Dictamen : 038 - del 02/03/1992

C - 038 - 92

2 de marzo de 1992

Señora

Licda. Patricia Vega Herrera

Oficial Mayor

Ministerio de Seguridad Pública

Presente

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República me refiero a su oficio Nº 235-92-OM de 7 de febrero de 1992, del cual se nos remitió el criterio legal mediante oficio 313-92-OM de 26 de febrero de ese mismo año. El Consejo Nacional de Producción se pronunció mediante oficio DAJ-119-92 de 20 de febrero del presente año.

PROBLEMA PLANTEADO

Se solicita el criterio de esta Procuraduría en torno a lo dispuesto en el artículo 9º de la Ley Orgánica del Consejo Nacional de la Producción.

En opinión de ese Ministerio, no existe obligación de que el Ministerio deba comprar al Consejo Nacional de Producción (en adelante CNP) la compra de verduras y legumbres, porque dicha norma debe ceder frente a la posibilidad de que se adquieran productos a un precio más conveniente y se cumplan los principios fundamentales de contratación administrativa. El anterior criterio lo dan fundamentándolo en el oficio 609-91-A-L de 5 de noviembre de 1991 del Departamento Legal de la Proveeduría Nacional.

Por su parte, el CNP indica que de conformidad con el artículo 129 de la Constitución Política, las leyes son obligatorias, no pudiendo alegarse su ignorancia, salvo que ésta así lo autorice, y por lo tanto el artículo 9º de su Ley Orgánica debe ser aplicado, no pudiendo argumentarse en contra de su aplicación razones de conveniencia. Agregan además, que el órgano competente para pronunciarse sería la Contraloría General de la República por ser materia de contratación administrativa.

NORMAS JURIDICAS APLICABLES

El artículo 9º de la Ley Orgánica del Consejo Nacional de la Producción (Ley 2035 de 17 de junio de 1956, reformada por Ley 6050 de 14 de marzo de 1977), establece:

" Los entes públicos están obligados a proveerse del Consejo todo tipo de suministros genéricos propios del tráfico de éste, a los precios establecidos. A tal efecto, quedan facultados dichos entes para contratar directamente esos suministros con el Consejo".

ANALISIS DEL CASO PLANTEADO

En primer término, conviene referirnos a la competencia de la Procuraduría sobre este asunto. El punto que se somete a nuestro estudio es si el artículo 9º ya citado se encuentra vigente y si es obligatoria o no su aplicación. Consideramos que sobre este aspecto la Procuraduría sí puede pronunciarse porque está dentro de su competencia de órgano superior consultivo, técnico-jurídico de la Administración Pública. Ahora bien, los aspectos propios de la contratación, como por ejemplo, cuáles son los productos a que se refiere el citado artículo y los precios y forma de contratación, sí son de competencia exclusiva de la Contraloría General, pero, en el presente dictamen no se analizarán esos extremos.

Ahora bien, el Problema que se presenta, tal y como se indicó anteriormente, es determinar si el artículo 9º ya citado, resulta aplicable a las compras que realice el Ministerio de Seguridad, en los campos que allí se especifican.

Dicho numeral establece como obligación de los entes públicos el proveerse de los suministros genéricos propios del tráfico del Consejo Nacional de Producción, facultándolos para contratar directamente con éste.

El primer aspecto que se debe analizar, es si dicha norma prevalece sobre la Ley de la Administración Financiera de la República (Ley 1279 de 6 de mayo de 1951). El artículo 9º se ubica dentro de la Ley 6050 de 14 de marzo de 1977 que reformó en su totalidad la anterior Ley Orgánica del Consejo de la Producción y sus reformas. Nos encontramos, por lo tanto, con una ley que vino a derogar tácitamente, por lo menos, para los efectos del artículo 9º, la Ley de Administración Financiera que ya se encontraba vigente, sustentándonos para hacer tal afirmación en el principio de que la ley posterior deroga a la anterior en lo que se le oponga (artículo 129 de la Carta Magna).

Dicho principio ha sido desarrollado a su vez, por el artículo 8º del Código Civil, que a la letra indica:

" Las leyes sólo se derogan por otras posteriores y contra su observancia no puede alegarse desuso ni costumbre o práctica en contrario. La derogatoria tendrá el alcance que expresamente se disponga y se extenderá también a todo aquello que, en la ley nueva, sobre la misma materia, sea incompatible con la anterior.

Por la simple derogatoria de una ley no recobran vigencia las que ésta hubiere derogado".

Entonces tenemos, que en todo aquello que el artículo 9º sea incompatible con la Ley de la Administración Financiera de la República, debe prevalecer la aplicación de ésta.

Partiendo entonces de la plena vigencia del tantas veces citado numeral 9º, es que hay que analizar el criterio legal que nos fuera remitido por parte del Ministerio, según el cual dicho artículo no cumple los fines por lo que el legislador lo promulgó y por lo tanto su aplicación debe ceder frente al cumplimiento de tales fines.

En cuanto a las posibilidades que tiene un operador jurídico de interpretar las normas, en doctrina se han desarrollado una serie de principios a utilizar. Por su parte nuestro Código Civil también nos ofrece las pautas sobre cuáles serán los elementos a considerar cuando nos enfrentamos a una situación en la cual debemos interpretar una norma. Indica al respecto el artículo 10 del citado cuerpo normativo:

" Las normas se interpretarán según el sentido propio de sus palabras, en relación con el contexto, los antecedentes históricos y legislativos y la realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas, atendiendo fundamentalmente al espíritu y finalidad de ellas".

Si bien es cierto, se le otorga al operador jurídico una serie de posibilidades para que encuentre la interpretación más adecuada a la norma, siendo principalmente el espíritu y finalidad de la misma, y la realización del fin público a que se dirige (artículo 10 de la Ley General de la Administración Pública), también es lo cierto que ello no implica que tenga la posibilidad, por vía de interpretación y de acuerdo con nuestro ordenamiento jurídico, de considerar que, si una norma no cumple con el espíritu, finalidad y fin público para el que fue promulgada, se pueda ordenar su desaplicación por cualquier operador del derecho.

Debe hacerse notar que estamos ante dos situaciones distintas: por un lado, la consideración de si una determinada norma se encuentra vigente o no, y, por otra parte, partiendo de que la norma está vigente, es que se puede entrar a utilizar los criterios de interpretación ya descritos. Por lo tanto, no deben confundirse los criterios de vigencias de las normas con los criterios de interpretación de éstas, porque justamente estos últimos criterios van a ser utilizados frente a normas vigentes.

Debe tomarse en cuenta, que nuestra Constitución Política en el artículo 129 indica:

" Las leyes son obligatorias y surten efectos desde el día que ellas designen; a falta de este requisito, diez días después de su publicación en el Diario Oficial.

Nadie puede alegar ignorancia de la ley salvo en los casos que ella misma autorice.

No tiene eficacia la renuncia de las leyes en general, ni la especial del interés público.

La ley no queda abrogada o derogada, sino por otra posterior; y contra su observancia no puede alegarse desuso ni costumbre o práctica en contrario".

Los preceptos de este artículo, tal y como se indicó anteriormente, se encuentran a su vez desarrollados en el numeral 8º del Código Civil, que ya fue transcrito anteriormente.

Por otra parte, lo anterior debe complementarse con lo dispuesto por el artículo 10 de la Constitución Política, en cuanto establece que será una Sala especializada de la Corte Suprema de Justicia a la que le corresponde declarar la inconstitucionalidad de una norma.

Tenemos entonces, que de conformidad con nuestro ordenamiento jurídico las leyes son obligatorias y surten sus efectos desde el día que ellas designen y, la forma en que dejan de surtir efectos son: a) Derogatoria por otra ley en forma expresa; b) Derogatoria por otra ley cuando la posterior regule la misma materia que la anterior en forma diferente; c) Cuando se declare su inconstitucionalidad (artículo 10 de la Constitución en relación con el 88 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional); y d) Cuando la Constitución o la propia ley establezcan plazos o condiciones determinadas para su vigencia.

Consideramos, por lo tanto, que éstos son los únicos mecanismos por los cuales se puede llegar a la eliminación de una norma legal.

Por lo tanto, la forma de interpretación que la doctrina denomina abrogante, entendiendo por tal " ...cuando del resultado de la misma se llegue a la conclusión de que es inaplicable por ser incompatible con otras normas o con el sistema (antinomias)." (Luis Diez Picazo y Antonio Gullón, Sistemas de Derecho Civil, Volumen I, pág. 187). únicamente puede ser utilizado en los supuestos anteriormente dados.

Por lo tanto, el hecho de que eventualmente el artículo 9º ya citado pueda no estar cumpliendo con los fines para los que fue creado, no implica que pueda considerarse que ese hecho motive la posible desaplicación del mismo, ya que únicamente se dará ésta en los supuestos anteriormente dados.

Por lo anterior, consideramos que el Ministerio de Seguridad sí se encuentra obligado a acatar lo dispuesto en el artículo 9º de la Ley Orgánica del Consejo de la Producción, sin entrar a valorar nosotros en cuáles supuestos es que se aplica por ser materia de competencia de la Contraloría General de la República.

Sin otro en particular, se despide de usted muy atentamente,

Licda. Ana Lorena Brenes Esquivel

PROCURADORA ADJUNTA

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