Dictamen : 081 - del 27/02/1984

San José, 27 de febrero de 1984

C-081-1984

Señor

Lic. Mario Herrera Barrantes, Asesor Legal

Junta Directiva, Instituto Costarricense de

Acueductos y Alcantarillados                            

Presente

Estimado Señor:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República nos es grato referirnos a su oficio N° 779 de 15 de febrero, ampliado por el N° 863 de 17 de ese mismo mes, ambos del año en curso, en los cuales se hace una serie de consideraciones en torno a la situación surgida con la destitución de dos miembros de la Junta Directiva del referido Instituto, al no haberse cumplido a tiempo con la declaración de bienes que prescribe la Ley N° 6872 de junio de 1983.

Igualmente se cuestiona el aspecto relativo al cuórum necesario para sesionar válidamente la Junta Directiva del Instituto en cuestión, todo al tenor de la Ley N° 5915 del 12 de julio de 1976 (Ley de Creación del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados) y la Ley General de la Administración Pública N°.6227 de 2 de mayo de 1978.

Concluye su consulta formulándonos dos preguntas, a saber:

1.- Se puede estimar que la Junta Directiva se encuentra desintegrada en virtud de que dos de sus Directores han sido destituidos; y

2.- Cuál norma prevalece para sesionar válidamente la Junta Directiva:

a) Las normas que regulan sobre los Cuerpos Colegiados la Ley de la Administración Pública; o

b) La Ley Constitutiva del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados.

Para una mayor inteligencia nos permitimos darle respuesta a los planteamientos sometidos a nuestro conocimiento, en el mismo orden en que los mismos fueron formulados.

1.- Como es de su estimable conocimiento, los órganos se clasifican, desde el punto de vista estructural, en impersonales o individuales y en colegiados o colectivos, en atención al número de individuos titulares.

Así las cosas, en los impersonales o individuales es una sola persona el titular del órgano. Sin perjuicio de la posibilidad de que en el mismo se agrupen otras personas que, en todo caso, se hallarían condenadas verticalmente, o sea en forma jerárquica, en relación con aquella.

En cambio, en los órganos colectivos o colegiados nos encontramos con varias personas que en forma simultánea y en situación de igualdad, ejercitan la función del órgano de que se trate: y, esta función es la misma porque todos intentan producir un mismo acto jurídico.

A este acto jurídico del órgano colegiado se le denomina generalmente “efecto jurídico”, pues él deviene como consecuencia de un procedimiento deliberativo.

Cabe acotar, por otra parte, que la deliberación se forma mediante la observancia de un procedimiento establecido por la ley o, en su defecto, por un reglamento interno y autónomo del propio órgano colegiado; procedimiento éste cuyas etapas principales son la convocatoria, el debate y la votación.

Acorde con lo anterior, no cabe duda de que el órgano colegiado exista como tal si están nombrados e investidos todos los miembros del mismo de acuerdo con la ley. Integrado el órgano colegiado, pues, con todos sus miembros, solamente puede funcionar válidamente con la asistencia de un número mínimo de sus miembros, llamado quorum funcional.

Hechas las anteriores consideraciones diremos que, al haberse operado la destitución de dos miembros de la Junta Directiva del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, sin que a la fecha se hayan designado sus sustitutos, la referida Junta no solamente se haya desintegrada, sino que dicho órgano colegiado no existe como tal. Al darse la circunstancia de no estar nombrados e investidos, de conformidad con la ley, todos y cada uno de sus miembros. Y, como resulta obvio, tampoco puede darse el quorum funcional, que se deriva de la existencia del órgano mismo.

2.- El problema que se nos plantea en la segunda pregunta se circunscribe a la derogación de las normas jurídicas, y en particular, la derogatoria de las leyes.

De previo al análisis concreto del punto sometido a nuestro conocimiento, comenzaremos por decir que de conformidad con la Ley General de la Administración Pública, la Administración está constituida por el Estado y los demás entes públicos; y el Derecho Público regula la organización y actividad de los entes públicos, salvo norma expresa en contrario.

Por su parte, dispone dicha normativa, que “las reglas de esta ley que regulan la actividad del Estado se aplicarán también a los otros entes públicos, en ausencia de norma especial para éstos”. (Artículo 1, 2 y 3 de la citada ley).

Quiere ello decir, que la Ley General de la Administración Pública, no dispone nada en cuanto al aspecto de organización en tratándose de los entes públicos menores, salvo, claro, está que éstos se rigen por normas de Derecho Público.

Ahora bien, la derogación de las leyes puede ser de dos tipos:

a)          Expresa, cuando una nueva ley expresamente determina la derogación de una ley anterior.

b)         Tácita, cuando la derogación resulta de la incompatibilidad de la nueva ley con la anterior.

Al respecto nos indica don Alberto Brenes Córdoba “La derogación puede ser expresa o tácita, según se haga en términos explícitos, o que resulta de la incompatibilidad de la ley nueva con otra anterior, pues, o que resulta de la incompatibilidad de la ley nueva con otra anterior, pues en principio inconcuso que las nuevas leyes destruyen las precedentes en todo aquello en que le fueron opuestas”. (Tratado de las Personas P.56).

En el caso en examen, nos interesa particularmente la derogación tácita que es “… aquella que no resulta de un texto expreso, sino de la contrariedad, de la incompatibilidad que existe entre una ley antigua y una ley nueva. En efecto debe presumirse que el legislador quiso ordenar cosas razonables, y no lo será que habiendo dictado sucesivamente dos leyes contrarias pretendiere que se aplicaran las dos. Desde el momento que la observancia de la una excluye a la otra, es claro que en este conflicto debe prevalecer la más reciente”. (Ambrosio Colín y H. Capintant. Curso Elemental de Derecho Civil, p. 144).

El principio expuesto de que una ley posterior deroga la anterior, debe aplicarse a nuestro juicio, en relación con el principio de que la ley especial solo es derogada tácitamente por otra de ley especial que regula la misma materia, de allí que una ley general solamente podría derogar una ley especial si así lo indica expresamente.

“Las leyes generales no derogan las especiales, sino cuando de manera expresa así lo declaran o cuando la intención de dejar sin efecto la especial, resulta con evidencia del objeto del espíritu de la ley general que sea promulgada. Fuera de esto, la regla que se observa tocante a la derogación tácita de las leyes especiales, es que esta sólo se produce por otras leyes también especiales que acerca de lo mismo aparecieron posteriormente, en cuanto entre unas y otras no hubiere conciliación posible”. (Brenes Córdoba, Tratado de las Personas. P. 56)

La Procuraduría General de la República en Dictamen C-161-83 de 19 de mayo de 1983 refiriéndose al tema indicó:

“El principio de que la Ley posterior deroga la anterior, no es un principio absoluto que deba aplicarse siempre, sino que existen otros principios de igual o mayor valor jurídico, los cuales son de aplicación prevalente en ciertos casos”.

Así por ejemplo, la ley especial no queda derogada implícitamente por la ley general posterior, la ley especial no deroga implícitamente la ley general posterior, la ley especial no deroga implícitamente la ley general anterior, sino cuando esta última deberá aplicarse a los casos que se encuentren fuera de la materia regulada por la ley especial.

El principio de “Ley posterior deroga la ley anterior” solo tiene aplicación, tratándose de leyes especiales, cuando éstas regulan la misma materia…”

Continúa diciendo el dictamen de mérito:

“La ley especial no queda derogada implícitamente por otra especial de distinta materia; esta derogación presunta sólo puede darse si las leyes regulan la misma materia.

En ese sentido, las leyes especiales se excluyen entre si dentro del ámbito de la materia que una de ellas regula una especie de coordinación por separación”.

A fin de aclarar aún más el criterio expuesto en este dictamen, debe indicarse que el carácter especial de una ley no se contrapone ni excluye el carácter general. De allí que el calificativo de general y especial obedece a dos criterios distintos. El calificativo general hace referencia al ámbito de los sujetos que la ley alcanza; mientras que el calificativo de especial, se refiere a la materia que la ley regula.

Así las cosas, una ley es más o menos especial en relación con otra, de donde se puede afirmar que una ley especial sólo se deroga tácitamente por otra especial, con el mismo grado de especialidad, o por otra ley con un mayor grado de especialidad, en aquellos aspectos que resultan incompatibles.

En el caso que nos ocupa la Ley Orgánica del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados tiene un carácter especial pues regula la organización del ente, de allí que no podría válidamente afirmarse que en materia de quorum para sesionar válidamente su Junta Directiva, la disposición de sus artículo 7º y 9º, párrafo final, han sido derogados tácitamente por el artículo 53 de la Ley General de la Administración Pública.

Por todo lo anteriormente expuesto, y concretando su estimable consulta, la norma que prevalece para sesionar válidamente la Junta Directiva, y la que prescribe la forma en que se deben tomar los acuerdos de dicho órgano colegiado, son las estatuidas en la Ley Orgánica del referido Instituto.

Atentamente,

Lic. Fernando Chinchilla Cooper

PROCURADOR CIVIL

FCHC:apam.e

C-081-1984

JUNTA DIRECTIVA DEL INSTITUTO COSTARRICENSE DE ACUEDUCTOS Y ALCANTARILLADOS. DESTITUCIÓN DE MIEMBROS. DESINTEGRACIÓN VS INEXISTENCIA DEL ÓRGANO. DEROGACIÓN DE LEYES.

El Asesor Legal de la Junta Directiva del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados en Oficio Nº 779 de 15 de febrero, ampliado por el Nº 863 de 17 de ese mismo mes, ambos del año de 1984, hace una serie de consideraciones en torno a la situación surgida con la destitución de dos miembros de la Junta Directiva, al no haber cumplido a tiempo con la declaración de bienes que prescribe la Ley Nº 6872 de 17 de junio de 1983.

Concluye su consulta formulando dos preguntas a) Se puede estimar que la Junta Directiva se encuentra desintegrada en virtud de que dos de sus miembros han sido destituidos; y b) Cuál norma prevalece para sesionar válidamente, las que regulan los Cuerpos Colegiados de la Ley de Administración Pública o, en su caso, las normas de la Ley Constitutiva del A y A. La consulta fue evacuada por el Lic. Fernando Chinchilla Cooper, Procurador Civil, en Carta Nº 081-84 de 27 de febrero de la siguiente manera: a) Los órganos colegiados están constituidos por varias personas que en forma simultánea y en situación de igualdad, ejercen la función del órgano; y esa función es la misma porque todos intentan producir un mismo acto jurídico. A ese acto se le denomina Efecto Jurídico. El Órgano Colegiado existe como tal si están nombrados e investidos todos los miembros del mismo de acuerdo con la ley. En el caso de estudio, al haberse operado la destitución de dos miembros de la Junta Directiva del A y A, sin que se haya, a la fecha, designado sus sustitutos, la referida Junta no sólo se encuentra desintegrada, sino que el no existe como tal, al no estar nombrados e investidos, de conformidad con la ley todos y cada uno de sus miembros; y, obviamente, tampoco puede darse el quorum funcional, que se deriva de la existencia del órgano mismo. b) En cuanto al segundo aspecto, diremos que se trata de derogatoria de las leyes. Diremos que las leyes generales no derogan las especiales. Esta por su parte, sólo son derogada tácitamente por otra ley especial de la misma materia, de allí que una ley general sólo deroga una especial en el caso que expresamente así lo indique. La ley especial si puede derogar tácitamente otra ley especial. En consecuencia, se aplica para efectos del quorum funcional lo dispuesto en la Ley Orgánica del A y A y no las disposiciones de la Ley General de la Administración Pública.