Dictamen : 153 - del 18/09/1992

C - 153 - 92

San José, 18 de setiembre de 1992

Ingeniero

Rodolfo Méndez Mata

Ministro

Ministerio de Hacienda

S. D.

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio Nº 2983 de fecha 1º de setiembre de 1992, mediante el cual consulta a esta Procuraduría General sobre la Procedencia de la aplicación de las exoneraciones que resultaron derogadas en virtud de la Ley 7293 del 30 de marzo de 1992, a favor de los funcionarios del Servicio Exterior de la República, nombrados con anterioridad a la vigencia de la mencionada Ley.

De previo a conocer la consulta presentada, esta Procuraduría advierte que en la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia bajo el expediente Nº 2001-90 se tramita la acción de inconstitucionalidad contra el artículo 27 del Estatuto del Servicio Exterior de la República presentada por el Lic. Jorge Murillo Chaves por considerarlo violatorio de los artículos 18 y 33 de la Constitución Política. Asimismo, la Sala en forma reiterada y refiriéndose a los alcances del artículo 81 de la Ley de Jurisdicción Constitucional ha dicho en lo que interesa:

"... la publicación que dispone este artículo respecto de la interposición de la Acción de Inconstitucionalidad suspende únicamente los actos de aplicación de la norma impugnada por las autoridades judiciales en los procesos, o por las administrativas en los procedimientos tendientes a agotar la vía administrativa, pero no su vigencia y aplicación en general, tanto en beneficio como en perjuicio del particular según proceda. (...)" (Voto Nº 537-91 de las 16:15 horas del 12 de marzo de 1991, Exp. 240-91. Véase además los Votos N.º 1617-91 de las 14:14 horas del 21 de agosto de 1991, Exp. 436-91).

I.- PROBLEMA PLANTEADO:

Debe determinarse si el régimen de exenciones otorgado a los funcionarios del Servicio Exterior de la República por el artículo 27 del Estatuto del Servicio Exterior de la República (Ley Nº 3530 del 5 de agosto de 1965, reformado por las Leyes Nºs 3846 de 5 de enero de 1967 y 3936 de 18 de agosto de 1967) se mantiene vigente en sus efectos para aquellos funcionarios nombrados antes de la entrada en vigencia de la ley 7293 de 30 de marzo de 1992.

II.- ANALISIS JURIDICO:

A. De conformidad con el artículo 27 del Estatuto del Servicio Exterior de la República se establece una exención genérica subjetiva a favor de los funcionarios del Servicio Exterior de la República en relación con el pago de los impuestos de aduana y de consumo por la internación del menaje de casa, equipaje y vehículo de uso particular. Al efecto dispone dicho artículo:

"El Ministerio de Relaciones Exteriores pagará al funcionario remunerado a quien ordene cambiar de lugar de residencia con motivo del nombramiento, rotación, traslado o retiro, el valor de los pasajes para él, su cónyuge, sus hijos menores de edad, sus hijas solteras y hasta dos miembros de su servicio doméstico, así como el valor del flete de su menaje de casa y su equipaje, en el tanto en que lo establezca el reglamento que al respecto habrá de emitir la Contraloría General de la República.

En caso de regreso al país, tal menaje y equipaje, así como el automóvil suyo de servicio particular que el funcionario hubiere usado en los seis meses anteriores, estarán exentos del pago de todos los impuestos de aduana y consumo. (...)". (El subrayado no es del texto).

Por su parte el Reglamento emitido por la Contraloría General de la República Nº 469 de 20 de junio de 1977), reza en lo conducente:

"Artículo 13.- La introducción a Costa Rica de un automóvil personal con no menos de seis meses de uso, libre de derechos de importación por parte de los supraindicados funcionarios, se regirá por los siguientes pasos:

1) Cuando el funcionario respectivo haya laborado en su cargo de seis meses a cuatro años:

(...)

2) Cuando el funcionario respectivo haya laborado en su cargo más de cuatro años:

(...)"

B- El artículo 121 de la Ley 7097 del 18 de agosto de 1988 que modificó el texto del artículo 16 de la Ley 7088 del 30 de noviembre de 1987, estableció en lo que interesa:

"Deróguense todas las disposiciones legales que otorguen exenciones tributarias para la importación de los vehículos que a continuación se detallan:

(...)

Se exceptúa de la presente disposición las importaciones que realicen..., así como las comprendidas en las siguientes leyes:

(...)

f) Ley Nº 3846 del 5 de enero de 1967 y sus reformas.

(...)".

C- Por la disposición del artículo 1º de la Ley 7293 del 30 de marzo de 1992, el legislador introduce una norma general mediante la cual deroga todos los regímenes exonerativos vigentes. Al efecto dispone la norma de cita:

"Derogatoria General. Se derogan todas las exenciones tributarias objetivas y subjetivas previstas en las diferentes leyes, decretos y normas legales referentes, entre otros impuestos, a los derechos arancelarios, a las ventas, a la renta, al consumo, al territorial, a la propiedad de vehículos, con las excepciones que indique la Ley. En virtud de lo dispuesto únicamente quedarán vigentes las exoneraciones tributarias que se mencionan en el artículo siguiente".

Es decir que la intención del legislador mediante la norma transcrita, fue derogar todos los regímenes exonerativos que excluían de la relación jurídico tributaria tanto a sujetos como objetos, impidiendo su nacimiento por no serles atribuibles los supuestos fácticos del hecho imponible por disposición expresa del legislador.

III.- ANALISIS DEL FONDO:

A- Si bien la Ley Reguladora de todas las Exoneraciones Vigentes, su Derogatoria, y sus Exenciones introduce una norma genérica mediante la cual deroga todos los regímenes exonerativos vigentes hasta la fecha de su promulgación, debe tenerse presente, que al igual que cualquier otra ley, sus efectos -salvo que el legislador expresamente disponga otra cosa- rigen hacia futuro. Sobre ello la Doctrina ha dicho:

"...toda ley, a partir de su promulgación, o mejor dicho, del momento en que entra en vigor, rige para el futuro, esto es, está dotada de validez de regulación respecto de todos aquellos hechos, actos, situaciones, etc. que se suceden con posterioridad al momento de su vigencia (facta futura). Por ende, una disposición legal no debe normar acontecimientos o estados producidos con anterioridad al instante en que adquiere fuerza de regulación, ya que éstos quedan sujetos al imperio de la antigua ley." (BURGOA, Ignacio. Las Garantías Individuales, México, 1977, Editorial Porrúa, S.A., décima edición). (El subrayado no es del texto).

Este principio doctrinario sabiamente lo postuló nuestro Constituyente en el artículo 34 de nuestra Constitución Política, al enunciar la irretroactividad de las leyes.

Al respecto dispone el artículo 34:

"A ninguna ley se le dará efecto retroactivo en perjuicio de persona alguna, o de sus derechos patrimoniales adquiridos o de situaciones jurídicas consolidadas".

Lo anterior implica, que la nueva ley, no puede regir actos, hechos o situaciones que hayan nacido a la vía jurídica antes de su entrada en vigencia. Igualmente, nuestra jurisprudencia a reafirmado el principio de irretroactividad de la ley al indicar:

"La derogatoria de una ley no hace desaparecer totalmente su eficacia normativa, pues si al amparo de ella se adquirieron derechos o se consolidaron situaciones jurídicas, esa ley seguirá rigiendo en cuanto a esos derechos y situaciones, pues la nueva ley -en que se deroga la anterior- no tiene fuerza retroactiva "en perjuicio de persona alguna, o de sus derechos patrimoniales adquiridos o de situaciones jurídicas, consolidadas", según lo dispuesto en el artículo 34 de la Constitución Política, todo lo cual da lugar a la doctrina de la "supervivencia del derecho abolido..." (Resolución Corte Plena de las 15:00 horas del 14 de julio de 1982).

Pero nuestra jurisprudencia no solo se ha pronunciado sobre la irretroactividad de la ley nueva, sino también ha considerado los supuestos contenidos en el artículo 34 Constitucional al disponer en varias resoluciones relativas a recursos de amparo:

"(...) Finalmente, deviene secundario analizar si se está en presencia de derechos patrimoniales adquiridos o de situaciones jurídicas consolidadas, desde que la prohibición del artículo 34 Constitucional para la retroactividad perjudicial tiene tres destinatarios: los dos mencionados y además "persona alguna" y persona claramente individualizada y concreta a quien, se le ha puesto en entredicho su derecho es, sin duda, la del recurrente." (Recursos de Amparo, Boletines Judiciales Nº 53, 54, 55, 56 de 15, 16, 17 y 20 de marzo de 1989).

Igual lineamiento en cuanto a derechos adquiridos y situaciones jurídicas consolidadas ha seguido nuestra actual Sala Constitucional al analizar el artículo 34 Constitucional.

Del análisis de las anteriores citas de doctrina y jurisprudencia podemos obtener una primera conclusión en el sentido de que los efectos de la ley 7293 rigen hacia futuro sin perjuicio de que a los tres destinatarios que contempla el artículo 34 de la Constitución Política, a saber: persona alguna, derechos patrimoniales adquiridos y situaciones jurídicas consolidadas, queden tutelados por la ley derogada.

B- Establecido que los efectos de la Ley 7293 rigen hacia futuro bajo los supuestos a que refiere el artículo 34 Constitucional, procede seguidamente determinar, si en materia de exenciones, tiene o no cabida el concepto de derecho adquirido, entendiendo por éste, todos aquellos supuestos en que viene a modificarse una regulación legal afectando a ciertas posiciones jurídicas de los particulares, posiciones que si se entienden como derechos adquiridos, quedarían inmunes a la nueva legislación.

Desde el punto de vista doctrinario el tratadista Carmelo Losano Serrano (Exenciones Tributarias y Derechos Adquiridos, Editorial Tecnos S.A., Madrid, 1988), citando a Roubier y Duguit establece que la teoría de los derechos adquiridos se ha formulado a la luz de dos grandes tendencias, a saber una donde se pone al acento en la naturaleza misma del hecho adquisitivo, de forma tal que se reconocía como derecho adquirido el generado por la voluntad del sujeto, excluyéndose esta calificación para los derechos creados por ley, lo que permite distinguir entre situaciones subjetivas y situaciones legales, en donde solamente las situaciones subjetivas dan lugar a derechos adquiridos y consecuentemente impeditivas de cualquier efecto retroactivo por parte de una nueva ley; y la otra, en donde el criterio para deslindar la existencia de un derecho subjetivo se centra en el contenido de la situación jurídica, en las prerrogativas o ventajas que la definen y que permite afirmar, que todo derecho es susceptible de provocar un derecho adquirido. De acuerdo a lo expuesto por dicho tratadista, podría afirmarse, que conforme con la primera tendencia no habría posibilidad de hablar de derechos adquiridos en relación con las leyes que crean exenciones, por cuanto al derivar la exención directamente de la ley, sin importar el interés particular. En tanto que conforme a la segunda tendencia -que es la que nos interesa- sí es factible hablar de derechos adquiridos en relación con la exención tributaria, en el tanto exista una situación jurídica generada por la norma exonerativa, por cuanto el primer requisito lógico para poder hablar de derecho adquirido en relación con una situación jurídica de exención, es la existencia de una situación jurídica individualizada como fundamento del mismo de modo tal, que si del análisis de la situación jurídica de la exención se revelara la existencia de un interés del sujeto, éste sería susceptible de constituir la base de una situación jurídica individualizada, capaz de generar derechos adquiridos frente a la norma que viniera a alterar esa situación en perjuicio del mencionado interés, toda vez que el sujeto que disfruta de una exención, ve satisfecho su interés en la conservación de su riqueza o patrimonio, interés que prevalece en virtud de la exención.

Ahora bien, si analizamos el artículo 27 del Estatuto del Servicio Exterior de la República podemos afirmar, que la situación jurídica individualizada que da lugar a derechos subjetivos que se han incorporado en la esfera patrimonial del funcionario del servicio exterior de la República al asumir el cargo, está constituida por aquellos supuestos fácticos que se hubieren materializado al amparo de la normativa derogada, a saber, la adquisición del menaje de casa y del vehículo antes de la entrada en vigencia de la nueva ley, situación fáctica que no puede verse afectada aun cuando tales servidores estuvieran todavía por completar el lapso de seis meses a que alude el artículo 27 del Estatuto del Servicio Exterior de la República y 13 del Reglamento de la Contraloría General de la República -en cuanto al vehículo- para hacerse acreedores a la exención, toda vez que para determinar la existencia de ese derecho basta que esa situación jurídica individualizada, que deviene del hecho exento, haya repercutido en el patrimonio del destinatario de la exención.

Si bien el artículo 1º de la Ley 7293 deroga todos los regímenes exonerativos, en aras de una correcta interpretación de dicha norma, no pueden ignorarse los presupuestos contenidos en el artículo 34 Constitucional, en el sentido de que a la ley no se le puede dar efecto retroactivo en perjuicio de: persona alguna; de derechos patrimoniales adquiridos o de situaciones jurídicas consolidadas. y es un hecho cierto, que en el caso de los funcionarios del Servicio Exterior de la República, al asumir éstos los cargos confiaron en la normativa existente y en el reconocimiento de la administración respecto a su aplicación durante el tiempo que fungieron como representantes del Estado fuera del territorio nacional siempre y cuando se cumplieran con los requisitos preestablecidos en la ley, de manera que si al advenimiento de una nueva ley -como es el caso de la 7293-, no se respetaran los derechos generados al amparo de la normativa derogada, se estarían vulnerando no solo los supuestos del artículo 34 Constitucional, sino también los principios de seguridad y certeza jurídica reconocidos también por nuestra Constitución Política.

Así las cosas, a juicio de esta Procuraduría General, el derecho al disfrute de la exención por parte de los funcionarios del Servicio Exterior de la República, nace desde el momento mismo en que asumieron el cargo y se cumplan los requisitos establecidos en la Ley, aún cuando dicha exención se materialice con el cese de la función consular.

IV- CONCLUSION:

Con fundamento en la doctrina citada y en el análisis de los artículos 27 del Estatuto del Servicio Exterior de la República y 13 del Reglamento de la Contraloría General de la República en relación con el artículo 34 de la Constitución Política, esta Procuraduría General es del criterio que:

A los funcionarios del Servicio Exterior de la República que hubieren sido nombrados en sus cargos antes de la entrada en vigencia de la Ley 7293 del 30 de marzo de 1992 les asiste el derecho de internar exento del pago de los impuestos de aduana y de consumo el menaje de casa, equipaje y el vehículo de uso particular. En el caso del vehículo éste debe haber sido adquirido antes de la entrada en vigencia de la citada ley y cumplir con el requisito establecido en el artículo 27 del Estatuto del Servicio Exterior de la República y 13 del Reglamento de la Contraloría General de la República, es decir, dicho vehículo debe de tener seis meses de uso por parte del Diplomático antes de la internación.

Queda en esta forma evacuada la consulta presentada.

Atentamente,

Lic. Juan Luis Montoya Segura

PROCURADOR

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