTOS DE LA DECLARATORIA DE INCONSTITUCIONALIDAD
Lic. Fernando Albertazzi H.,
Procurador Contencioso Administrativo
DICTAMEN Nº C-008-82 de 18 de enero de 1982
CONSULTANTE: Director General de Servicio Civil
Se consulta si al declarar la Corte Suprema de Justicia inaplicable,
por inconstitucional, "...el párrafo sexto de la Norma General Centesimosétima
de la Ley de Presupuesto para 1980, debe tenerse igualmente inaplicable
por inconstitucional la Norma General Nº 66 de la Ley de Presupuesto..."
para el año en curso, la cual contiene una disposición similar
a aquélla.
"El artículo 8º, inciso 1º) de la Ley Orgánica del Poder Judicial establece:
"No podrán los funcionarios que administran justicia: 1. Aplicar
leyes, decretos, acuerdos o resoluciones gubernativas que sean contrarios
a la Constitución, cuando la inconstitucionalidad haya sido declarada
por los Tribunales correspondientes, de acuerdo con lo que dispones
el Código de Procedimientos Civiles, de una manera especial o en casos
iguales al que estuviere para ser resuelto".
Nótese que dicha disposición prohibitiva se refiere concretamente a
los funcionarios que administran justicia, lo cual es perfectamente lógico si
consideramos que está ubicada dentro de la Ley Orgánica del Poder
Judicial. Sin embargo, por paridad de razón y con base en la más elemental
lógica, es preciso llegar a la conclusión de que igual impedimento existe
para todos los servidores públicos que, por cualquier motivo, tengan que
aplicar leyes, decretos, acuerdos o resoluciones gubernativas.
De ahí que para dar debida respuesta a su planteamiento, resulta
imprescindible examinara las consideraciones hechas por los señores Magistrados
como abono o sustento de la declaración de inconstitucionalidad,
para con base en ellas determinar si las normas sobre las que se consulta,
aunque no sean exactamente iguales en su redacción, pueden considerarse
equivalentes -jurídicamente hablando- en su contenido, alcances y propósito,
ya que de ser así indudablemente estarían afectadas por el vicio de
la inconstitucionalidad. En otras palabras: es preciso analizar los fundamentos
de la sentencia para determinar si los elementos de hecho y de
Derecho que en ellos se analizan, establecen una identidad de elementos
jurídicos de tales Normas Generales, de forma tal que permitan ampliar
válidamente a las posteriores la declaratoria de inconstitucionalidad que
se hizo en relación con la citada Centesimosétima.
Dicen -en lo que interesa al caso que se examina- las consideraciones
de dicho pronunciamiento de la Corte:
"...esas dos reglas también son de carácter presupuestario
dentro de la correspondiente institución... y la del párrafo sexto
porque impone a las instituciones descentralizadas la prohbición de
realizar gastos derivados de plazas nuevas, con lo cual la Asamblea
Legislativa emitió normas concretas que esas instituciones deben
cumplir en la formulación y ejecución de su presupuesto, sin que
la Constitución le permita a la Asamblea dictar ese género de reglas
en la Ley de Presupuesto. Nótese que la Asamblea actuó sin
la competencia que le otorga el artículo 121, inciso 11) de la Constitución,
pues esa regla se refiere únicamente a los presupuestos
ordinarios y extraordinarios "de la República", es decir, de la Administración
Central, no así de los entes descentralizados, cuyo presupuesto
se rige por otras normas, en primer término por el párrafo
segundo del artículo 176, en cuanto dispone que "las instituciones
autónomas observarán las reglas anteriores para dictar sus presupuestos".
Por lo tanto, a la Asamblea corresponde dictar el presupuesto
de la República y a las instituciones descentralizadas el de
ellas, es obvio que el órgano legislativo no puede hacer uso de la
Ley de Presupuesto para imponer o restringir gastos en la órbita
presupuestaria de esas instituciones, pues la Constitución Política
estableció otros cánones en lo que concierne a esos entes, primero
al facultarlos para dictar sus presupuestos y luego al disponer, en
el artículo 184, inciso 2), que la Contraloría General de la República
es el órgano encargado de "examinar, aprobar o improbar los presupuestos
de las Municipalidades e instituciones autónomas..." (párrafo
VIII de las consideraciones);
"...De manera que la Norma Centesimosétima, párrafo primero,
es contraria a la autonomía administrativa del Banco de Costa
rica e infringe el artículo 188 de la Constitución Política. Lo mismo
hay que decir en cuanto a la regla del párrafo sexto, pues se trata
de una actividad típicamente administrativa: la de crear plazas
nuevas y llenar las que hubieren sido creadas con anterioridad a
la Ley de Presupuesto. Es comprensible el espíritu de esa regla,
pues ya se vio que responde a un plan general de reducción de
gastos en el sector público. Pero si ese género de economías -por
gastos de plazas nuevas en las instituciones autónomas- no pudiera
lograrse por la vía de la aprobación o improbación de los presupuestos
o por otros medios que no afecten la independencia administrativa
de esas instituciones, siempre existirá el impedimento
que dimana del artículo 188." (párrafo XIII).
"XVI.-Al estar enpugna con el artículo 188 de la Constitución
la Norma Centesimosétima, pareciera innecesario examinar si
también se contrapone al artículo 190 ibídem, el cual preceptúa que
"para la discusión y aprobación de proyectos relativos a una institución
autónoma, la Asamblea Legislativa oirá previamente la opinión
de aquélla". Pero el punto ha sido plantado en el recurso y la
Corte debe resolverlo. En realidad sí era indispensable la consulta,
pues el artículo 190 la orden sin excepción... Es indiferente que
la Norma dicha sea de carácter general, para un gran número de
entes descentralizados, pues lo mismo significa que afectará a uno
solo de ellos que a varios o a todos; y no hay dudad de que esa
afectación es directa, tanto al imponer una determinada inversión
de fondos como el impedir la creación de plazas...", y
"...Pero se sobreentiende (sin necesidad de expresarlo en la
parte dispositiva de esta resolución), que el pronunciamiento de la
Corte se hace sobre el caso especial del Banco de Costa Rica y
que regirá también "en casos iguales", según el artículo 8º, inciso 1º)
de la Ley Orgánica del Poder Judicial; es decir, en lo que concierne
a las instituciones autónomas, mas no en cuanto a los entes que
tengan otros grados de autonomía, pues los artículos 176 párrafo
segundo, 188 y 190, de la Constitución - en que se basa la declaratoria
de inconstitucionalidad- sólo amparan a aquellas instituciones
autónomas y no a otras. Situación similar ocurre en cuanto al
párrafo sexto de la Norma, pues de un modo expreso se refiere a
"todas las instituciones autónomas, semiautónomas y en general
las que se rigen por presupuestos no aprobados por la Asamblea
Legislativa"; y como la inaplicabilidad sólo podrá regir en cuanto
a las primeras (las instituciones autónomas), así conviene decirlo
y queda dicho en los dispositivo, en este caso sí en forma expresa."
(párrafo XV).
De acuerdo con los anteriores elementos de juicio, puede válidamente
afirmarse que la inconstitucionalidad declarada por la Corte Suprema
de Justicia resulta aplicable a la Norma General Nº 66 de la Ley de Presupuesto
para el año en curso, con la advertencia, eso sí, de que cuando
ésa se refiere a "organismos descentralizados" debe entenderse -para
efectos de aplicación de la inconstitucionalidad que se analiza en lo que
a su consulta incumbe- que tal frase hace alusión únicamente a aquellos
entes cuyo grado de descentralización los ubique en la categoría jurídica de
órganos y organismos autónomos."