Dictamen : 066 - del 14/04/1992

C - 066 - 92

14 de abril de 1992

Master

Ligia María Céspedes Álvarez

Directora General

Dirección General de

Servicio Civil

Estimada señora:

Con la aprobación del Procurador General Adjunto, me refiero a su consulta, planteada mediante oficio número DG-113-92, de once de febrero de mil novecientos noventa y dos.

I. EL OBJETO DE LA CONSULTA

Según se desprende del oficio antes mencionado, se requiere pronunciamiento para que:

"... se determine si el pago del 25%, que de conformidad con la Ley 6256 de 28 de abril de 1978, reciben los registradores y certificadores del Registro Público, les corresponde a los registradores y certificadores del Registro de Vehículos. ..."

De conformidad con la opinión jurídica contenida en los oficios números DL-408-91, de veintinueve de noviembre de mil novecientos noventa y uno y DL-024-92, de veinticuatro de enero de mil novecientos noventa y dos, pareciera poder concluirse que la duda que motiva su consulta se origina en la utilización del concepto de "Registro Público" que se hace erróneamente, en forma específica, en la Ley de Bases del Registro Nacional, y se mantiene, en igual sentido, en la Ley de Creación del Registro Nacional (número 5695 de veintiocho de noviembre de mil novecientos ochenta y tres). Ello, en el tanto en que, dentro de la Ley, con la voz "Registro Público" se denomina un sector orgánico especializado por la naturaleza del bien jurídico objeto del registramiento público, que supuestamente no incluye a los registrados y certificadores del Registro Público de la Propiedad de Vehículos y Automotores, de donde, presuntamente, se concluiría que estos últimos no pueden considerarse destinatarios del beneficio otorgado.

Lo anterior, no obstante que en el Reglamento Autónomo de Servicio del Ministerio de Justicia y Gracia (Decreto Ejecutivo Nº 20295-J de tres de abril de mil novecientos noventa y uno) dispone en su artículo 58:

" ... Los servidores del Registro Nacional tendrán derecho al pago por materia registral según ley Nº 6256 de 28 de abril de 1978 y al pago por concepto de prohibición según decretos ejecutivos números 18045-J de 3 de marzo de 1988 y 18671-J de 30 de noviembre de 1988; pago por concepto de Diplomado en la Escuela Registral, decreto Ejecutivo Nº 16951-J de 4 de abril de 1986".

II. EL CONTENIDO NORMATIVO SOBRE CUYOS ALCANCES SE PIDE PRONUNCIAMIENTO.

Dada la forma en que se formula la consulta y los criterios legales contenidos en los oficios que se adjuntan, conviene, a los efectos de este pronunciamiento, el análisis de los alcances del contenido normativo mediante el cual se concede el beneficio salarial, considerado dentro de su extensión gramatical y contextual específica, sin perjuicio de la posterior y correspondiente relación con el artículo 58 del Reglamento Autónomo de Servicio del Ministerio de Justicia y Gracia.

A. El contenido del artículo 3º de la Ley número 6256 del veintiocho de abril de mil novecientos setenta y ocho. Se dispone en este artículo:

"En virtud de las nuevas y complejas responsabilidades del Registro Público de la Propiedad, que obligan a una alta especialización de sus funcionarios y a una mayor carga laboral para ellos, la Dirección General del Servicio les reajustará sus sueldos en un 25% a los registradores y certificadores del Registro Público, en sus diversos niveles, sobre el salario base de la escala de remuneraciones correspondiente a dicha institución y sin perjuicio de las revaloraciones que procedan de conformidad con la Ley de Salarios de la Administración Pública. Los aumentos que por este artículo hará la Dirección General de Servicio Civil se incluirán en la próxima modificación al Presupuesto Ordinario de la República, que el Poder Ejecutivo envíe la Asamblea Legislativa".

B. El ámbito de aplicación de la disposición normativa, según su propio contenido.

Podemos apreciar que, la decisión legislativa que se manifiesta con el otorgamiento de un veinticinco por ciento sobre el salario base se encuentra referida los registradores y certificadores del Registro Público de la Propiedad. Consecuentemente, para delimitar los alcances de este reconocimiento, en relación con los sujetos destinatarios del beneficio salarial, se hace preciso definir cuál es el objeto real de referencia, para el legislador, cuando utiliza el concepto: Registro Público de la Propiedad.

a. La interpretación gramatical.

Aplicando este método de interpretación, pueden utilizarse, al menos, dos valoraciones sobre la significación del contenido ya transcrito, en referencia específica a los sujetos destinatarios de dicho beneficio.

a1. Tomando en consideración la significación gramatical, podemos corroborar que, dentro de este contenido normativo, se utiliza el concepto "Registro Público de la Propiedad" y no únicamente el de "Registro Público"; consecuentemente, debemos precisar dicho concepto teniendo como referencia la actividad de registrar, la publicidad de dicha actividad y su objeto. Asumimos así un de Registro Público de la Propiedad cuyo contenido funcional se desarrolla en relación con cualquier clase de bienes jurídicos cuya propiedad sea registrable públicamente, de donde no podría entenderse que tal concepto resulta agotado en la mera referencia específica, y excluyente, al Registro Público como parte del Registro Nacional. Entendemos de esta manera al Registro Público de la Propiedad como "...sistema nacional de registros e inscripciones de bienes y personas jurídicas..." (Definición del Registro Nacional, implícita en el contenido del inciso "d" del artículo 7º de la Ley Orgánica del Ministerio de Justicia).

a2. Mediante una aproximación por la sintaxis al artículo cuyos alcances se consultan, podemos apreciar que, dentro del mismo, no sólo se relaciona al Registro Público de la Propiedad con todos los alcances que esta expresión implica, sino que además se le trata como "institución" (entendiendo este concepto con la significación que le es propia dentro de la teoría de la organización administrativa), lo cual excluye, lógicamente, la posibilidad de la consideración restrictiva de los alcances del concepto, como dirigido a distinguir un nivel o sector del Registro Nacional. No puede entenderse sino que dicho concepto (institución) se encuentra referido a un objeto más totalizante: el Registro Público de la Propiedad denominado en el Ordenamiento Jurídico: Registro Nacional.

2. La interpretación sistemática.

Interpretando el concepto Registro Público dentro del contexto normativo, un dato importante es el hecho de que normativamente, dentro de la Ley de Creación del Registro Nacional se utiliza esta expresión para denominar únicamente a una dependencia del Registro Nacional.

Sin embargo, también es cierto que en el Ordenamiento Jurídico existen normas mediante las cuales se hace referencia expresa a otros registros con el nombre de Registro Público y específicamente, con el de Registro Público de la Propiedad. Este es el caso de la Ley de Tránsito (número 5930 de trece de setiembre de mil novecientos setenta y seis), la cual dedica un capítulo a la "Propiedad de Vehículos" refiriéndose al órgano registrador de esta clase de bienes con el nombre de "Registro Público de la Propiedad de Vehículos Motorizados" (artículos 11 y siguientes) e, igualmente del Decreto número 16821-J (de veintisiete de diciembre de mil novecientos ochenta y cinco), mediante el cual se dicta el reglamento para dicho órgano, llamándosele en igual forma.

3. La interpretación armonizante en función de la defensa de la Constitución.

Sin perjuicio del posterior análisis del artículo 58 del Reglamento Autónomo de Servicio del Ministerio de Justicia, al cual luego se procederá, conviene determinar cómo, en todo caso, de conformidad con el artículo 7, 33 y 57 de la Constitución Política, se impone la atribución de un significado general al concepto de Registro Público.

En efecto, en cumplimiento del precepto contemplado en el artículo 7 de la Constitución Política (y el imperativo contenido en el artículo 6 de la Ley General de la Administración Pública), resulta ineludible, en caso de duda, decidir en aquella forma que se pueda asumir como fiel expresión de los principios constitucionales, es decir, proceder a la "interpretación armonizante", método cuyos elementos básicos son claramente precisados por Sagués cuando, refiriéndose a él, afirma, como su tesis:

" a) Que las normas jerárquicamente subordinadas deben entenderse "de manera que no excedan los géneros legales" de las normas subordinantes.

b) Que la comprensión de las normas inferiores no pueden válidamente realizarse prescindiendo de las normas superiores respectivas, en particular de las constitucionales.

c) Que la interpretación de cualquier norma "debe practicarse de modo que concuerde con los principios, derechos y garantías consagrados por la Constitución Nacional".

d) Que siempre que lealmente sea posible una interpretación de la ley concordante con la Constitución, debe preferírsela, en lugar de aquella interpretación de la norma que la contraponga con la Ley Suprema.

e) Que tal "armonización" o "adaptación" debe realizarse en tanto sea posible sin violentar la letra o el espíritu de la norma interpretada..." (Sagués Lazo, Néstor Pedro. Derecho Procesal Constitucional, Recurso Extraordinario. Segunda edición. Editorial Astrea, Buenos Aires, 1989. Tomo 2, p. 120.

Es preciso observar, entonces, que la interpretación, en relación con las hipótesis laborales propias de cada uno de los registros que conjuntamente integran el Registro Nacional, no puede llevar a una conclusión de contenido discriminatorio en cuanto a la aplicación del beneficio cuyos alcances se consultan teniendo en consideración, por lo demás y, entre otras circunstancias:

a. La motivación del reconocimiento del beneficio que se expresa en la misma norma.

b. La calificación de los destinatarios del beneficio: los registradores y los certificadores.

c. Teniendo en consideración el contenido de la Ley de Creación del Registro Nacional, entre otros aspectos y sin perjuicio de las equivalencias específicas procedimentales que se establecen según la naturaleza que le es propia a los bienes inmuebles y a los muebles, la igualdad y la equivalencia en ciertos aspectos que son fundamentales. Así:

c1. Un tratamiento igualitario para efectos de la responsabilidad de los funcionarios según las diferentes especialidades de los diferentes registros.

c2. Una organización parecida, que culmina en cada registro con un órgano jerárquico, el cual a la vez, depende en un grado del Director del Registro Nacional.

c3. Una tipificación amplia de deberes y obligaciones, en forma substancial, que tiene como destinatarios los servidores y, específicamente, los registradores y certificadores de los diferentes registros.

c4. Un régimen salarial y de incentivos equivalente.

c5. Un nivel equivalente de exigencia funcional, relacionado según la categoría de puesto de cada hipótesis en particular.

Es evidente, entonces, que, aplicando el principio de igualdad, dicho artículo sobre cuyos alcances se consulta, no puede interpretarse en el sentido restrictivo, es decir, entendiendo como Registro Público de la Propiedad el que se encuentra referido en la Ley a los bienes inmuebles.

C. Los alcances del artículo cuestionado con fundamento en el artículo 58 del Reglamento Autónomo de Servicio del Ministerio de Justicia y Gracia.

Las dudas que pudieren surgir, en relación con la interpretación requerida, ciertamente desaparecen con el desarrollo que se encuentra en el artículo 58 de citas antes dadas.

Se dispone en el artículo 58 de este reglamento:

La norma es clara. Atendiendo primeramente a la interpretación gramatical (en el tanto en que el significado de las palabras es lo que primero tenemos que buscar, por ser el lenguaje el vehículo indispensable del Derecho), podemos notar que en el artículo 58, los destinatarios de la norma, como titulares del derecho, por materia registral, son los servidores del Registro Nacional y que ello se otorga: "...según ley Nº 6966 de 28 de abril de 1978...", frase, esta última que evidentemente no se puede entender como discriminadora de los destinatarios (argumentando que en dicha ley se cita a los registradores y certificadores del Registro Público de la Propiedad, y en la hipótesis de que se entienda ese concepto en forma restringida, es decir, como referido únicamente al órgano registrador de bienes inmuebles). Dicha frase no hace más que precisar el fundamento legal de dicho beneficio, es decir, la relación normativa que se interpreta mediante el artículo 58 del Reglamento e, igualmente, la condición que deben ostentar estos servidores, en el tanto en que debe tratarse de registradores y certificadores.

Ciertamente, la interpretación en el sentido de que, la referencia la Ley 6256, de fecha ya conocida, tiene como propósito distinguir entre los servidores del Registro Nacional quienes resultan acreedores del beneficio tantas veces señalado, según la especificidad del bien objeto de la actividad registral, resulta contraria a la lógica e incongruente dentro de la sintaxis del contenido gramatical mediante el cual se expresa la norma.

Decimos que dicha interpretación resulta contraria a la lógica porque, mediante tal exégesis, no se encuentra propósito alguno en el acto normativo de señalar que quienes recibirán el beneficio en materia registral son los servidores del Registro Nacional y luego presuntamente, remitir a la Ley para reducir el ámbito en cuanto los destinatarios.

La calificamos de incongruente, desde el punto de vista gramatical, porque una interpretación así equivale entender que el sujeto de la oración gramatical se debe buscar en su complemento indirecto. Ciertamente, podemos corroborar, leyendo el artículo 58, que "Los servidores del Registro Nacional" constituyen el sujeto de la oración gramatical, al cual se encuentra conectado, como complemento directo, la realidad normativa de que "...tendrán derecho al pago por materia registral..." y, como complemento indirecto el que se reconoce "...según la ley Nº 6256", de donde se puede concluir, si se quiere hacer de conformidad con la lógica, que el sujeto de ese complemento directo debe buscarse en el contenido del complemento indirecto, o sea, en la norma legal a la cual se remite expresamente.

CONCLUSIONES

A. Una interpretación armonizante con la Constitución Política obliga a considerar que, el beneficio señalado en el artículo 3º de la Ley número 6256 del veintiocho de abril de mil novecientos setenta y ocho está referido al Registro Público de la Propiedad, entendiendo como Registro Nacional y no en el sentido restringido, como referencia a uno de los órganos del Registro Nacional.

B. Mediante el contenido normativo del artículo 58 del Reglamento Autónomo de Servicio del Ministerio de Justicia y Gracia se realiza una interpretación adecuada a la Constitución, en cuanto, en forma expresa, hace titulares a todos los servidores del Registro Nacional (registradores y certificadores) del beneficio salarial por materia registral.

C. Consecuentemente, es criterio de este Despacho que el beneficio del 25% sobre el salario base otorgado mediante la Ley número 6256 de veintiocho de abril de mil novecientos setenta y ocho, es aplicable también a los registradores y certificadores del Registro Público de la Propiedad de Vehículos Automotores.

Atentamente,

Licda. María Gerarda Arias Méndez Lic. Vivian Ávila Jones

PROCURADORA DE HACIENDA ASISTENTE

MGAM/VAJ/fmc.e