Dictamen : 104 - del 03/07/1992

C - 104 - 92

San José, 3 de julio de 1992

Señor

Lic. Gerardo Aguilar Artavia

Secretario General de la Corte

Corte Suprema de Justicia

S. D.

Estimado señor:

Con la aprobación del Señor Procurador General de la República, nos es grato referirnos a sus oficios Nº 227-S.P.-92- de 26 de junio de 1992 y Nº 6036-92 de 30 de junio de 1992, recibidos en esta Procuraduría en fechas 26 de junio y 1 de julio del año en curso, en los que, por su orden, se comunica el acuerdo tomado por la Corte Plena, en sesión extraordinaria celebrada el veinticinco de junio del presente año, artículo XXV, solicitando el Dictamen establecido en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, referente a la declaratoria de la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de los acuerdos de la Corte Plena, tomados en Sesiones celebradas el 31 de enero de 1992, Artículo XXXVII; el 20 de enero de 1992, Artículo LXXIV; el 27 de enero de 1992, Artículos LXXXVIII; y el 3 de febrero de 1992, Artículo XXXIII. Dichos acuerdos del máximo órgano del Poder Judicial se relacionan con la inscripción como Notarios Públicos de varios graduados de la Universidad de San José. Mediante el segundo oficio supra citado, se hizo llegar a este Despacho copia de la transcripción de la audiencia oral y pública celebrada en la tramitación del correspondiente procedimiento ordinario acerca de los mismos funcionarios, en cumplimiento de lo contemplado en la Ley General de la Administración Pública, la cual se llevó a cabo en fecha 25 de junio de 1992.

I. ANTEDECENTES.

1. Mediante Sesión de Corte Plena celebrada el día 31 de enero de 1991, Artículo XXXVII, se autorizó al Licenciado xxx para ejercer funciones de Notario Público.

2. Mediante Sesión de Corte Plena celebrada el día 20 de enero de 1992, Artículo LXXIV, se autorizó a la Licenciada xxx para ejercer funciones de Notariado Público.

3. Mediante Sesión de Corte Plena celebrada el día 27 de enero de 1992, Artículo LXXXVIII, se autorizó a los Licenciados xxx, xxx y xxx para ejercer funciones de Notarios Públicos.

4. Mediante Sesión de Corte Interina celebrada el 3 de febrero de 1992, Artículo XXXIII, se autorizó al Licenciado xxx para ejercer funciones de Notario Público.

5. Que las autorizaciones citadas en los hechos precedentes se concedieron, en el caso del Licenciado xxx, condicionada a lo que en definitiva se resolviera en el recurso de amparo Nº 151-C-89 interpuesto por xxx en su condición de Presidente de la Fundación Colegio Académico contra el Consejo Nacional de Enseñanza Superior Universitaria Privada. En cuanto al resto de los Licenciados citados, la autorización se condicionó a lo que la Sala Constitucional resolviera en torno a la solicitud de aclaración y adición solicitada por la Corte Plena en Sesión celebrada el 7 de octubre de 1991, Artículo II, acerca de la sentencia recaída en el amparo supra citado.

6. Que mediante Voto Nº 1557-91 de las quince horas con treinta minutos del 13 de agosto de 1991, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia declaró sin lugar el recurso de amparo interpuesto por el señor xx contra el Consejo Nacional de Enseñanza Superior Universitaria Privada. Cabe acotar que dicha resolución también fue de aplicación para resolver otros dos recursos de amparo, interpuestos uno por xxx y el otro por xxx y xxx, al considerar la Sala Constitucional que el fondo del asunto en dichos recursos era el mismo que para el ya citado del señor xxx. En el "Por Tanto" del voto Nº 1557-91 se dispone:

"POR TANTO: Se declara sin lugar el recurso. Sin embargo, de conformidad con el artículo 49 párrafo final de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, se establece (sic) los siguientes efectos: a) Que a todos los estudiantes que hayan aprobado materia hasta la fecha en la Universidad de San José para que puedan continuar sus estudios en otros Centros de Educación de Enseñanza Superior, les podrán ser reconocidos dichas materias de conformidad con los reglamentos o disposiciones docentes que rigen cada institución, b) Que el registro de esa Universidad de San José, debe extender a cada estudiantes (sic) una certificación en la cual consten las materias aprobadas, esto con el propósito de que estos puedan hacer valer sus derechos".

7. Que mediante Voto Nº 2681-91 de las nueve horas del día veinte de diciembre de mil novecientos noventa y uno, la Sala Constitucional resuelve varias solicitudes de aclaración y adición del Voto Nº 1557-91 a que se ha hecho mención en el hecho precedente. Por la importancia que tiene para los efectos del presente dictamen, transcribimos los CONSIDERANDOS del fallo que nos ocupa:

"CONSIDERANDO. PRIMERO: Para la Sala se tuvo por probado en el caso concreto, que no fue sino hasta el día 17 de mayo de 1989 según se expresa en el recurso, a folio 14 vuelto líneas 22 a 25, que la Universidad de San José presento todos los requisitos necesarios para conformar su solicitud de autorización de funcionamiento. Desde este punto de vista el plazo para resolver vencía el día 17 de setiembre de ese mismo año y la resolución inicial, que denegó la gestión, fue emitida por el CONESUP en sesión celebrada el día 6 de ese mes de setiembre. Todo lo actuado con posterioridad, se refiere a la resolución de los recursos internos dirigidos a la revisión de ese acto inicial, de manera que, para la Sala, habiéndose dictado la resolución que denegó dentro del término de cuatro meses, todo lo que tienda desvirtuar la validez y eficacia de ese acto, es materia de legalidad y no de constitucionalidad, como claramente se expresó en el Considerando Segundo de la sentencia que se solicita aclarar. Ahora bien, la Sala recibió el recurso de amparo a las nueve horas cuarenta y cinco minutos del día seis de noviembre de mil novecientos ochenta y nueve y le dio curso por medio de resolución del Magistrado Instructor de las nueve horas del nueve de ese mismo mes (ver folio 26 del expediente), por lo que de conformidad con lo que establece el artículo 41 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, los actos impugnados quedaron suspendidos por la sola interposición del recurso. Por ello, se mantuvo la situación en que se encontraba la Universidad de San José a esa misma fecha, lo que no significa que estuviera legítimamente autorizada. Si siguió funcionando lo fue en virtud de una disposición expresa de ley, que ordenó mantener las cosas como estaban, hasta tanto no se resolviera el amparo por el fondo. Es en virtud de todo lo expuesto que la Sala, al denegar el recurso en sentencia dimensionó los efectos de la misma, atendiendo a que los estudiantes que habían llevado cursos en ese centro de estudios, lo habían hecho de buena fe y por razones de seguridad jurídica, entendiendo por buena fe aquel principio jurídico incorporado al Derecho Constitucional que hace referencia al obrar con honradez, veracidad y lealtad. Por lo mismo, se resolvió que esas materias podían ser reconocidas por otros centros educativos, siempre y cuando se ajusten a los reglamentos y ordenanzas aplicables al caso. En consecuencia, en lo que atañe a este primer aspecto de la gestión del recurrente, se aclara en la forma que queda expresado.

(...)

TERCERO: El objeto del amparo es el de obtener de la Sala, pronunciamiento expreso en el sentido que la Universidad de San José, como entidad académica, está plenamente autorizada para funcionar como tal y graduar a sus estudiantes. El Voto de la Sala es negativo a esta pretensión, por las razones expresadas en lo que se refiere al silencio positivo y que han sido analizadas en el Considerando Segundo de la Sentencia y el Considerando Primero de esta resolución. Materia distinta es lo que se refiere a las carreras que imparte ese centro de educación y que alega la recurrente fueron aprobadas en su oportunidad y sobre lo que la Sala no ha hecho pronunciamiento, por no haber sido debatidas dentro del expediente y no haber sido objeto de amparo y por obvia resulta su pretensión en el sentido que la autorización para graduar estudiantes, no puede ser negada si se cumplieren previamente, todos los requisitos exigidos por la Ley respectiva. Sobre la pretensión del recurrente de que la Sala haga vinculante el reconocimiento de las materias, no es de recibo, pues ello significaría violar la autonomía constitucional que tiene toda Universidad en el campo académico -sea en el reconocimiento de cursos-, garantizada en el artículo 84 y 189 de la Constitución Política.

CUARTO: El señor xxx, en su calidad de recurrente, cuyo amparo fue acumulado a este expediente mediante Voto N.º 1645-90 de las catorce horas y dieciocho minutos del dieciséis de noviembre del año anterior, solicita igualmente, adición y aclaración del mismo fallo. Señala que en el principio de igualdad no puede desligarse de las SITUACIONES JURIDICAS CONSOLIDADAS y que él en un inicio, presentó su recurso por separado y que la Sala fue la que ordenó la acumulación, por lo que no se puede perjudicar sus pretensiones, atendiendo, únicamente, los argumentos esgrimidos por xxx Arguye que en los efectos de la sentencia se habla de los estudiantes y de los egresados, pero nada se dice de los ya graduados, pues es ilógico pensar que otra Universidad le va a reconocer su título de profesional en derecho, sin haber cursado ahí los estudios correspondientes. Lleva razón el gestionante, en el sentido que la Sala omitió (sic) hacer pronunciamiento expreso sobre su situación si bien ordenó la acumulación de los expedientes, para evitar que se dividiera la continencia de la causa y pudieran darse fallos contradictorios. Sin embargo, su condición de estudiante, egresado o de pretendido graduado, queda cobijada por lo expresado en el fallo y los Considerandos anteriores. La recurrente, no puede graduar sus estudiantes, por no haber recibido aún, la autorización de ley. De manera que si el aquí gestionante, era estudiante del último cuatrimestre a la hora de interponer el recurso, no comprende la Sala que ahora alegue ser graduado por la Universidad que no ha obtenido la autorización para hacerlo. Por lo anterior, en el caso concreto, se debe estar a lo señalado en los Considerandos precedentes y gestionar, como corresponda y si a bien lo tiene, el reconocimiento en otro Centro Educativo, en los términos ya señalados por la Sala.

QUINTO: En el mismo sentido, la CORTE SUPREMA DE JUSTICIA ha solicitado que se aclare de oficio la situación jurídica del egresado xxx y del graduado xxx, en escrito recibido en esta Sala el día 30 de octubre anterior. Las mismas razones expresadas en el Considerando anterior, son aplicables a los casos concretos que aquí se analizan. Ambas personas deberán gestionar sus reconocimientos de estudios, en la forma que ha quedado expresada. La Sala ignora los procedimientos seguidos para obtener la graduación de Avilés Sasso. Si la graduación la expidió la "Universidad de San José" sin estar autorizada para ello, el Colegio de Abogados lo incorporó y la Corte Suprema de Justicia lo autorizó para ejercer el notariado, si bien condicionando a las resultas del amparo, esos actos administrativos, declarativos de derechos, pueden ser revisados por los medios que la Ley establece, a los efectos pertinentes, sea mediante la anulación contemplada en los artículos 173 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública o mediante el proceso de lesividad correspondiente.

SETIMO: (...) Sobre la supuesta omisión referente al artículo 79 de la Constitución -de que sólo se habló del derecho a enseñar y no del derecho a aprender y de escoger los propios maestros- la Sala estima de la siguiente manera: Si la petición que se hizo ante el CONESUP lo fue para que se autorizara en funcionamiento de la "Universidad de San José", con el fin de enseñar, es irrelevante hablar del derecho de aprender y de escoger profesores, cuando aún ni siquiera se ha aprobado dicha Universidad. Sería prematuro desarrollar los derechos de aprender y escoger maestros, sobre una Universidad que aún no ha nacido a la vida jurídica". (Subrayados no del original).

8. Que, en Sesión de Corte Plena, celebrada el día 23 de marzo de 1992, Artículo LX se acordó iniciar procedimiento ordinario administrativo con el objeto de determinar si existe nulidad absoluta, evidente y manifiesta para declarar la nulidad de los acuerdos de las sesiones celebradas el 31 de enero de 1991, Artículo XXXVII: el 20 de enero de 1992, Artículo LXXIV; el 27 de enero de 1992, Artículo LXXXVIII; y el 3 de febrero de 1992, Artículo XXXIII.

9. Que mediante resolución de las ocho horas del 11 de mayo de 1992, el director del procedimiento, Magistrado Ricardo Zamora Carvajal, de conformidad con el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, inicia el Procedimiento Ordinario Administrativo con la participación de los licenciados xxx, xxx, xxx, xxx, xxx, y xxx. En la resolución de cita, se fijan las catorce horas del 19 de mayo de 1992 para llevar a cabo la audiencia oral y pública de conformidad con el artículo 218 de la Ley General de la Administración Pública.

10. Que la notificación correspondiente a la audiencia oral y pública a que se hizo mención en el hecho anterior no fue realizada con la debida antelación para todos los interesados, razón por la cual, mediante resolución de las diez horas del 19 de mayo de 1992, se señalan las catorce horas del 25 de junio de 1992 para la celebración de la audiencia de marras.

11. Que la anterior resolución fue notificada con la debida antelación a los licenciados xxx, xxx, xxx, xxx, xxx, xxx y xxx.

12. Que la audiencia oral y pública se celebró el día 25 de junio de 1992, con la presencia de los licenciados xxx, xxx, xxx, xxx, xxx y xxx.

II. ANALISIS DEL CASO

A. En cuanto a la potestad para que la Corte Suprema de Justicia declare la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto administrativo.

Manifiesta el Director del Procedimiento Administrativo en el artículo XXV de la Sesión Extraordinaria de Corte Plena celebrada el 25 de junio de 1992 que en su criterio corresponde al Consejo de Gobierno la declaratoria de la nulidad absoluta, evidente y manifiesta, por tratarse en la especie de una actuación del Estado. A efectos de brindar una mayor claridad a la exposición, nos permitimos transcribir las consideraciones vertidas en el Dictamen C-146-87 de 28 de julio de 1987, que tienen relación inmediata con el punto que nos ocupa.

En el citado pronunciamiento, se entró a resolver lo relacionado con la duda que ahora asalta al Director del Procedimiento Administrativo en el asunto de marras. Luego de transcribir el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, se dice:

"Considera este Despacho que a la letra de esa disposición debe dársele una interpretación teleológica, tal como lo dispone el artículo 10 de la Ley General de la Administración Pública, respetando además los límites de racionalidad o razonabilidad implícitos en el ordenamiento jurídico (Artículo 216 de la citada ley), en tal forma que para interpretar el párrafo segundo de aquella norma debe de tenerse en cuenta lo establecido por otras disposiciones de nuestro ordenamiento jurídico.

En el caso concreto tendremos que tener presente la independencia de Poderes que establece el artículo 9º de la Constitución Política. Así, al disponer ese párrafo que cuando se pretende declarar la nulidad absoluta de un acto administrativo proveniente del Estado, esa declaratoria deberá de hacerla el Consejo de gobierno, y que, "...cuando se trate de otros entes, deberá hacerla el jerarca respectivo...", deberá de entenderse en el concepto primero, que se refiere a actos administrativos provenientes de la Administración Central, sea, que el término Estado deberá de entenderse en su acepción más restringida, como sinónimo de Poder Ejecutivo, ya que si los actos provienen de la Administración descentralizada, comprendida en el concepto más amplio de Estado, rige la norma expresada contenida en el concepto final de ese párrafo. Cuando se trate de actos administrativos provenientes de la Administración Central, sea, que el término Estado deberá de entenderse en su acepción más restringida, como sinónimo de Poder Ejecutivo, ya que, si los actos provienen de la Administración descentralizada, comprendida en el concepto más amplio de Estado, rige la norma expresada contenida en el concepto final de ese párrafo.

Cuando se trate de actos administrativos provenientes de los Poderes Legislativo y Judicial, dado que la independencia entre los Poderes que ejercen el Gobierno de la República tiene garantía constitucional, deberá de interpretarse que el jerarca de cada Poder es el competente para declarar la nulidad absoluta de un acto administrativo, cuando tal nulidad sea además evidente y manifiesta. En tal forma que, en esa disposición, el concepto "Estado" es sinónimo de Poder Ejecutivo, o más exactamente, Administración Central. (...)

De modo que la anulación de actos administrativos -en vía administrativa- que emanen de los otros Poderes y del Tribunal Supremo de Elecciones, deberá de hacerla el jerarca respectivo, si interpretamos debidamente ese párrafo primero del artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, ya que se mantiene la independencia de Poderes, independencia respetada por la norma en forma expresa en igual situación, en cuanto a los entes públicos menores, en los que si se quiere no resulta tan de principio la independencia, como entre los diferentes Poderes del Estado".

De conformidad con lo expuesto, es criterio de esta Procuraduría que corresponde a la Corte Plena, como jerarca del Poder Judicial, la declaratoria, en sede administrativa, de la nulidad de un acto en cuanto esta sea absoluta, evidente y manifiesta.

B. Consideraciones en cuanto a la ausencia de uno o varios elementos del acto administrativo como causal de una nulidad absoluta, evidente y manifiesta.

A efecto del análisis sobre la existencia de vicios en los elementos que configuran un determinado acto administrativo, con vista en una eventual declaratoria de su nulidad absoluta, evidente y manifiesta, conviene recordar lo establecido por esta Procuraduría en el Dictamen C-200-90 de 5 de diciembre de 1990:

"Este Despacho, a través de varios dictámenes, ha venido a precisar las características de lo que en nuestro ordenamiento jurídico ha de entenderse por nulidad evidente y manifiesta del acto administrativo. Así, tenemos que en el dictamen C-140-87 de 14 de julio de 1987, suscrito por el entonces Procurador Asesor Lic. Farid Beirute Brenes se precisaba:

"En esta forma acorde con el espíritu del legislador y con el significado de los adjetivos "evidente" y "manifiesta", debe entenderse que la nulidad absoluta evidente y manifiesta es aquella muy notoria, obvia, la que aparece de manera clara, sin que exija un proceso dialéctico su comprobación por saltar a primera vista.

Lo anterior nos induce a pensar que, para efecto de la declaratoria de las nulidades, dentro de nuestro derecho podemos distinguir tres categorías de nulidades, que son: la nulidad relativa, la nulidad absoluta, y la nulidad absoluta evidente y manifiesta.

La última categoría es la nulidad de fácil captación y para hacer la diferencia con las restantes tenemos que decir, que no puede hablarse de nulidad absoluta evidente y manifiesta cuando se halla muy lejos de saltar a la vista de comprobación, comprobación cuya evidencia y facilidad constituyen el supuesto sustancial e indeclinable que sirve de soporte fundamental a lo que, dentro de nuestro derecho, podemos denominar la máxima categoría anulatoria de los actos administrativos..."

Igual línea de razonamiento se encuentra en el dictamen C-062-88 de 4 de abril de 1988, en el que se manifiesta:

"... podemos concluir que este tipo de nulidad está referida a la existencia de vicios del acto que sean notorios, claros, de fácil esfuerzo y análisis para su comprobación, ya que el vicio es evidente, ostensible, que hace que la declaratoria de la nulidad absoluta del acto sea consecuencia lógica, necesaria e inmediata, dada la certeza y evidencia palpable de los vicios graves que padece el acto de que se trate."

Lo anterior conlleva a la necesaria ubicación, en el caso concreto, del vicio en uno o varios de los elementos del acto que se cuestiona. Dada la tripartición de estos elementos realizada por la Ley General de la Administración Pública, tenemos que el vicio puede afectar al contenido, al motivo o al fin de esa declaratoria de voluntad de la Administración. Conviene, con miras en el caso que nos ocupa, detenernos en el primero de ellos, por cuanto eventualmente es allí donde se encuentra el defecto del acto emanado por el anterior Directorio Legislativo.

En cuanto al concepto de "contenido como elemento del acto administrativo nos informa GARRIDO FALLA:

"... del contenido cabe dar una acepción amplia y una acepción estricta. En el primer sentido se determina por oposición a la forma del acto, y vendría a englobar todos los elementos integrantes de lo que, en términos forenses, se denomina el fondo del asunto.

En el sentido estricto el contenido es, como dice VITTA, la declaración de conocimiento, voluntad o juicio en el que el acto consiste. Se identifica así con el objeto del acto administrativo el efecto práctico que con dicho acto se pretende obtener: nombramiento de un funcionario, imposición de una multa, requisa de un vehículo, etc.

La doctrina distingue tres partes en el contenido del acto administrativo: contenido natural, contenido implícito y contenido eventual.

Contenido natural es el que necesariamente forma parte del acto administrativo y sirve para individualizarlo respecto de los demás. Por ejemplo, contenido natural de la expropiación forzosa es la transferencia coactiva de la propiedad del particular al ente público.

El contenido implícito se refiere a aquellas cláusulas no expresas, pero que hay que entender incluidas en el acto, porque el ordenamiento jurídico las supone en todos los de la misma especie. Así, por ejemplo, aunque nada se diga expresamente en el decreto de nombramiento para un alto cargo político (por ejemplo, para el cargo de director general), hay que entender como implícito la cláusula de la temporalidad del nombramiento.

Contenido eventual es el integrado por aquellas cláusulas que el órgano administrativo puede introducir en el acto.

Entre estas deben consignarse las llamadas "cláusulas accesorias", esto es condición, modo y término". (GARRIDO FALLAS, Fernando, Tratado de Derecho Administrativo, Volumen I, Madrid, Editorial Tecnos, Décima Edición, 1987, pp. 422-423).

Por su parte, García Trevijano nos da una visión general de la doctrina en cuanto al contenido del acto administrativo en los siguientes términos:

"El contenido es el "qué" del acto, es su sustancia, es lo que dice, manda, autoriza, constata, etc.

Lo define FORTI como la "enunciación o complejo de enunciaciones que constituyen la declaración: en términos concretos la indicación de todo aquello que el sujeto ha querido (si son negociales), o de todo aquello que ha pretendido declarar." Obviamente, para este autor, el contenido se aplica a las dos clases de actos mencionados: negociales y meros actos.

Para LUCIFREDI es la "disposición del acto que la autoridad adopta", definición que acepta RANELLETTI. Es, en definitiva, la parte preceptiva del acto. FRAGOLA lo considera la "la sustancia" del acto, si bien indica contenido y objeto, como lo hace gran parte de la doctrina italiana. Representa, dice, "un momento psicológico del agente, es decir, su conciencia, de su pensamiento, en virtud del cual expresa una voluntad, un sentimiento, un juicio o simplemente un hecho que conoce." Declaraciones de voluntad, de conocimiento, de opinión, son las varias especies en que los actos se agotan.

ZANOBINI considera el contenido como "todo aquello la autoridad dispone, ordena, permite, certifica o atestigua.", que variará según la clase del acto de que se trate.

ALESSI lo define como "la concreta disposición a través de la cual se obtiene la directa e inmediata realización del interés concreto." (GARCIA TREVIJANO, José A., Los Actos Administrativos, Madrid, Editorial Civitas, Primera Edición, 1986, pp. 138-139).

En cuanto a los requisitos que debe reunir el contenido del acto administrativo, el tratadista español Entrena Cuesta los sintetiza de la siguiente manera:

"El contenido del acto deberá ser:

1. Posible.

2. Lícito, es decir, ajustado a lo dispuesto en el ordenamiento jurídico.

3. Determinado e indeterminable.

4. Idóneo para la consecución de los fines que el acto persigue." (ENTRENA CUESTA, Rafael, Curso de Derecho Administrativo, Volumen I/1, Madrid, Editorial Tecnos, Octava Edición, 1983, p. 214).

Por otra parte, conviene también analizar el motivo como elemento del acto administrativo.

Clasificado como un elemento formal del acto administrativo, ENTRENA CUESTA sostiene acerca de la motivación lo siguiente:

"Consiste la motivación en la exteriorización de las razones que han llevado a la Administración a dictar un acto determinado, "No sólo tiene por finalidad conocer con mayor certeza y exactitud la voluntad manifestada, sino que debe considerarse encaminada, primordialmente, a hacer posible el control o fiscalización jurisdiccional de los actos de la Administración, estableciendo la necesaria relación de causalidad entre los antecedentes de hecho, el Derecho aplicable y la decisión adoptada." (ENTRENA CUESTA, op. cit., p. 221).

Por su parte, FRAGA comenta que:

"El motivo del acto es el antecedente que lo provoca.

Un acto administrativo se integra con tal elemento cuando existe previa y realmente una situación legal o, de hecho; cuando esa situación es la prevista por la ley para provocar la actuación administrativa y, cuando el acto particular que se realiza es el que la misma ley ha determinado. En otros términos, un acto administrativo estará legalmente motivado cuando se ha comprobado la existencia objetiva de los antecedentes previstos por la ley y ellos son suficientes para provocar el acto realizado.

Dependerá de la ley positiva la determinación de si existe o no una facultad discrecional para comprobar la existencia y suficiencia de los motivos del acto; pero, en todo caso, este elemento debe ser susceptible de comprobación al efectuarse la revisión judicial o administrativa del acto." (FRAGA, Gabino, Derecho Administrativo, México, Cuarta Edición, Editorial Porrúa, S.A., p. 179).

En el caso de CASSAGNE, este tratadista da un concepto más amplio en cuanto a la definición del "motivo", en los siguientes términos:

"Así, la motivación comprende la exposición de las razones que han llevado al órgano a emitirlo y, en especial, la expresión de los antecedentes de hecho y de derecho que preceden y justifican el dictado del acto.

No es éste desde luego el criterio de la doctrina clásica que limita la motivación a la enunciación de los antecedentes de hecho y de derecho (es decir a la expresión de la causa). Nos parece más adecuado basar el requisito de la motivación en la enunciación de las razones que han determinado el dictado del acto, lo cual permite incluir la exteriorización de otro elemento considerado esencial: la finalidad. Si bien esta conclusión no es reconocida en forma expresa, muchos tratadistas la admiten virtualmente en cuanto afirman que el requisito de la motivación constituye uno de los primeros pasos hacia el reconocimiento del recurso de desviación de poder, pero lo cierto es que, al limitar el concepto de motivación a la expresión de la causa, no toda la doctrina advierte la importancia que ella puede tener para acreditar la existencia de un defecto o vicio en el elemento finalidad." (CASSAGNE, Juan Carlos, El Acto Administrativo, Buenos Aires, Segunda Edición, Abeledo-Perrot, p. 212-213).

C. Normativa aplicable.

En lo que concierne a la Ley Nº 6693 de 27 de noviembre de 1981, (Ley que crea el Consejo Nacional de Enseñanza Superior Universitaria Privada), interesa destacar las siguientes disposiciones:

"Artículo 3. Corresponderá al Consejo Nacional de Enseñanza Superior Universitaria Privada:

a) Autorizar la creación y el funcionamiento de las universidades privadas, cuando se compruebe que se llenan los requisitos que esta ley establece.

b) ..., c) ..., (...) f) ...".

"Artículo 8. Una vez autorizado su funcionamiento, la universidad privada tendrá libertad para desarrollar sus actividades académicas y docentes y para el desenvolvimiento de sus planes y programas de estudio.

Deberá iniciar lecciones en el período lectivo del año en que se produce su autorización o en el período inmediato posterior.”

"Artículo 14. Las universidades privadas estarán facultadas para expedir títulos académicos, que serán válidos para el ejercicio de la profesión, cuya competencia acrediten. Para efectos de colegiatura, estos títulos deberán ser reconocidos por los respectivos colegios profesionales".

Por su parte, de la Ley Orgánica de Notariado -Ley Nº 39 de 5 de enero de 1943-, es importante destacar los siguientes numerales:

"Artículo 8º. Para ejercer las funciones de Notariado se requiere el título de tal, autorización para ejercer esa profesión y otorgamiento de caución a favor de la Hacienda Pública por la suma de diez mil colones.

Esta garantía puede ser hipotecaria, fiduciaria o póliza de fidelidad del Instituto Nacional de Seguros, que comprenda un período de uno a cinco años, a criterio de esa entidad".

"Artículo 12. El abogado que quiera ejercer el notariado, solicitará de la Corte Suprema de Justicia la debida autorización. La petición se hará en papel sellado de cincuenta céntimos a la cual se acompañarán el título de Notario y constancia del Ministerio de Economía y Hacienda de haber rendido la garantía."

"Artículo 13. Si la Corte encontrare en debida forma la solicitud, concederá, por acuerdo, la autorización pedida y, en tal caso, el Presidente, o quien haga sus veces, extenderá al pie del título de Notario la constancia respectiva, citando en ella el acuerdo que la concede. Esta razón será firmada por el Presidente o, en su caso defecto, por el que presida y el Secretario de la Corte".

En relación con la Ley General de la Administración Pública, procede destacar los artículos 132, 133, y 166, que a la letra disponen:

"Artículo 132. 1. El contenido deberá de ser lícito, posible, claro y preciso y abarcar todas las cuestiones de hecho y derecho surgidas del motivo, aunque no hayan sido debatidas por las partes interesadas.

2. Deberá ser, además, proporcionado al fin legal y correspondiente al motivo, cuando ambos se hallen regulados.

3. Cuando el motivo no esté regulado el contenido deberá estarlo, aunque sea en forma imprecisa.

4. Su adaptación al fin se podrá lograr mediante la inserción discrecional de condiciones, términos y modos, siempre que, además de reunir las notas del contenido arriba indicadas, éstos últimos sean legalmente compatibles con la parte reglada del mismo."

"Artículo 133. 1. El motivo deberá legítimo y existir tal y como ha sido tomado en cuenta para dictar el acto.

2. Cuando no esté regulado deberá ser proporcionado al contenido y cuando esté regulado en forma imprecisa deberá ser razonablemente conforme con los conceptos indeterminados empleados por el ordenamiento."

"Artículo 166. Habrá nulidad absoluta del acto cuando falten totalmente uno o varios de sus elementos constitutivos, real o jurídicamente."

D. Acerca de la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de los acuerdos de la Corte Plena, tomados en Sesiones celebradas el 31 de enero de 1991, Artículo XXXVII; el 20 de enero de 1992, Artículo LXXIV; el 27 de enero de 1992, Artículo LXXXVIII; y el 3 de febrero de 1992, Artículo XXXIII.

Los actos administrativos que se someten a consideración de esta Procuraduría tienen la característica común de ser autorizaciones emanadas de la Corte Plena de la Corte Suprema de Justicia mediante los que se autoriza a seis "graduados" de la Universidad de San José para el desempeño del notariado. De conformidad con las consideraciones realizadas a lo largo del presente dictamen, conviene detenerse en los elementos de esos actos, a fin de realizar el correspondiente análisis sobre si contienen vicios de tal magnitud que acarren su nulidad absoluta, evidente y manifiesta.

En primer término, se examina el motivo. En los acuerdos de referencia, el mismo se materializa en la solicitud de seis licenciados en Derecho de la Universidad de San José ante la Corte Suprema de Justicia para que se les autorice el ejercicio del notariado. A dicho efecto, aportan el título que los acredita como Notarios Públicos, expedido por la casa de estudios de la que provienen. Para el momento en que realizan dicho trámite, la Universidad de San José no estaba autorizada para funcionar legalmente como una casa superior privada de estudios universitarios, y, por ende, imposibilitada para otorgar títulos de notarios públicos. Los pronunciamientos de la Sala Constitucional son claros y unívocos en establecer que la Universidad de San José no fue autorizada para graduar profesionales, al no haber cumplido con el requisito de su necesaria aprobación como entidad de estudios privada por parte del CONESUP. Siendo ello así, es lógico concluir que los títulos de notario público que exigiera carecían de sustento legal, resultando ineficaces para la autorización que corresponde otorgar a la Corte Suprema de Justicia. Se configura, por ende, la ilegitimidad que prohíbe el numeral artículo 133 de la Ley General de la Administración Pública.

En cuanto al contenido de los actos administrativos que significaron la autorización condicionada para que los licenciados xxx, xxx, xxx, xxx, xxx y xxx se desempeñaran como notarios, cabe advertir que el mismo resulta ilícito -artículo 132 de la Ley General de la Administración Pública-, pues no puede la Corte Plena conceder a personas graduadas de Universidades no reconocidas por las autoridades competentes una autorización para el desempeño de una función pública cuando el Ordenamiento Jurídico requiere de ese reconocimiento para la validez y eficacia del correspondiente acto de autorización.

Las anteriores conclusiones nos llevan a examinar la nulidad de los acuerdos de interés para el presente dictamen a efecto de su calificación como "evidente y manifiesta", pues queda claro que la ausencia del motivo y contenido se consideran por sí mismos causas de nulidad absoluta -vid artículo 166 de la Ley General de la Administración Pública-. En criterio de este Despacho, el hecho fundamental del cual se debe enfrentar este análisis resulta ser la circunstancia de que la Universidad de San José no estuvo nunca autorizada para funcionar como casa de estudios superiores privada al amparo de la normativa vigente. Este hecho incide e influye sobre la concesión a sus egresados del título de notarios públicos, situación que no puede producir los efectos jurídicos pertinentes dada la circunstancia apuntada acerca de la ausencia de autorización por parte del CONESUP hacia la Universidad de San José. Y si lo anterior se tiene como probado, resulta por ende manifiesto y evidente que la Corte Suprema de Justicia no podía autorizar a quienes ostentaran el grado de notarios expedido por dicha Universidad para ejercer tal función pública, pues carecían de requisitos fundamentales a la luz del Ordenamiento Jurídico costarricense para tal fin. De ello, que para el presente caso, se cumpla el requisito de que los actos cuestionados para efecto del artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública presenten vicios que califiquen la nulidad de que adolecen como evidente y manifiesta.

Cabe también acotar que la ausencia de motivo y contenido en los actos administrativos que nos ocupan incide directamente sobre el fin público implícito que deben perseguir los mismos, toda vez que la competencia encomendada a la Corte Suprema de Justicia en cuanto a la función notarial se ve afecta por los defectos legales que preceden la solicitud de autorización por los estudiantes de la Universidad de San José.

En virtud de las consideraciones anteriores, y de conformidad con el artículo 173 inciso 1 de la Ley General de la Administración Pública, este Despacho rinde su dictamen afirmativo para la declaración de la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de los acuerdos de la Corte Plena, tomados en Sesiones celebradas el 31 de enero de 1991, Artículo XXXXVII; el 20 de enero de 1992, Artículo LXXIV; el 27 de enero de 1992, Artículo LXXXVIII; y el 3 de febrero de 1992, Artículo XXXIII.

Sin otro particular, se despiden de Usted, muy atentamente,

Licda. Ana Lorena Brenes Esquivel Lic. Iván Vincenti Rojas

PROCURADORA ADJUNTA ASISTENTE DE PROCURADOR

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