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Dictamen : 191 - del 11/08/1982
VETO A LAS NORMAS GENERALES DEL PRESUPUESTO
ORDINARIO DE LA REPUBLICA
Dr. Hugo Alfonso Muñoz Quesada,
Procurador General de la República
DICTAMEN: C-191-82 de 11 de agosto de 1982
CONSULTANTE: Lic. Edgar Ugalde Alvarez, Diputado Asamblea Legislativa.
La consulta plantea dos aspectos fundamentales: I. El veto a las
Normas Generales incorporadas en el Presupuesto y II. La solución jurisprudencial
del problema.
"I. EL VETO A LAS NORMAS GENERALES INCORPORADAS EN EL
PRESUPUESTO:
De una manera absoluta, la Constitución estableció, en le artículo
125, que: "No procede el veto en cuanto al proyecto que aprueba el Presupuesto
Ordinario de la República".
La Corte Plena, en resolución de 26 de setiembre de 1967, ratificó
lo dicho en el texto constitucional, al decidir:
"En aplicación del artículo 125 in fine de la Constitución Política
no procede el veto de la disposición impugnada, pues tal regla
se refiere, incuestionablemente, a materia presupuestaria, ya que
así se infiere de todo lo contenido y está ligada estrechamente a la
ley de Presupuesto Ordinario de la República."
Esta resolución, como se indicó, reitera la prohibición del veto al
presupuesto, pero introduce un nuevo elemento: la imposibilidad de vetar
una disposición impugnada que se refiere a materia presupuestaria por su
contenido y relación con el Presupuesto. En consecuencia, no cabe el
veto al Presupuesto ni tampoco procede contra una disposición general
referida a materia presupuestaria.
Además de lo anterior, el artículo 9º de la Ley de Presupuesto
para 1982, define la finalidad de estas normas: "regular la ejecución de
los presupuestos..." y la propia Corte Suprema de Justicia, en resolución
de 11 de julio de 1982, indicó que sí son posibles las disposiciones generales.
"De lo anterior se desprende que en la Ley de Presupuesto sí
pueden dictarse las llamadas normas generales, pues la Asamblea
actúan en el ejercicio de sus atribuciones al incluirlas en el articulado
de la ley."
Ahora conviene referirse a la posibilidad de veto a aquellas normas
que no revisten naturaleza presupuestaria, y que ha sido incorporadas en
el Presupuesto.
II. SOLUCION JURISPRUDENCIAL DE ESTE PROBLEMA:
La Corte Suprema de Justicia, al definir la naturaleza de esas normas,
resolvió el problema del veto.
A) Naturaleza jurídica de las normas generales del presupuesto distintas
a este:
La Corte Suprema de Justicia dijo, en la resolución de las 14 horas
del once de julio de este año:
"Ahora, por lo contrario sí es preciso definir este punto, y hay
que hacerlo en forma negativa, pues las materias ajenas al Presupuesto
deben regularse por leyes comunes u ordinarias, no por una
ley como la de Presupuesto. Así resulta de lo que antes se expresó
acerca de la naturaleza de esa Ley y de que la facultad de dictarla
dimana de una norma especial (el artículo 121, inciso 11) de la
Constitución), y conforme a los cánones de los artículos 176 a 180,
que difieren sustancialmente de las reglas establecidas para la "formación
de las leyes" en los artículos 123 a 128 de la misma Constitución.
Estas normas constitucionales tienen su propia esfera de
aplicación, y no es posible incluir materias extrañas al Presupuesto
en esa Ley especial, a no ser con infracción de lo que disponen los
incisos 1) y 11) (once) del artículo 121 de la Constitución, pues el
primero se refiere a la amplia potestad de "dictar las leyes", y el
otro (el once) a la de dictar los presupuestos; y si la Constitución
contempla esas facultades por separado, ello es por la razón lógica
de que se trata de actos legislativos de distinta naturaleza y contenido,
aunque el Presupuesto sea una ley formal y material y las
demás leyes tengan también ese carácter; pero acto legislativo (el
de la Ley de Presupuesto) en que la Asamblea cumple otras atribuciones,
dentro de los límites precisos, partiendo de la iniciativa del
Poder Ejecutivo y sin posibilidad de que éste haga uso del derecho
de VETO. En resumen, para dictar reglas de carácter normativo
general, están las leyes a que se refiere el inciso 1( del artículo
121; y para la materia presupuestaria está la ley especial de que
se ocupa el inciso 11) del mismo artículo 121."
Esta resolución de l aCorte señala dos aspectos:
a) Que no pueden dictarse normas generales de naturaleza distinta
del presupuesto, en éste; y
b) Que el contenido de esas normas generales debe ser regulado por
leyes comunes u ordinarias.
En consecuencia, las normas generales del Presupuesto de Naturaleza
no presupuestaria revisten el carácter de leyes ordinarias y deben
seguir el procedimiento previsto para su emisión. El punto que ha de
resolverse en el del veto a estas normas, que deben ser emitidas como
leyes ordinarias, por su contenido y naturaleza; pero que se incorporan en
el Presupuesto.
B) Posibilidad del veto a las normas generales del Presupuesto de
naturaleza no presupuestaria:
La dicho en el párrafo precedente refuerza la conclusión de que sí
es posible el veto a las normas generales de naturaleza distinta a la del
Presupuesto, por las siguientes razones:
a) Si su naturaleza es de legislación ordinaria o común y, de acuerdo
con la Constitución, toda ley puede ser objeto de veto, no existe
razón jurídica para sostener que esas normas escapan al veto.
b) Sostener la tesis contraria nos llevaría a admitir el subterfugio de
que, aunque son leyes ordinarias, como se incorporan en el Presupuesto,
éste la cubre y les da esa naturaleza, con lo cual las hace
inmunes al veto.
c) Aceptar la tesis de que no es posible el veto, es legitimar conductas
legislativas evidentemente inconstitucionales, so pretexto de que
se incorporan al Presupuesto, y por ese solo hecho, revisan naturaleza
presupuestaria.
Las mismas razones que se pueden esgrimir para aceptar el veto
por razones de inconstitucionalidad, con válidas para el veto por razones
de oportunidad.
Conclusión:
De lo expuesto, cabe concluir que jurídicamente sí es procedente
el veto a las normas generales del Presupuesto, porque, aunque incorporadas
en éste, no revisten naturaleza presupuestaria, sino, que conservan
el carácter de leyes ordinarias y respecto de éstas sí cabe el veto."
El Sr. Edgar Ugalde Alvarez - Diputado, mediante nota de 23-7-82,
pregunta sobre la posibilidad de veto a las Normas Generales incorporados
en el Presupuesto, pero que no se refieren a la ejecución de éste.