Dictamen : 086 - del 02/06/1992

C - 086 - 92

2 de junio de 1992

Señor

Dr. Carlos Castro Charpentier

Ministro de Salud

Presente

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, damos contestación a su consulta formulada mediante Oficio DM-393-91, de 19 de abril de 1991.

Nos indica usted que la Convención Colectiva de Trabajo suscrita en el año 1970 entre el Consejo Técnico de Asistencia Médico Social y el Sindicato de Empleados Administrativos y Técnicos de las Instituciones de Salud (SATIS), fue denunciada el 3 de diciembre de 1982, por la Institución patronal, por lo que "perdió vigencia a partir de esa fecha".

Conforme con lo expuesto, nos cuestiona "... si a pesar de no tener vigencia la Convención Colectiva indicada, es posible que algunas disposiciones normativas se puedan considerar incorporadas a los contratos individuales de trabajo de aquellos funcionarios que ingresaron a laborar antes de la fecha de denuncia de la Convención." A la vez pregunta: "De ser así, podría ampliarse el ámbito de aplicación de esas disposiciones a los servidores que ingresaron con posterioridad a la denuncia de la Convención".

Sobre el particular le manifestamos lo siguiente:

I.- CONSIDERACIONES PRELIMINARES:

Como bien es conocido, las convenciones colectivas de trabajo, como instrumentos normativos de las relaciones obrero patronales de carácter privado, y excepcionalmente, de las relaciones de servicio de naturaleza administrativa (entratándose de las convenciones colectivas suscritas -conforme con la ley- en las instituciones públicas), tienen un ámbito de aplicación temporal. Nuestra legislación laboral establece en el artículo 64 del Código de Trabajo, que el plazo de vigencia de dichos instrumentos normativos no excederá de cinco años ni bajará de uno.

Lo anterior significa que, entre otros efectos jurídicos, los beneficios reconocidos en las convenciones colectivas existentes, (contenidos en cláusulas normativas o en las obligacionales), quedan sujetos a esa vigencia temporal y, en consecuencia, pueden ser modificados (obviamente que con mejoras) por una convención posterior.

Al respecto la doctrina ha manifestado que: "Realmente, en un orden normal, a la conclusión de una convención colectiva sucede la vigencia de otra... Esta es una, de las características más típicas, de la institución: proyectar su vigencia más allá del plazo de duración, hasta tanto sea sustituida por otra convención colectiva." (GARCON FERREIRA, Ignacio. "El Convenio Colectivo: publicación, divulgación, fecha de vigencia, retroactividad, plazo de duración." DE LA CUEVA, Mario. DERECHO COLECTIVO LABORAL. Ediciones Depalma, Buenos Aires, 1973, pág. 142).

Sin embargo, en nuestro medio, con motivo de directrices emitidas desde hace varios años por las autoridades gubernamentales, se ha limitado la negociación colectiva en el sector público. Asimismo, la jurisprudencia ha establecido, categóricamente, que el Estado y sus Instituciones no están obligadas a suscribir convenciones colectivas. Lo anterior, suponemos, fue lo que facultó a ese Ministerio para denunciar en su oportunidad la convención, lo que implicó que, a diferencia de lo que ocurre con la denuncia en el sector privado, desapareciera la convención pactada con el SATIS. Decimos que existe esa diferencia porque en ese otro sector, aparte de que la iniciativa de la denuncia generalmente, por no decir siempre, proviene de los sindicatos, tal medida a lo que tiende es a exigir una sustitución de la convención existente. Así, luego de que en esa Institución venía rigiendo para un sector de servidores una convención colectiva de trabajo, ésta dejó de existir, lo cual -repetimos- no es una situación normal dentro del derecho normativo laboral.

Lo expresado nos lleva a concluir que tanto la vigencia, como por consiguiente los efectos derivados de una convención colectiva de trabajo, en principio, son temporales.

Como aspecto preliminar, interesa también tener en consideración que en las convenciones colectivas de trabajo, existen dos tipos de cláusulas. Por una parte, las llamadas obligacionales, que son aquellas que regulan los derechos y obligaciones existentes entre las partes patronal y sindical. Estas, una vez fenecido el plazo de la convención, pierden vigencia. Luego, están las llamadas cláusulas normativas (entre las que se ubican las que contemplaban los beneficios a que la consulta se refiere), que no necesariamente fenecen con el advenimiento del plazo, pues es factible que sus efectos subsistan, como se verá en el desarrollo del presente estudio.

Es menester aclarar, como aspecto terminológico de interés, que, sobre el contenido de las referidas cláusulas normativas, tratándose de las Instituciones Públicas, en las que lo que se da es una relación de servicio, de naturaleza administrativa, no podemos decir que los respectivos beneficios, como suele afirmarse en el derecho normativo laboral, se incorporan a lo que en derecho laboral puro se denomina "contrato de trabajo". En su lugar, a lo que podría indicarse que se pueden incorporar dichos beneficios, sería a las condiciones que rigen la relación de servicio público, dado que el vínculo existente entre la administración y sus servidores difiere sustancialmente de lo que es un contrato de trabajo.

II.- POSIBILIDAD DE EXTENDER LOS BENEFICIOS CONTENIDOS EN LA CONVENCION COLECTIVA A LOS SERVIDORES QUE INGRESARON A LA INSTITUCION ANTES DE SU VENCIMIENTO:

Mientras permaneció vigente la Convención Colectiva de Trabajo, puede afirmarse con absoluta certeza que sus efectos se extendieron válidamente, tanto a los servidores pagados con fondos del Consejo Técnico de Asistencia Médico Social presentes al momento de su suscripción, como a todos aquellos, pagados con dichos fondos, que ingresaron posteriormente al servicio de la dependencia, y hasta la fecha determinada para su vencimiento. La respuesta a este punto, la dan claramente los artículos 54, párrafo 2º que a las normas de la convención colectiva de trabajo "...deben adaptarse todos los contratos individuales o colectivos, existentes o que luego se realicen en las empresas, industrias o regiones que afecte..."; y el 55, inciso c) que expresa: "Las estipulaciones de la convención colectiva tienen fuerza de ley para: ...c) Los que concierten en el futuro contratos individuales o colectivos dentro de la misma empresa, empresas o centros de producción afectados por el pacto, en el concepto de que dichos contratos no podrán celebrarse en condiciones menos favorables para los trabajadores que las contenidas en la convención colectiva".

III.- POSIBILIDAD DE HACER EXTENSIVOS LOS BENEFICIOS NORMATIVOS CONVENCIONALES A QUIENES INGRESARON AL SERVICIO DE LA INSTITUCION CON POSTERIORIDAD A LA FECHA DE VENCIMIENTO DE LA CONVENCION COLECTIVA DE TRABAJO:

Entramos ahora al análisis del punto medular del presente estudio. Ya expresamos que durante la vigencia en la institución del instrumento convencional, era obligatorio, a quienes sirvieran allí, el reconocimiento de sus beneficios normativos, los cuales han quedado incorporados a las condiciones de empleo de cada servidor. Respecto a ese grupo de empleados, los citados beneficios constituyen, en consecuencia, derechos adquiridos que la Institución debe mantener y respetar. O sea, que los beneficios derivados de la convención colectiva, que disfrutó ese grupo de servidores amparados hoy al régimen estatutario del Servicio Civil (en lo tocante a vacaciones, incapacidades, liberación del tope del auxilio de cesantía y otros) constituyeron privilegios que el Estado, a través de la administración del Ministerio de Salud, está obligado a mantener y respetar.

Por lo expuesto, cabe concluir que una vez fenecida la convención colectiva, en virtud de su denuncia previa, y ante la imposibilidad de prorrogarla o de negociar una nueva, los beneficios contenidos en ella, como derechos adquiridos que son, se conservan para los servidores que a la fecha de vencimiento (3 de diciembre de 1982) se encontraban en relación de servicio con la Institución.

Ahora bien, en lo que toca al otro punto consultado, cual es la posibilidad de que a los servidores que ingresaron después de esa fecha (ya sea que se encuentren amparados o no al régimen estatutario) se les aplique el contenido normativo de aquel instrumento colectivo, tenemos que decir que no es posible jurídicamente.

El anterior criterio lo fundamentamos en las razones que seguidamente pasaremos a expresar:

A.- En primer lugar, hemos de indicar que la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, emitió pronunciamiento en una situación similar a la sometida en esta consulta. En efecto, en el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, se suscribió una convención colectiva de trabajo el 24 de abril de 1974, con el SINDICATO DE UNION DE TRABAJADORES DEL INSTITUTO NACIONAL DE VIVIENDA Y URBANISMO. El plazo de vigencia pactado fue de tres años. Sin embargo, antes de transcurrir dicho plazo fue denunciada por el SINDICATO.

Uno de los beneficios reconocidos en dicha convención, fue el de la reinstalación en el puesto (con el correspondiente pago de salarios dejados de percibir) a los servidores que fueren despedidos, sin que mediara causa justificada; o, subsidiariamente, el pago de las correspondientes prestaciones legales de preaviso y auxilio de cesantía (artículo 50 de la referida Convención Colectiva).

Ocurrió que un servidor de esa Institución fue destituido de su puesto luego de haber vencido el plazo de la convención. Al formular la respectiva demanda, el empleado solicitó como principal pretensión procesal, la reinstalación en su puesto, con el correspondiente pago de salarios dejados de percibir, desde la fecha de la destitución hasta la efectiva reinstalación.

El Tribunal de primera instancia acogió la demanda respecto al referido extremo petitorio, fallo que confirmó el Tribunal Superior de Trabajo. Pero, al plantearse por el INVU el correspondiente recurso ante Casación, la citada Sala revocó el fallo de instancia en cuanto acogió la pretensión principal sobre la reinstalación (y los correspondientes salarios dejados de percibir). Como fundamento de tal criterio la Sala consideró lo siguiente:

"II.- Dicha convención, según el artículo 66, regirá por el plazo de tres año a partir de su presentación en el Ministerio. Antes de transcurrir ese plazo, el 22 de marzo de 1977, fue denunciada por el mencionado sindicato. Como el despido se produjo el 5 de febrero de 1980 y el artículo 50 de la relacionada Convención decía: "Si los Tribunales de Trabajo declararen sin lugar el despido de un trabajador efectuado con base en la información dicha, el afectado tendrá derecho a su reinstalación inmediata con pago íntegro de los salarios caídos...", es obvio concluir entonces, que en el caso en estudio, la demanda principal de reinstalación fue indebidamente acogida por los tribunales de instancia.

Pues con vista en las dos anteriores circunstancias expuestas y ser protestada oportunamente la convención, ésta resultaba inoperante. Teniendo entonces obligada eficacia las disposiciones pertinentes del Código de Trabajo. III.- Sin necesidad de entrar en otras mayores consideraciones, al aplicarse virtualmente con error la convención, resulta imperativo revocar la sentencia del Tribunal Superior de Trabajo en cuanto acogió la demanda principal de reinstalación..." (Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, Nº 69, de las 15:05 horas del 17 de junio de 1981).

En el mismo sentido, y sobre otra situación similar a la anterior, se pronunció el Tribunal Superior de Trabajo de esta ciudad, en su Resolución Nº 25, de las 14:05 horas del 10 de enero de 1983, al resolver una demanda formulada por otro servidor contra el INVU. En esta oportunidad ese Tribunal, en lo que interesa, expresó: "...Pero según lo resuelto por la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, en el caso que ameritó ese análisis, dicha convención se declaró denunciado desde marzo de 1977, careciendo así de vigencia al momento de concluir sus servicios el actor.”

Como puede verse, nuestros Tribunales de Trabajo han sostenido el criterio de que, una vez vencido el plazo de una convención colectiva de trabajo, sus alcances no podrían extenderse tanto, como para afectar situaciones de servidores ocurridas con posterioridad al vencimiento de dicho instrumento normativo.

B) Por otra parte, tenemos que decir que las Convenciones Colectivas de Trabajo, que rigen las relaciones entre la Administración y sus servidores, deben respetar la Ley. El anterior criterio fue sostenido categóricamente por la Corte Plena, actuando como Tribunal de Arbitraje, en su Resolución Nº 29 de las 16 horas del 14 de junio de 1984. Allí, en lo que interesa, expresó lo siguiente: "IX.- Las Convenciones Colectivas de trabajo tanto en el Sector Público como en el privado, se encuentran sometidos a la Ley... XI.- Si se estimare que la Ley 6821 de 1982, de Creación de la Autoridad Presupuestaria, es de orden público, cabría analizar si la vigencia de la Ley, revoca las normas convencionales pactadas; pero ello resulta innecesario en el presente caso porque la propia Ley, en su artículo 9 dice:"... Desde luego debe entenderse de acuerdo con lo expuesto, que esas normas convencionales sean anteriores a dicha ley, mientras que las posteriores, así como sus reformas deberán ajustarse a la Ley misma... De otra manera resultaría contradictorio que se faculte a formular directrices, así como que se le imponga la obligación de guiarse por el precepto de salarios iguales para trabajo iguales en idénticas condiciones de eficiencia y al mismo tiempo se establezca que las normas convencionales prevalecen sobre las disposiciones legales."

De lo anterior tenemos, que la ley necesariamente debe ser respetada. En este caso, el Estatuto de Servicio Civil y su Reglamento, la Ley de Salarios de la Administración Pública y la de Creación de la Autoridad Presupuestaria, entre otras; y en general, cualquier disposición normativa que contenga regulaciones sobre las condiciones de empleo (vacaciones, cesantía, jornada, descansos, etc,) de los servidores que hayan ingresado a la Institución con posterioridad al vencimiento de la convención colectiva de trabajo. Incluso, siguiendo el criterio que en forma categórica sostuvo Corte Plena en esa resolución, aún en el evento de que se hubiera pactado una nueva convención colectiva, o se hubiera prorrogado la que estuvo en vigencia, para la determinación de las condiciones de empleo futuras, resultaba jurídicamente improcedente incluir cláusulas que vinieran a establecer condiciones distintas de las previstas en la indicada legislación, lo cual viene a dar mayor consistencia a la tesis de que las cláusulas de la convención vencida no son aplicables a los nuevos servidores. Cabe advertir que entender lo contrario, nos conduciría al absurdo de tener que aceptar que durante toda la existencia de la Institución Pública (prácticamente en forma indefinida) se tendrían que mantener una serie de privilegios logrados a través de la convención colectiva, lo cual implicaría condenar a aquella a tener que soportar de por vida fuertes cargas económicas, no sólo para los protegidos directamente por la normativa convencional durante el tiempo de servicio que les reste, sino también para todos los que luego hayan ingresado o ingresen allí.

En abono de lo anterior cabe argumentar que, incluso, si luego de la denuncia de la que venía rigiendo, se hubiera pactado otra convención, donde se fijaran condiciones de empleo distintas de las establecidas en las disposiciones legales reguladoras de esa materia, consideramos que sería muy cuestionable, en razón del criterio seguido por la Corte en esa resolución, que pudiera privar esa hipotética convención sobre la ley.

C.- Finalmente, hemos de agregar que tampoco se podría entender que con la negativa a reconocer los beneficios de la convención a los que ingresaron luego del vencimiento de ésta, se pueda estar haciendo algún tipo de discriminación odiosa en perjuicio de ese grupo de servidores. Lo anterior porque el tratamiento diferente no obedece a un capricho de la Institución patronal, o a algo parecido, sino a que ésta se encuentra jurídicamente obligada a mantener los beneficios a quienes sirvieron a la institución durante la vigencia de la convención, por constituir éstos derechos adquiridos que deben respetarse. De manera que una situación tan particular como esas no puede equipararse a aquéllas en que un patrono, en circunstancias normales, da un trato privilegiado a un grupo de trabajadores, en detrimento de los otros.

IV.- CONCLUSIONES:

De todo lo anteriormente expuesto, llegamos a las siguientes conclusiones:

a.) Los beneficios contenidos en la Convención Colectiva de Trabajo constituyen derechos adquiridos, tanto para los servidores activos al momento de entrar en vigencia aquélla, como para quienes ingresaron a la Institución durante su vigencia.

b.) Fenecida la convención colectiva de trabajo, con la salvedad de lo concluido en el punto anterior, no es jurídicamente posible ampliar el ámbito de aplicación de sus beneficios a los servidores que ingresaron a la Institución con posterioridad a su vencimiento.

Del señor Ministro, atentamente,

Lic. Ricardo Vargas Vásquez Lic. Guillermo Huezo Stancari

PROCURADOR ASESOR PROFESIONAL 3