Dictamen : 112 - del 21/07/1992

C-112-92

San José 21 de julio de 1992

Señor

Roberto Cossani

Gerente General

Banco Hipotecario de la Vivienda

S. D.

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, doy respuesta a su estimable oficio GG-054-92 del 30 de enero de 1992, con recibido de esta Procuraduría General el 19 de febrero de 1992 mediante el cual solicita criterio legal con respecto a si el Banco Central de Costa Rica puede llevar a cabo con el Banco Hipotecario de la Vivienda, operaciones de crédito donde la primera institución sea deudora ante el acreedor extranjero en la solicitud de recursos destinados a programas del Banco Hipotecario de la Vivienda.

I.PROBLEMA PLANTEADO

Requiere el Despacho a su cargo el criterio de esta Procuraduría con respecto a la posibilidad de que el Banco Central de Costa Rica pueda llevar a cabo con el Banco Hipotecario de la Vivienda, una operación de crédito donde el primero se constituya deudor ante el Banco Centroamericano de Integración Económica y posteriormente destine esos recursos, por medio del Banco Hipotecario de la Vivienda a programas de vivienda.

Respecto de esta consulta, por haberlo considerado directamente interesado en este asunto, quien suscribe, en oficio de fecha 27 de febrero de 1992, procedió a dar audiencia al Doctor Jorge Guardia Quirós, Presidente Ejecutivo del Banco Central, ante lo cual respondió el Lic. Carlos Hernández Rodríguez, Gerente del Banco Central de Costa Rica, mediante oficio AJ 131-92 de 10 de marzo del presente año, cuyos argumentos se extraerán de seguido:

"...si el Banco Central accede al planteamiento del Banco Hipotecario de la Vivienda, objeto de esta consulta a la Procuraduría General de la República, estaría violentando el espíritu del legislador consignado en el párrafo segundo del artículo 35 de la Ley del Sistema Financiero Nacional para la Vivienda(...)

Si la situación es como la plantea ahora el BANHVI ante la Procuraduría General de la República, al indicar que lo que se pretende es contratar con el Banco Central un crédito, que no implica para ellos un endeudamiento en el exterior, entonces la eventual cláusula que indique que el BANHVI asumirá el riesgo cambiario no encontraría asidero jurídico alguno y llevaría al Instituto Emisor a asumir ese riesgo cambiario para la entidad que lo contratara en el exterior y que debe pagarlo en moneda distinta a la nacional.

(...) tampoco puede pretenderse, como lo hace el BANHVI, fundamentar esta operación de crédito en lo dispuesto por el inciso 5) del artículo 62 de la Ley Orgánica del Banco Central de Costa Rica, no sólo por las razones de índole estrictamente jurídico que se expusieron en el oficio AJ595-91 de la Asesoría Jurídica del Instituto Emisor,(...), sino también en virtud de que los créditos a que se refiere esta disposición desde la perspectiva económica son aquellos casos calificados de financiamiento de proyectos que generen los recursos externos en cantidades suficientes que permitan posteriormente su repago o en su defecto, que contribuyan de manera clara al ahorro de divisas, lo que en el caso específico del BANHVI no se cumple, por cuanto no genera divisas y no tendría impacto en el sector exportador."

II.- ASPECTOS EN DISCUSION

El Banco Central de Costa Rica y el Banco Hipotecario de la Vivienda discuten sobre tres aspectos básicos, a saber:

A.- Si el Banco Hipotecario de la Vivienda puede considerarse como un Banco Comercial del Estado;

B.- Si el Banco Hipotecario de la Vivienda debe o no solicitar sus créditos con el exterior sólo en forma directa y;

C.- Si el Banco Hipotecario de la Vivienda es o no un Banco Central.

Seguidamente se analizarán cada uno de los puntos en discusión de la consulta en examen.

A.- SOBRE SI EL BANCO HIPOTECARIO DE LA VIVIENDA PUEDE CONSIDERARSE COMO UN BANCO COMERCIAL DEL ESTADO

Para el análisis de este aspecto, en primera instancia se debe tomar en cuenta lo establecido en los numerales 1, 2 y 3 de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional y sus reformas.

Dichas disposiciones legales determinan la composición del Sistema Bancario Nacional y adicionalmente, en la última de ellas, cuál es la esencia de los Bancos Comerciales del Estado.

Las funciones establecidas como esenciales en la operación de un Banco Comercial del Estado, no coinciden en su generalidad con las encomendadas por el Legislador al Banco Hipotecario de la Vivienda en la Ley del Sistema Financiero Nacional para la Vivienda.

Este cuerpo legal, en lo que corresponde a la naturaleza jurídica del Banco Hipotecario de la Vivienda, dispone claramente en su artículo 4 que éste deberá tenerse como un ente público no estatal, con lo cual, queda por fuera por disposición expresa, debe recalcarse, de la esfera del Estado.

Claro lo anterior, puede afirmarse que no existe, en lo relativo a la naturaleza jurídica del Banco Hipotecario de la Vivienda, ninguna laguna que deba ser cubierta mediante el mecanismo de la integración de normas.

Para esta Procuraduría no es posible afirmar que el artículo 165 de la Ley del Sistema Financiero para la Vivienda sea el fundamento legal para calificar al Banco Hipotecario de la Vivienda como un Banco Comercial del Estado, dado que como se indicó supra, sus prerrogativas y potestades, difieren en su esencia, a las de los Bancos Comerciales del Estado.

El artículo 165 de la Ley del Sistema Financiero Nacional para la Vivienda determina como fuente supletoria, en el caso de no existir disposición expresa a la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional, situación que a juicio de esta Procuraduría, debe interpretarse, a la luz del Principio de Lógica Jurídica, como la posibilidad de que, sus disposiciones sean incorporadas, cuando así lo admitan las circunstancias, dentro del marco jurídico que regula la actividad de los entes públicos que dan cuerpo al Sistema Financiero Nacional para la Vivienda.

La aplicación supletoria de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional sólo es admisible en el caso de que existan lagunas en la Ley del Sistema Financiero Nacional para la Vivienda, sin embargo, en lo tocante a la naturaleza jurídica del Banco Hipotecario de la Vivienda, según se vio, hay disposición expresa de la ley, por lo que no es dable admitir la posibilidad de tenerlo como un Banco Comercial del Estado. Sólo en el caso de que el legislador hubiera determinado esta situación expresamente, sería admisible esta interpretación.

Dentro de nuestro Ordenamiento Jurídico, existen diversos casos asimilables al presente. A manera de ejemplo, la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, en su artículo 103 autoriza la aplicación supletoria del Código Procesal Civil, lo cual, a todas luces, no permite concluir que el Proceso Contencioso Administrativo puede ser considerado "en una serie de aspectos" como un Proceso Privado.

La remisión supletoria que establece el legislador, a juicio de esta Procuraduría no admite que el Banco Hipotecario de la Vivienda sea considerado como un Banco Comercial del Estado, razón por la cual no se le aplicarían los artículos 58 inciso 3) de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional y el 62 inciso 5) de la Ley Orgánica del Banco Central de Costa Rica, por las razones antes dichas.

B.- SOBRE SI EL BANCO HIPOTECARIO DE LA VIVIENDA DEBE O NO SOLICITAR SUS CREDITOS CON EL EXTERIOR SOLO EN FORMA DIRECTA

Claro lo anterior, no es admisible, según nuestra opinión, al no existir norma legislativa que lo autorice, que el Banco Central de Costa Rica actúe como intermediario financiero en una operación de crédito internacional, apareciendo como el deudor frente al Organismo Internacional para luego canalizar los recursos al Banco Hipotecario de la Vivienda.

La aplicación del Principio de Legalidad es inexorable en este caso y no es mediante la interpretación forzada del artículo 165 de la Ley del Sistema Financiero Nacional para la Vivienda que podría tenerse como autorizada la actuación descrita, aun mediando el interés público que puede presentarse en el caso bajo examen.

A mayor abundamiento, a juicio de este órgano la voluntad del legislador fue expresa en lo relativo a la posibilidad y medios de obtención de fondos externos para el Banco Hipotecario de la Vivienda. El artículo 35 de la Ley del Sistema Financiero Nacional para la Vivienda es la norma que se ocupa de esta situación y por no existir otra posibilidad legalmente autorizada no es dable, jurídicamente, lo planteado por el Banco Hipotecario de la Vivienda en ese sentido.

C.- SOBRE SI EL BANCO HIPOTECARIO DE LA VIVIENDA ES O NO UN BANCO CENTRAL

Por último, queda por examinarse la posibilidad de interpretar al Banco Hipotecario de la Vivienda como un Banco Central y con ello, admitir, en el caso de que lo sea, la aplicación del artículo 122 de la ley Orgánica del Banco Central de Costa Rica.

El numeral 122 de la Ley Orgánica del Banco Central de Costa Rica dispone que:

"Artículo 122. El Banco Central podrá efectuar, con instituciones monetarias y bancarias internacionales, las operaciones que le correspondan, como banco central y como agente del Estado, de acuerdo con los convenios internacionales respectivos y con las leyes sobre la materia. También podrá obtener y conceder créditos y realizar todas las demás operaciones compatibles con la naturaleza de un banco central, con otros bancos centrales y con bancos extranjeros de primer orden. Asimismo, el Banco Central podrá convenir, a nivel centroamericano, acuerdos relacionados con materias de su competencia, los cuales cunado requieran la aprobación de la Asamblea Legislativa, entrarán en vigencia al ser ratificados por la misma a petición del Poder ejecutivo."

Para el análisis de este aspecto es necesario efectuar algunas consideraciones, como la que señala el autor nacional Humberto Jiménez Sandoval al estimar que:

"...el desarrollo económico del Estado, el volumen y variedad de los recursos materiales del país, las características del sistema bancario, la naturaleza de las relaciones financieras internacionales del Estado y la etapa de evolución del mercado de capitales, son factores básicos para intentar la definición de un banco comercial, así como funciones que deba desempeñar." (JIMENEZ SANDOVAL, Humberto, Derecho Bancario, San José, Costa Rica, 1986, Editorial Universidad Estatal a Distancia, pág. 102).

El citado autor una vez valorados los anteriores aspectos y siguiendo lo plasmado en nuestro Ordenamiento Jurídico define la banca central como:

"...la actividad que lleva a cabo una institución autónoma consistente primordialmente en el mantenimiento del valor externo y convertibilidad de nuestra moneda, la custodia y administración de las reservas monetarias de la Nación, la emisión monetaria, la gestión como consejero, agente financiero y banco-cajero del Estado, la promoción de las tasas de interés, la dirección superior del crédito bancario, la del banco del Gobierno y de Bancos." (JIMENEZ SANDOVAL, Humberto, ob. cit., pág.102).

De acuerdo a lo expuesto creemos que, al asimilar el Banco Hipotecario de la Vivienda con un banco central, nuevamente se intenta una interpretación forzada y lejana del espíritu de una norma, en este caso el citado artículo 122.

Si bien es cierto que el Banco Hipotecario de la Vivienda se determina en la Ley del Sistema Financiero Nacional para la Vivienda como el ente rector del Sistema, y se le conceden potestades de fiscalización y tutela, ello no admite interpretar, por alejarse de la esencia misma del concepto "Banco Central" que el primero pueda calificarse como Banco Central.

III.- CONCLUSIONES

De lo expuesto esta Procuraduría concluye que el Banco Hipotecario de la Vivienda no puede considerarse como un Banco Comercial del Estado.

En cuanto a la posibilidad y medios de obtención de fondos externos para el Banco Hipotecario de la Vivienda, la voluntad del legislador fue expresa, de acuerdo a lo dispuesto por el artículo 35 de la Ley del Sistema Financiero Nacional para la Vivienda.

Y finalmente, por las razones expuestas, el Banco Hipotecario de la Vivienda no puede ser tenido jurídicamente como un Banco Central.

Por todo lo anterior y en referencia al fondo de la cuestión, debe concluirse que no existe fundamento jurídico suficiente para admitir la posibilidad de que el Banco Central de Costa Rica pueda llevar a cabo con el Banco Hipotecario de la Vivienda, operaciones de crédito donde la primera institución sea deudora ante el acreedor extranjero en la solicitud de recursos destinados a programas del Banco Hipotecario de la Vivienda.

Atentamente,

Dr. Román Solís Zelaya

Procurador Fiscal

cc: Lic. Carlos Hernández Rodríguez, Gerente del Banco Central de Costa Rica

MLE/mle