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Dictamen : 263 - del 13/10/1982
DERECHOS ADMINISTRATIVO.
CONTRATOS ADMINISTRATIVOS
DECLARATORIA DE NULIDAD ABSOLUTA
DE UN CONTRATO ADMINISTRATIVO
Licda. Magda Inés Rojas Chaves
Procuradora Adjunta
DICTAMEN: Nº C-263 de 13 de octubre de 1982
CONSULTANTE: Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes
I. REGIMEN JURIDICO APLICABLE A LA CONSULTA
Problemas derivados de la consulta:
La consulta formulada plantea la necesidad de diferenciar entre
actos administrativos y contratos administrativos; así como determinar si
el artículo 100 de la Ley de la Administración Financiera de la República
ha sido modificado por el artículo 173.1 de la Ley General de la Administración
Pública.
a) Legislación aplicable a su consulta:
"La contratación administrativa en Costa Rica está regulada por
la Ley de la Administración Financiera de la República y el Reglamento
de la Contratación Administraba. En dichas normas se regula el procedimiento
de contratación, sus requisitos, la ejecución de los contratos, las
potestades de la Administración, entre otros aspectos. Respecto a nulidades
dispone la citada Ley:
Artículo 100: "Los contratos administrativos que no se ajusten
a los requisitos, condiciones o procedimientos esenciales, que
establecen la presente ley y su reglamento, son absolutamente nulos.
Esta nulidad es declarable de oficio en vía administrativa, tanto
por la Administración interesada, como por la Contraloría General
de la República".
El carácter de nulidad absoluta y la competencia para declararla
son reafirmados por el Reglamento de la Contratación Administrativa, el
que dispone:
Artículo 288: "Los contratos administrativos que no se ajusten
a los requisitos, condiciones o procedimientos esenciales que establecen
la ley y el presente Reglamento, son absolutamente nulos.
Son asimismo absolutamente nulos los contratos o actos administrativos
en que haya participado en forma directa un funcionario
inhibido según lo dispuesto por el Título X de este decreto. Estas
nulidades son declarables de oficio en vía administrativa tanto por
la Administración interesada, como por la Contraloría General".
En consecuencia, la Administración que celebró un contrato tiene
competencia para declarar la nulidad de él, si llega a determinar que no
reúne los requisitos, las condiciones o no se celebró con ajuste a los procedimientos
legalmente establecidos. Igual competencia posee la Contraloría
General de la República. No obstante, el ejercicio de la potestad por
parte de alguno de esos órganos es totalmente independiente, ya que no
requiere unanimidad de criterio o de ejercicio.
Por su parte, la Ley General de la Administración Pública establece:
Artículo 173-1: "Cuando la nulidad absoluta de un acto declaratorio
de derechos fuere evidente y manifiesta, podrá declararse
por la Administración en la vía administrativa sin necesidad de
recurrir al contencioso de lesividad señalado en los artículos 10
y 35 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa,
previo dictamen favorable de la Contraloría General de la
República".
La Administración posee competencia para declarar la nulidad absoluta
de los actos administrativos clasificados como "declaratorios de
derechos", si la nulidad es evidente y manifiesta. No obstante, el ejercicio
de esta potestad tiene como límite la necesidad de un dictamen favorable
emitido por la Contraloría General de la República.
Los contratos administrativos son actos bilaterales y como tales
no son asimilables a los actos administrativos unilaterales para efectos
del régimen jurídico aplicable. Ambas figuras son reguladas en cuanto a
su formación, elementos definidores, su eficacia y validez por leyes y
principios independientes. No obstante, dado que el acto mediante el cual
la Administración manifiesta su voluntad contractual y concurre para
perfeccionar el contrato es un acto administrativo, resultan aplicables a
dichos actos y a los internos de procedimiento, las disposiciones previstas
por la Ley General de la Administración Pública. La nulidad del contrato
que no ocupa, por ejemplo, estaría determinada por la falta de competencia
del funcionario público que lo celebró y por la ausencia de los
procedimientos legalmente establecidos para contratar. Lo anterior no justifica
que las normas y principios de la Ley General de la Administración
Pública sean aplicables al contrato Administrativo como acuerdo consensual.
Concretamente, el contrato suscrito no es un acto "declaratorio de
derechos", por lo que la Administración no necesita ajustar su actuación
a lo dispuesto en el artículo 173 ya transcrito.
II. FUNDAMENTO TEORICO
a) Doctrina:
La doctrina administrativa diferencia entre las figuras de acto y
contrato administrativo. La doctrina es conteste en considerar que si
bien el contrato constituye una forma de actuación jurídica de la Administración,
en sentido estricto sólo es acto administrativo la declaraciòn
de voluntad emitida unilateralmente por la Administración y productora
de efectos jurídicos. El contrato es un acto bilateral tanto en su formación
como en sus efectos, por lo que el régimen jurídico aplicable es diferente
del previsto para los actos administrativos. Acto administrativo y contrato
administrativo son instituciones jurídicas diversas.
Sobre el particular, nos dice Ernest Forsthoff:
"El acto administrativo es una declaración soberana unilateral.
Por eso no comprende las regulaciones de Derecho Público en que
intervienen varias partes o voluntades. El contrato de Derecho
Público no es un acto administrativo; sobre esto reina amplia unanimidad.
En el contrato de Derecho Público falta el factor de
disposición soberana, de mandato, conformación o señalamiento
unilateral. También en el Derecho Público, el contrato se produce
por una declaración consensual de voluntad." (Forsthoff, Ernest:
Tratado de Derecho Administrativo. Madrid: Instituto de Estudios
Políticos, 1958, p. 283).
Agrega el autor al referirse al contenido de los actos administrativos:
"Actos administrativos declaratorios... son las declaraciones
sobre determinadas propiedades de personas o cosas, de cuya existencia
o ausencia dependen determinadas consecuencias jurídicas..."
(op. cit. pág. 293).
En el mismo orden de ideas, nos dice José A. Dromi:
"La función o actividad administrativa se ejercita a través de
cinco formas jurídicas específicas, a saber: hecho administrativo,
contrato administrativo, reglamento administrativo, simples actos
de la Administración y actos administrativos. Estas cinco formas
jurídicas son los modos o mecanismo procedimentales que el ordenamiento
positivo prevé para la exteriorización delobrar administrativo
estatal; cada una de ellas tiene una conceptualización específica
y un régimen jurídico propio, pues son diversos sus elementos,
forma, requisitos esenciales, caracteres jurídicos, modos de entrar
en eficacia, publicidad, impugnabilidad, procedimiento de formación,
modificación y extensión." (Dromi: José Alberto. "La Licitación
Pública". Buenos Aires: Editorial Astrea, 1975, pág. 11).
Lo anterior justifica un procedimiento particulares para declarar la
nulidad de los contratos administrativos, tal como lo establece nuestra legislación.
En el mismo orden de ideas, el autor español García de Enterría,
cuya obra inspira nuestra legislación, reitera la tesis anterior, al señalar:
"En un sentido amplio, acto administrativo es todo acto jurídico
dictado por la Administración y sometido al Derecho Administrativo...
Pero ese concepto amplio... es desestimado en la doctrina
y en la legislación en favor de un concepto más estricto. Por una
parte, se excluyen los reglamentos que han de integrarse en la
teoría de las fuentes y que obedecen por ello a principios más
singulares. En segundo término, se excluyen los actos contractuales
para hacer con ellos una teoría propia de los contratos de la Administración,
reduciendo la teoría de los actos administrativos a los
unilaterales..." (García de Enterría, Eduardo: "Curso de Derecho
Administrativo", Madrid: Editorial Civitas, 1975, pág. 341).
Respecto de los actos administrativos externos, señala el citado
autor:
"Aquellas actos administrativos que tienen un destinatario
externo pueden afectar a éste de dos manera diferentes: favoreciéndole
con la ampliación de su patrimonio jurídico, otorgándole
o reconociéndole un derecho, una facultad, un plus de titularidad
o de actuación. liberándole de una limitación, de un deber, de un
gravamen, produciendo, pues, un resultado ventajoso para el destinatario...
Los primeros son los actos favorables o ampliatorios de
derechos y facultades (en nuestro derecho suele llamársele también
"actos declaratorios de derecho", artículos 110 LPA y 369
LRI..." (op. cit. pág. 366).
A esta clase de derechos es que se refiere el artículo 173.1 de la
Ley General de la Administración Pública. Como ejemplos de ellos tenemos
la concesión, los permisos, las subvenciones, el reconocimiento de un crédito.
La Contraloría General de la República posee amplias potestades de
fiscalización en materia de contratación administrativa. No obstante, sostener
la necesidad de su dictamen favorable para que la Administración
competente declare la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un contrato
administrativo implicaría admitir, en primer término, que la figura
del contrato administrativo se equipara a un acto administrativo declaratorio
de derechos y, en segundo lugar, que la Administración contratante
ha perdido competencia para declarar por sí misma la nulidad del contrato
por ella celebrado, criterios que esta Dependencia no comparte.
CONCLUSION:
Por lo antes expuesto y con fundamento en los artículos 100 de la
Ley de la Administración Financiera de la República y 288 del Reglamento
de la Contratación Administrativa, es criterio de este Organismo qu el
Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes es competente para declarar
laa nulidad en vía administrativa de un contrato administrativo, cuando
aquélla es absoluta, manifiesta y evidente, sin necesidad de contar con
el dictamen emitido por la Contraloría General de la República. Se omite
pronunciamiento sobre el contrato que motiva la consulta."
El Lic. Mario Chacón Murillo -Jefe del Departamento Legal del
Ministerio de Cultura, en oficio D.L. 253-82 de 24-9-82, desea saber si para
declarar la nulidad de un contrato administrativo, se requiere solicitar el
dictamen de la Contraloría General de la República; según lo dispuesto por el
art. 173.1 de la L.G.A.P. para los actos administrativos.