Dictamen : 055 - del 24/03/1992

(Reconsidera tácitamente)

C-055-1992

San José, 24 de marzo de 1992

Licenciada

Elizabeth Odio Benito

Ministra de Justicia y Gracia

S. D.

Estimada señora:

Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, me refiero a su atento oficio Nº DM 920162 de 26 de enero de 1992, mediante el cual solicita reconsiderar los términos y alcances del Pronunciamiento de esta Procuraduría Nº C-241-84 de 9 de julio de 1984.

Asimismo, solicita que esta Procuraduría General determine los alcances del concepto "salario mínimo" como la retribución menor "que le procure bienestar y existencia digna", a trabajadores del sector privado tanto como a funcionarios públicos.

Refiere que la complejidad actual de la estructura de los salarios de los servidores públicos, precisa de esta clarificación, dentro del marco del ordenamiento jurídico respectivo y las actuales condiciones de la hacienda pública y la economía nacional.

Previo a darle trámite a su solicitud, cabe indicar, que este Despacho se avoca a conocer y resolver la petición formulada por su digno medio, con fundamento en lo dispuesto por el inciso b) del artículo 3º de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, específicamente en lo tocante a la reconsideración de oficio de sus dictámenes y pronunciamientos.

Establecido lo anterior, me permito manifestarle lo siguiente:

I.- PRONUNCIAMIENTO Nº C-241-84 DE 9 DE JULIO DE 1984.

Mediante dicho Pronunciamiento la Procuraduría General de la República analiza el problema de la posibilidad de dar efectivo cumplimiento al precepto constitucional (art. 57) y legal (art. 178 del Código de Trabajo) que garantizan el derecho de todo trabajador al salario mínimo, en el sentido de reconocer dichos salarios a partir de la vigencia del Decreto respectivo, pagando las diferencias salariales que resultaren de la nueva fijación con carácter retroactivo. Es decir, el análisis del citado Dictamen se concentra en establecer el momento a partir del cual deberá hacerse efectivo ese derecho.

Luego de una interesante exposición jurídica, se afirmó que: "...el pago de las diferencias por concepto de salarios mínimos a los servidores públicos, motivados por la vigencia de nuevos decretos salariales, es un derecho consagrado en nuestro ordenamiento jurídico positivo, y reconocido además por nuestro tribunales de trabajo, por lo que, por ende, es deber del Estado y sus instituciones efectuar dicho pago mediante la inclusión de una partida presupuestaria, en la cual se incluyan las sumas necesarias para pagar retroactivamente dichas diferencias salariales". Se estableció, además, que esos pagos procedía hacerlos mediante giros adicionales que cubrirían retroactivamente las diferencias salariales resultantes.

Para arribar a dicho criterio, esta Institución partió en esa oportunidad del supuesto básico de que el concepto laboral de salario mínimo es enteramente aplicable a los servidores del Estado, razón por la cual el numeral 178 del Código de Trabajo era de absoluta aplicación en la especie. Esto es, que efectivamente los servidores públicos tienen derecho a los aumentos salariales decretados en los salarios mínimos por el Consejo Nacional de Salarios.

Por su parte, según los términos de su solicitud, queda claro que el aspecto que se pide reconsiderar es en lo tocante a la afirmación de que los servidores del Estado y sus instituciones tienen derecho a que se les reconozcan los aumentos periódicos decretados en los salarios mínimos por el Consejo Nacional de Salarios, toda vez que, esa circunstancia origina una serie de problemas para la fijación de los salarios mínimos en el sector privado.

II.- DE LAS RAZONES PARA LA PROCEDENCIA DE LA RECONSIDERACIÓN:

Luego de un nuevo y cuidadoso examen de la situación, hemos encontrado que en el Dictamen cuya reconsideración se pide, no obstante, las amplias consideraciones que en él se exponen, se soslayan una serie de disposiciones constitucionales y legales, que de haberse tenido presente y aplicado al momento de sustentar la tesis que se sostuvo en el referido Dictamen, con seguridad que la posición de este Órgano Consultivo hubiese sido otra.

En efecto, el Dictamen Nº C-241-84 se concentra en un análisis del artículo 178 del Código de Trabajo, que le permite concluir que los salarios mínimos fijados por el Consejo Nacional de Salarios, benefician también a los servidores del Estado y sus instituciones, a partir de la fecha de vigencia del decreto respectivo, y por ende, el pago de las diferencias resultantes debe hacerse retroactivamente a esa fecha.

En esa línea de pensamiento, se ignoraron por completo los textos 191 y 192 de la Constitución Política, mediante los cuales se establece que un Estatuto de Servicio Civil regulará las relaciones entre el Estado y los servidores públicos.

Con fundamento en esa normativa constitucional, se promulgó el Estatuto de Servicio civil (Ley 1581 de 30 de mayo de 1953), que en lo que interesa, en el Capítulo X estableció el régimen de sueldos; ahí se contempla, expresamente, lo pertinente a los salarios mínimos de los servidores protegidos, por dicha ley. Concretamente, los incisos a), b) y c) del artículo 48 del mencionado Estatuto, se ocupan de garantizarle al servidor cobijado por este régimen, el derecho a disfrutar de salarios mínimos. En ese orden, dicho numeral establece:

"Los sueldos de los funcionarios y empleados protegidos por esta ley, se regirán de acuerdo con las siguientes reglas:

a) Ningún empleado o funcionario devengará un sueldo inferior al mínimo que corresponda al desempeño del cargo que ocupe:

b) Los salarios de los servidores del Poder Ejecutivo serán determinados por una Ley de Salarios que fijará las sumas mínimas, intermedias y máximas correspondientes a cada categoría de empleos;

c) Para la fijación de sueldos se tomarán en cuenta las condiciones fiscales, las modalidades de cada clase de trabajo, el costo de vista en las distintas regiones, los salarios que prevalezcan en las empresas privadas para puestos análogos y los demás factores que estipula el Código de Trabajo; ...".

Como puede verse, mediante un instrumento jurídico con asiento en la Constitución Política, como lo es el Estatuto de Servicio Civil, se estableció un sistema de fijación salarial especial para los servidores cubiertos por él, lo que implica que las disposiciones que sobre salarios mínimos contiene tanto el Código de Trabajo como el Decreto Ley que creó y estableció la competencia del Consejo Nacional de Salarios en materia de salarios mínimos (Nº 832 de 4 de noviembre de 1949), no le son aplicables a esos servidores.

Además, el Estatuto de Servicio Civil, en el artículo 13, incisos a) y f), dispone que:

"Son atribuciones y funciones del Director de Servicio Civil:

a) Analizar, clasificar y valorar los puestos del Poder Ejecutivo comprendidos dentro de esta ley y asignarlos a la categoría de salario correspondiente de la escala de sueldos de la Ley de Salarios de la Administración Pública Nº 2166 de 9 de octubre de 1957;(…)

f) Estudiar el problema de los salarios en el Poder Ejecutivo; desarrollar y recomendar una ley de salarios basada en la clasificación, en colaboración con la Oficina de Presupuesto...".

Se desprende de lo anterior, que en el régimen estatutario existe un organismo técnico al que corresponde hacer las asignaciones de salario para cada puesto cubierto por dicho régimen, así como estudiar el problema de los salarios del Poder Ejecutivo. En el ejercicio de estas funciones, la Dirección General de Servicio Civil se asemeja al Consejo Nacional de Salarios, por lo que puede considerarse un órgano paralelo a éste en esa materia. Téngase presente que las revaloraciones de puestos que periódicamente efectúa la citada Dirección General, producen un incremento general en el "salario base" de la respectiva categoría en que está ubicado el cargo, el que junto a los rubros que se reconocen por costo de vida, constituyen el salario mínimo de los servidores públicos en el Régimen de Servicio Civil. A su vez, el numeral 8º de la Ley de Salarios de la Administración Pública, en su parte final, garantiza también que "ningún servidor regular devengará un sueldo inferior al mínimo de la respectiva categoría".

De lo expuesto se colige que, en definitiva, en nuestro ordenamiento jurídico existe una normativa estatutaria en materia de salarios mínimos para los servidores que cubre. Esta, aparte de ser especial, es posterior a las disposiciones del Código de Trabajo que regulan los salarios mínimos, entre ellas el numeral 178 (vigentes desde el año 1943), lo que implica que éstas no resultan aplicables, en virtud del principio de que la norma especial y posterior, priva sobre la general y anterior. Cabe recordar -según se expresó supra- que esa normativa estatutaria de anterior mención, tiene sustento en los artículos 191 y 192 de la Constitución Política, que son también de data posterior al referido Código.

Por su parte, debe tenerse presente que si bien el artículo 57 de la Constitución Política establece que "todo trabajador tendrá derecho a un salario mínimo", ello no implica, necesariamente, que el legislador quedase sujeto a emitir una sola regulación sobre salarios mínimos, sino que también está facultado para que, atendiendo a las particulares características de la relación existente entre la administración y sus servidores, promulgase disposiciones sobre esa materia que regulase tales relaciones, lo cual encuentra pleno sustento en el numeral 191 de la Carta Magna.

Lo anterior debe entenderse en estos términos, habida cuenta de que sujetar y limitar la cuestión de los salarios mínimos a una única regulación, sustrayendo a los servidores públicos de las disposiciones que sobre esta materia contempla el régimen de mérito, sería violentar el sistema estatutario, al imponerse a los servidores amparados a dicho régimen, normas ajenas a los instrumentos que les son aplicables. Al respecto, resulta procedente citar un antiguo pero importante fallo de la Corte Plena, que en aquél entonces ejercía el control constitucional, en que dispuso, en relación con el tema que nos ocupa, lo siguiente:

"El artículo 57 de la Constitución Política debe entenderse que rige para todos los trabajadores, con la excepción de la regla contenida en el artículo 191 referente a los servidores del Estado, y no podría ser de otro modo puesto que la Constitución es un sistema armónico y no es dable concebir que sus disposiciones sean antagónicas entre sí". (1955. Corte Plena, ses. ext. 27 de junio, Boletín Judicial de 12 de agosto).

De lo hasta aquí expuesto encontramos fundamento suficiente para afirmar que lo estatuido por el artículo 178 del Código de Trabajo sobre salarios mínimos, sólo es aplicable al sector privado, y si en el texto dicho se menciona al Estado y sus instituciones, es únicamente para excluirlos del procedimiento que allí se establece para la fijación de esa retribución mínima.

Nótese que la excepción contenida expresamente en esa disposición, es únicamente respecto a la aplicación del sistema que prevé la ley para la fijación de los salarios mínimos, y no en relación con el principio reconocido universalmente del derecho al salario mínimo, adoptado expresamente en favor de los servidores públicos en el párrafo final del artículo 178 de anterior cita, lo que en modo alguno significa que los salarios mínimos de los servidores públicos sean los que fije un determinado organismo para la empresa privada.

Desde esta perspectiva, puede afirmarse que, si bien el artículo 178 del Código de Trabajo es la norma en que básicamente se fundamentó el dictamen objeto de esta reconsideración, y la misma tiene aún plena vigencia, tal precepto cede, no sólo ante las razones que se han expuesto supra, sino también ante la realidad de nuestro ordenamiento jurídico positivo, concretamente frente a las disposiciones legales y constitucionales que se han venido mencionando con anterioridad. Aún más, puede asegurarse, efectivamente, que debido a la naturaleza especial y la vigencia posterior de esas normas, ha ocurrido una derogatoria implícita del texto de dicho artículo del Código de Trabajo, en lo referente a la regulación sobre salarios mínimos para los servidores del Estado y sus instituciones.

Ha de agregarse que ni la fundamentación del dictamen Nº C- 241-84 objeto de este nuevo estudio en dos convenios de la O.I.T. (el número 117 y el número 131), representa un obstáculo para sostener ahora un criterio diferente. Lo anterior, por cuanto aunque dichos convenios establecen la obligatoriedad de los países que los ratifiquen -caso de Costa Rica- de reconocer a la clase trabajadora los salarios mínimos, ello no implica en modo alguno que dichos salarios mínimos deban ser fijados para el Sector Público por el mismo organismos que los fija para la empresa privada. Lo que pretenden garantizar dichos convenios es precisamente el cumplimiento de ese derecho de los trabajadores al salario mínimo, de donde resulta procedente que la legislación establezca otras fijaciones de salarios mínimos como la instituida en el régimen estatutario. Es decir, queda abierta la posibilidad de que varios organismos técnicos en esta materia estudien y establezcan las respectivas fijaciones de salarios mínimos.

III. SITUACIÓN DE OTRAS ENTIDADES PÚBLICAS DISTINTAS DEL PODER EJECUTIVO:

Es sabido que nuestro constituyente, en el numeral 191 de la Constitución Política, previó la emisión de un Estatuto de Servicio Civil para que regulara las relaciones entre el Estado y todos los servidores públicos, con las excepciones que la misma Constitución y el Estatuto determinen; es decir, se previó la emisión de un instrumento para que se aplicara a todo el Estado (en su concepto amplio). Sin embargo, por razones que no son del caso exponer aquí, el legislador lo limitó al Poder Ejecutivo, lo que impide aplicar la normativa estatutaria sobre salarios mínimos a otros organismos públicos tales como los otros órganos del Estado, la

Contraloría General de la República, y el Tribunal Supremo de Elecciones.

Sin embargo, el problema encuentra solución legal y práctica en disposiciones afines contempladas en leyes especiales que rigen la materia salarial en los otros dos Poderes, así como en la Contraloría General de la República y el Tribunal Supremo de Elecciones.

En lo que corresponde a la Administración Descentralizada y a las empresas estatales, la cuestión de los salarios mínimos tiene solución, tanto en disposiciones especiales que pudieran existir, como en lo dispuesto por los artículos 1º inciso a), 5º y 9º de la Ley de Creación de la Autoridad Presupuestaria (Nº 6821 de 19 de octubre de 1982), que en lo pertinente establecen lo siguiente:

"Artículo 1º.- Créase una comisión denominada Autoridad Presupuestaria, cuyas funciones principales serán las siguientes:

a) Formular las directrices de la política presupuestaria del Sector Público, incluso en los aspectos relativos a inversión, endeudamiento y salarios.

Artículo 5º.- Cuando deban formularse directrices de política salarial para el Sector Público, se incorporarán a la Autoridad Presupuestaria el Ministro de Trabajo y Seguridad Social, y un representante de las organizaciones sindicales nombrado por el Consejo de Gobierno. Para el nombramiento del representante sindical, deberá contarse con el criterio de las organizaciones sindicales, legalmente constituidas, de los trabajadores del Sector Público, y con la asesoría del Director General del Servicio Civil.

Artículo 9º.- En materia salarial, la Autoridad Presupuestaria se guiará por el precepto constitucional que busca salarios iguales para trabajos iguales en idénticas condiciones de eficiencia, y respetará las normas que al efecto señalen los convenios internacionales de trabajo, las convenciones y convenios colectivos de trabajo celebrados entre los representantes del Estado, sus instituciones o empresas, y las organizaciones sindicales; asimismo respetará los derechos adquiridos".

Con base en tales disposiciones, resulta claro que la Autoridad Presupuestaria goza de amplias potestades en materia salarial dentro del Sector Público, como para hacer las fijaciones periódicas salariales que más se ajusten técnicamente a los criterios que deben regir los salarios mínimos dentro de dicho sector. Incluso, en el numeral 5º indicado, quedó prevista la participación cuando se conociera de materia salarial, de un representante de las organizaciones sindicales de ese sector.

Finalmente, es preciso recordar que mediante Decreto Ejecutivo Nº 16965-TSS-P de 4 de abril de 1986, se creó la Comisión de Negociación Salarial en el Sector Público, encargada de atender la revisión de los salarios de los trabajadores de dicho sector. Debe mencionarse como dato interesante, que en esta comisión tendrán una participación activa las organizaciones sindicales más importantes y representativas de nuestro país, a través de sus respectivos representantes, lo que garantiza un correcto equilibrio a la hora de establecer la revisión, los procedimientos y lineamientos de la política salarial en el Sector Público, aspecto que en nuestro criterio no ocurre en el actual Consejo Nacional de Salarios, en el cual no existe una representación patronal del Estado, sus instituciones y empresas públicas, aparte de que, las organizaciones sociales que integran el referido Consejo son sindicatos de servidores públicos; es decir, se dejó sin representación a los sindicatos privados y a los representantes del Estado como patrono, ya que los únicos representantes patronales que integran el referido consejo son los de la empresa privada.

En consecuencia, de todo lo expuesto queda claro que el dictamen Nº C-241-84 de 9 de julio de 1984 emitido por esta Procuraduría -mediante el cual se sostuvo que los servidores del Estado y sus instituciones tenían derecho a que se les reconocieran los aumentos decretados en los salarios mínimos por el Consejo Nacional de Salarios- partió de un supuesto equivocado al considerar que el concepto laboral de salario mínimo es enteramente aplicable a los servidores del Estado, razón por la cual estimó que el numeral 178 del Código de Trabajo les era de absoluta aplicación. Juzgamos que la posición adoptada en dicho pronunciamiento, obedeció fundamentalmente a que no se tuvo en consideración las disposiciones constitucionales (artículos 191 y 192 de la Carta Magna) y legales (artículo 48 del Estatuto de Servicio Civil y disposiciones afines de otros cuerpos estatutarios), así como tampoco la Ley de Creación de la Autoridad Presupuestaria, órgano técnico-político competente para fijar políticas salariales en el sector descentralizado, mediante directrices que orienten los aumentos salariales y otras ventajas económicas en favor de los servidores públicos.

CONCLUSION:

Con fundamento en todo lo expuesto, este Despacho mediante un nuevo análisis de la situación de los salarios mínimos en el Sector Público, arriba a la conclusión de que a los servidores del Estado y sus instituciones, no les es aplicable lo pertinente a salarios mínimos que decrete el Consejo Nacional de Salarios.

Lo procedente es que, para el Sector Público, en atención a las particulares características de la relación de servicio entre la administración y sus servidores, se determinen los salarios mínimos que les correspondan con fundamento en lo establecido por el Estatuto de Servicio Civil y disposiciones afines de otros cuerpos normativos, así como en lo que al respecto tiene establecido la Ley de Creación de la Autoridad Presupuestaria.

Este Despacho recomienda que sea el Ministerio de Trabajo, a través de sus oficinas técnicas, el que determine la forma de poner en práctica este nuevo criterio jurídico de fijación de salarios mínimos en el Sector Público, en donde incluso, por ejemplo, ante un aumento de un diez por ciento, podría disponerse de que un siete por ciento corresponda al puesto y un tres por ciento de manera general, lo que impediría que los salarios mínimos sean inferiores a los de los homólogos de la empresa privada.

Queda de esta manera reconsiderado el Dictamen Nº C-241-84 de 9 de febrero de 1984, emitido por esta Procuraduría General de la República.

IV. ALCANCES DEL CONCEPTO SALARIO MINIMO:

Se refiere este punto a la última parte de su consulta, en el sentido de que este Despacho determine los alcances del concepto de "salario mínimo" como retribución menor "que le procure bienestar y existencia digna", a trabajadores del sector privado tanto como a funcionarios públicos.

La noción de salario mínimo ha sido objeto de numerosos estudios por parte de la doctrina laboralista. Por ejemplo, el tratadista Guillermo Cabanellas al referirse al tema de los salarios mínimos, los conceptúa de la siguiente manera: "Se designa como SALARIO MÍNIMO un límite retributivo laboral que no cabe disminuir; la suma menor con que puede remunerarse determinado trabajo, ... se entiende por salario mínimo "la contraprestación mínima debida y pagada directamente por el patrono a todo trabajador... capaz de satisfacer, en determinada época y región del país, sus necesidades normales de alimentación, habitación, vestuario, higiene y transporte". (CABANELLAS, Guillermo. Compendio de Derecho Laboral, Buenos Aires, Bibliográfica Omeba, Tomo I, 1968, pág. 589).

Nuestra Constitución Política reza en lo conducente, respecto a los salarios mínimos lo siguiente: "Todo trabajador tendrá derecho a un salario mínimo, de fijación periódica, por jornada normal, que le procure bienestar y existencia digna...".

Por su parte, el Código de Trabajo en su artículo 177 se refiere al concepto de salario mínimo de la siguiente manera:

"Todo trabajador tiene derecho a devengar un salario mínimo que cubra las necesidades normales de su hogar en el orden material, moral y cultural, el cual se fijará periódicamente, atendiendo a las modalidades de cada trabajo, a las particulares condiciones de cada región y cada actividad intelectual, industrial, comercial, ganadera o agrícola".

Según queda expuesto, los alcances del concepto de salario mínimo se orienta a un objetivo fundamental, cual es, garantizarle legalmente a los trabajadores un determinado nivel de vida que asegure la satisfacción de sus necesidades vitales, las cuales, en concordancia con nuestra legislación, se determinan en el orden material, moral y cultural.

A esa garantía, es claro, tienen derecho los trabajadores del sector privado como los servidores públicos. Al respecto, téngase presente que al artículo 178 del Código de Trabajo le fue agregado un párrafo final, con el propósito, según lo expresó la Comisión Especial del Congreso sobre el proyecto del Código de Trabajo, de "no dejar a los servidores públicos devengando, en forma permanente y con notoria injusticia una remuneración inferior al salario mínimo que les corresponda".

Lo así dispuesto, junto con la normativa del Estatuto de Servicio Civil y demás cuerpos normativos que rigen esta materia en el Sector Público, le garantizan a los servidores del Estado, sus instituciones y empresas públicas, el derecho a que se les reconozca el salario mínimo, de conformidad con la legislación que les es aplicable.

Finalmente, en relación con la situación que se plantea al final de su misiva, referida a la necesidad de la clarificación del concepto de salario mínimo, resulta oportuno remitirnos a lo que sobre ese aspecto menciona el tratadista Mario de la Cueva, cuando dice:

"El salario mínimo es esencialmente relativo y variable, pues no es posible fijar una cantidad para períodos largos de tiempo; será necesario tener en cuenta las condiciones del medio en que se vive, las nuevas necesidades y las posibilidades de las industrias. Esta variabilidad es la fuente de la aparente vaguedad de las fórmulas; de ahí que el problema consista en determinar el mínimo de necesidades que han de satisfacerse, lo que ya no es un problema jurídico, sino político, social y económico". (De la Cueva, Mario, Derecho Mexicano del Trabajo, México, Editorial Porrúa, S.A., Tercera Edición, Tomo I, 1949, págs. 692- 693). (Lo subrayado es nuestro).

En concordancia con lo transcrito supra, resta agregar que efectivamente, la cuestión del contenido de los salarios mínimos es en definitiva un asunto variable y relativo, desde que entran en juego una serie de factores tales como el costo de la vida, que hace que el salario mínimo deba ser elástico para que se adapte a ese costo; debe atenerse también a las modalidades de cada clase de trabajo, etc. Ello hace imposible, desde el punto de vista jurídico, poder clarificar con exactitud los alcances del concepto "salario mínimo" dentro de un determinado momento histórico de las condiciones de la hacienda pública y la economía nacional.

Estimamos, en todo caso, que la complejidad de la estructura de salarios de los funcionarios públicos, de conformidad con el ordenamiento jurídico que rige la materia, ha quedado resuelta con el nuevo criterio vertido en este pronunciamiento, que como se indicó, dejó sin efecto el Dictamen Nº C-241-84 de 9 de julio de 1984.

Atentamente,

Lic. German Luis Romero Calderón

Procurador de Relaciones de Servicio

Sección Segunda

GLRC/csp.e