Dictamen : 077 - del 02/05/1989

C-077-89

San José, 2 de mayo de 1989

Señora

María Victoria Mora

Asamblea Legislativa

Comisión de Redacción Antiguo Colegio de Sion

Segundo Piso

S.________O.

Estimada señora:

Con aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a la nota fechada dieciocho de los corrientes, recibida el día veinte, en el cual esa Comisión somete a nuestro criterio -por el plazo de ocho días hábiles a partir de su recibo- el borrador de anteproyecto del Código Ambiental, fundamentalmente el Título Sexto, denominado "Procuraduría del Ambiente”. -

I.-JUSTIFICACION DE LA NORMATIVA:

Al respecto, me permito manifestarle lo siguiente: Desde la Declaración de Estocolmo, Suecia, sobre el Medio Ambiente, aprobada en reunión de las Naciones Unidas, junio de 1972, donde se sentaron los primeros principios básicos, se ha puesto de manifiesto la conveniencia de promulgar una normativa que regule la problemática del ambiente en forma integral, precedida de claras políticas rectoras y conexas a los planes de desarrollo nacional. Implica, entre otras, medidas acerca del buen conocimiento, planeación, utilización, manejo y mejora de las riquezas naturales, concepto de su interrelación, preservación de ecosistemas, control eficaz de actividades que perjudican el entorno o alteran el equilibrio ecológico, creación de una conciencia colectiva favorable, estímulos para conservar y elevar la calidad de vida, centralización de competencias, apoyo estatal requerido y enfoque interdisciplinario.

En países como el nuestro, cuyo desarrollo y subsistencia dependen del adecuado aprovechamiento de los recursos naturales, en función del bienestar social, y donde existe una legislación ambiental deficiente, fragmentaria y dispersa, procesos urbanos e industriales en ascenso (estos últimos muchas veces con uso de tecnología nociva), se impone tanto más la exigencia de un cuerpo jurídico uniforme y moderno que rija la materia sobre directrices ciertas.

El anteproyecto del Código Ambiental contiene disposiciones avanzadas de principio, unificación administrativa, órgano gubernamental de asesoría técnico-científico, centros de formación, capacitación, información (incluyendo la investigativa) y documentación ambiental, formulación de políticas, ordenamiento territorial, oficina de evaluación ambiental de toda actividad o proyecto, normas técnicas de actos que inciden en el ambiente, uso y aprovechamiento racional de elementos naturales (renovables e irrenovables ), áreas protegidas, tutela ambiental (prevención y control positivo de los distintos contaminantes), creación de un Tribunal Ambiental Administrativo para conocer, resolver y sancionar las actuaciones contra el medio, una Procuraduría del Ambiente, Fondo Nacional de Financiamiento, seguro de responsabilidad, incentivos, efectivas sanciones administrativas, procedimientos de aplicación, etc.- En suma, recoge, adapta, desarrolla y completa de buena manera recomendaciones de expertos de los principales organismos internacionales y constituye el intento de sistematización local más acabado de cuantos se han hecho, aunque siempre perfectible. De ahí que merezca aval.

II.-LA PROCURADURIA DEL AMBIENTE

La Procuraduría del Ambiente trata de ser un mecanismo ágil para defensa del ambiente, considerado bien de utilidad pública, o del derecho que tiene toda persona de gozar de él en condiciones propicias, y, desde luego, ha de operar en forma separada.

Nuestra Ley Orgánica vigente introduce por primera vez el término de Procuraduría Ambiental, a modo de agregado de la Procuraduría Agraria, pero sin precisar sus atribuciones, ni, lo más importante, dotarla de los necesarios instrumentos reales y legales con qué cumplir sus propósitos. Esto, unido al alto volumen de asuntos bajo atención ordinaria de la Procuraduría Agraria y Ambiental: patrimonio nacional (de gran amplitud y variedad): aguas, minería, arqueología, fauna silvestre, reservas indígenas, forestal (Parques Nacionales, Reservas Biológicas, Reservas Forestales, Zonas Protectoras, Refugios de la Vida Silvestre), propiedad agrícola del Estado, parcelación, colonización, zona marítimo terrestre, control jurídico para la debida observancia de su Ley y Reglamento, con infracciones a granel, miles de informaciones posesorias, juicios, consultas múltiples, legislación agraria en general, etc.; hace que la labor en el campo ambiental sea de alcances muy limitados. La composición actual de la oficina: un Procurador, un Asistente y una Secretaria son incluso totalmente insuficientes para ejercer de manera satisfactoria el control que señala la Ley sobre Zona Marítimo Terrestre.

El anteproyecto se ocupa de la Procuraduría Ambiental en el Título Sexto, que consta de seis artículos enumerados:

El primero modifica el inciso k) de la Ley Orgánica de la Procuraduría General, volviendo a la antigua nominación de Procuraduría Agraria y agrega, entre los órganos de aquella, la Procuraduría del Ambiente en un inciso final, con la letra p).

A fin de conservar la secuencia lógica del articulado, se sugiere asignarle a la Procuraduría del Ambiente la letra 1), corriendo la elencación de los incisos restantes.

El segundo describe las funciones esenciales de la nueva Procuraduría; defender el ambiente y el derecho a disfrutar de él en condiciones de equilibrio ecológico y a tomar las acciones legales en salvaguarda del mismo y de los recursos naturales.

Especificar el alcance de las acciones que podrá intentar, lo que consideramos fundamental, ya que en los términos concebidos la letra de la ley puede quedar sin potencia y frustrar el propósito del legislador.

Tercero: relativo a la integración, organización y funcionamiento.

La incontable cantidad de problemas ambientales y la cobertura de la competencia demandan definitivamente la participación de personal y medios considerables.

Para cumplir sus cometidos resulta imprescindible proveer la Procuraduría Ambiental de recursos presupuestarios suficientes en la propia Ley y de un sólido respaldo interinstitucional.

Cuarto: Atribuciones.

INCISO a): Representación del interés público-ambiental en cualquier proceso.

Explicitar la vastedad de esa representación conforme a las diferentes clases de procesos y ordenar que se tenga como parte a la nueva Procuraduría (o a la Procuraduría General) en todo negocio litigioso, concerniente. De lo contrario, los Tribunales podrían obviar la intervención.

INCISO b): velar por que los funcionarios de la Administración Pública cumplan los procedimientos y funciones relacionados con la materia.

Tiene ligamen con el INCISO ch): recibir las denuncias contra funcionarios y autoridades administrativas por inobservancia de las disposiciones del ambiente y realizar las investigaciones.

Creemos que debe hacerse un deslinde meridiano con las atribuciones del Tribunal Ambiental Administrativo, competente para conocer y resolver denuncias contra toda persona, pública o privada, por violaciones a la legislación tutelar del ambiente y de los recursos naturales o por comportamientos activos u omisivos que la violen o amenacen violar. Por otro lado, el último párrafo del Título Quinto establece que:

"Realizada la denuncia ante autoridad que no sea el Tribunal Ambiental Administrativo, ésta deberá remitirla para su atención y trámite al Tribunal en un término no mayor de tres días."

En el inciso ch) debe concretarse el fin de las investigaciones de la Procuraduría Ambiental; si ha de dictar pronunciamiento sobre el mérito de las denuncias y sus efectos frente a otro posible fallo del Tribunal Ambiental Administrativo; o, simplemente, ejercer, si proceden, las acciones respectivas. Nótese el evidente conflicto que se da con la norma que manda trasladar la denuncia al citado Tribunal.

INCISO c). (Usar el modo infinitivo, igual que en los incisos siguientes): Poner en conocimiento de los jerarcas cualquier incorrección de procedimientos, requiriendo, según corresponda, la imposición de una sanción disciplinaria o remitiendo la denuncia, en caso de delito, al Ministerio Público, a través de del señor Procurador General o General Adjunto.

La mediación del señor Procurador General para requerir al jerarca del funcionario incurso en falta, la imposición del régimen disciplinario, está prevista en nuestra Ley Orgánica; artículo 3º, inciso ch). Pero, no es indispensable para dar noticia al Ministerio Público de la comisión de ilícitos de acción pública o perseguibles de oficio, que puede hacer todo ciudadano y se convierte en obligación para el funcionario público que los conoce con motivo de sus funciones. Artículo 156 del Código de Procedimientos Penales.

INCISO d): Inspeccionar oficinas públicas y pedir de ellas documentos, informes o colaboración necesaria para el adecuado desempeño de sus labores.

Sugerimos consignar la obligación de cooperar con la Procuraduría Ambiental de manera afirmativa, como reza el artículo 27 de nuestra Ley Orgánica: "Todo servidor público…, y el Comité Asesor Científico-Técnico, están obligados a dar colaboración a la Procuraduría del Ambiente, cuando así le sea requerido".

Asimismo, a efecto de reafirmar la coercitividad del deber de colaboración, ha de añadirse que la negativa del servidor u órgano requeridos, los hará incurrir en el delito de desobediencia, de lo que se dará cuenta al superior jerárquico y Ministerio Público.

Quinto: requisitos para optar al cargo de Procurador del Ambiente.

Detallar el tipo de experiencia ambiental admisible (en la enseñanza, práctica, etc.) y si lo es en calidad de abogado.

III.-CONCLUSION

Recapitulando, el anteproyecto constituye un valioso esfuerzo en esta área del Derecho, digno de encomio, y, con las mejoras que puedan incorporársele, esperamos llegue pronto a obtener aprobación legislativa.

En orden a la Procuraduría Ambiental, se recalca la necesidad de proporcionarle los recursos que le sean menester, sin los cuales es infructuosa su creación, de delinear funciones precisas con las del Tribunal Ambiental Administrativo y fijar los alcances de la representación de los intereses público-ambientales.

Como en la hipótesis de delitos contra el ambiente, cometidos por agentes públicos, podría contraponerse la labor de la Procuraduría que se pretende instituir y la de Defensas Penales, llamada a defender los servidores del Estado dentro de las causas seguidas por actos que ejecuten en calidad de tales, salvo los casos del artículo 3º, inciso g), de nuestra Ley Orgánica, se sugiere su reforma para negar también la defensa de esta Dependencia en los mencionados ilícitos.

Dejamos así contestada la audiencia y suscribo atentamente,

Lic. José Joaquín Barahona Vargas

PROCURADOR AGRARIO Y AMBIENTAL

JJBV/gvv