Dictamen : 037 - del 26/02/1992

C-037-92

26 de febrero de 1992

Señor

Juan Rafael Lizano

Ministro de Agricultura

Su Despacho

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República nos referimos a su oficio No.844-D.M. del 8 de noviembre del año pasado. En éste, nos consulta si existe un problema de delimitación de fines y competencias, entre ese Ministerio (M.A.G.) y el de Recursos Naturales, Energía y Minas (MIRENEM). O bien, un problema de interpretación de la normativa jurídica aplicable al uso de la tierra. Respecto a dicha solicitud, dimos audiencia al Ministerio de Recursos Naturales mediante oficio No.027-91A del 28 de noviembre último. En respuesta al mismo, dicho Ministerio nos envió el oficio No.DAJ-652-91 del 11 de diciembre pasado.

Pues bien, en criterio del consultante, uno de los fines de ese Ministerio, es el desarrollo agropecuario (artículo 48 inciso a) de la Ley Fodea No.7064). Ese desarrollo se lleva a cabo, mediante el mejoramiento, ampliación e incentivación de la producción nacional y la exportación. Además, esa Cartera debe velar por una adecuada disponibilidad de alimentos para la población (inciso d) del artículo citado). Por fin, la producción alimenticia es la utilidad primordial y básica del suelo, la tierra o la propiedad inmueble. (Carta Mundial de los Suelos. ONU-FAO, 1981).

En ejercicio de las facultades conferidas en la normativa expuesta, ese Ministerio ha implementado un Plan de Fomento Bananero. Dicho plan consiste en ampliar el área de cultivo del banano hasta alcanzar una superficie equivalente a las reas abandonadas en los últimos años. (decreto No.16563-MAG del 24 de setiembre de 1985) No obstante lo anterior, indica que el Jefe del Dpto. de Asesora Jurídica del MIRENEM, emitió el oficio No.DAJ-478-91 de 10 de mayo del año pasado. Según éste:

"Ante numerosas dudas surgidas a consecuencia del programa de fomento bananero y a efectos de resolver sobre el otorgamiento de permisos que impliquen el cambio de uso del suelo, se realiza el análisis de los artículos 47,49 y 61 de la Ley Forestal y 81 de su Reglamento, desprendiéndose de éste, que el espíritu de legislador es mantener el manejo del bosque natural, y en ese sentido la cobertura boscosa existente en el país. Consecuentemente, no puede darse de ninguna manera la expansión en el cultivo del banano o cualquier otro, a expensas de la destrucción del bosque natural o sea la tala rasa. Además es importante destacar, que tan dentro de la Ley No. 7147 de 30 de abril de 1990, en su artículo 40, se establecen medidas en favor de la conservación de los ríos, la flora y la fauna y en general, del medio ambiente. Con respecto al caso de fincas que iniciaron un plan de manejo, éste debe continuar."

Al respecto, su asesor legal considera, que la Ley Forestal y su Reglamento no solo tienen por objeto la conservación del suelo y los recursos forestales. En efecto, dice que dicha normativa permite el uso del suelo y el aprovechamiento o explotación del recurso forestal (artículos 49 y 60 de la Ley y 81 del Reglamento citados). En ese sentido, indica que las conformaciones arbóreas pueden ser eliminadas o cambiadas si no sirven para la producción forestal o explotación maderera (artículos 82 de la Ley y 2 de su Reglamento citados).

En la línea de pensamiento expuesta, -continua el asesor dicho- un terreno es apto para la actividad forestal cuando por su conformación puede ser destinado en forma principal a la explotación maderera. Conforme con ello, existe la posibilidad de cambio o tala de árboles; de acuerdo con el uso que un suelo presente en un momento determinado. De modo que, si la vocación del suelo no es o ha sido la producción forestal, sino agropecuaria, ese ser el uso al que debe destinarse, continuar o cambiarse

Confirma lo anterior, según el exponente, el que MIRENEM deba clasificar los terrenos forestales según su aptitud de uso permanente (artículo 10 inciso k) de la Ley de cita). Esto último, complementado por el establecimiento de una metodología que debe emplearse para clasificar las tierras. Metodología esta, que es de obligada aplicación a cualquier gestión de cambio de uso de la tierra (véase decreto No.20501-MAG-MIRENEM, publicado en La Gaceta No.123 del 1 de julio de 1991).

Contrario a lo expuesto en el párrafo anterior, se expresó el señor Ministro de Recursos Naturales, Energía y Minas, en el oficio de cita. Según éste, todos los bosques están sometidos, para su aprovechamiento, a un plan de manejo; de igual forma que aquellos terrenos de aptitud forestal (artículos 47 y 61 de la Ley No.7174). Ahora bien la definición de plan de manejo se opone a la de tala rasa, ya que el primero tiene por objeto la conservación, desarrollo y mejoramiento de la vegetación arbórea (artículo 8 de la ley citada). Conforme lo expuesto, el objetivo es la conservación de los bosques, mediante un aprovechamiento sostenible de la madera y demás recursos forestales.

En criterio de este Despacho, debe recordarse lo que dispone el numeral 1o. de la Ley Forestal (Ley No.7174 de 28 de junio de 1990, que reforma -en su artículo 1o.- íntegramente la No.4465 de25 de noviembre de 1969), a saber:

"La presente ley establece como función esencial y prioritaria del Estado, velar por la protección, conservación, y aprovechamiento, industrialización, administración y fomento de los recursos forestales del país, de acuerdo con el principio de uso racional de los recursos naturales renovables."

Como puede observarse de la norma transcrita, con dicha Ley se persigue proteger los recursos forestales de acuerdo con el principio de uso racional de los recursos naturales renovables.

Tal protección se hace profunda cuando tratamos de terrenos de aptitud forestal y bosques, que por ser tales, quedan sujetos a un plan de manejo forestal, máxima expresión de tutela social y de sacrificio para el propietario (público o privado). En tal sentido, pueden verse los numerales 4,5,6,7,8,47,61,66 de la Ley Forestal y 59 del Reglamento a dicha Ley (decreto No.19886-MIRENEM de 27 de agosto de 1990).

Por otra parte, los terrenos de dominio particular, que están destinados a labores agrícolas, ganaderas, o bien sean predios urbanos, están sometidos a un grado menor de tutela. En efecto, en ellos el control administrativo se produce sujetando a una autorización, el aprovechamiento de los árboles y demás recursos forestales. El objeto de tal control, es como en el caso de los terrenos de aptitud forestal o bosques, el uso racional del recurso natural. En tal sentido, pueden verse los artículos 9,10 incisos a), b), k),60 de la Ley dicha y 81 de su Reglamento.

Asimismo, el ejercicio del control asignado al MIRENEM sobre los recursos forestales, no puede verse en contraposición con los fines de fomento a la producción que debe cumplir el MAG. En efecto, las limitaciones existentes en torno a los recursos forestales pretenden generalizar, entre otras cosas, una superficie boscosa adecuada, capaz de mantener el equilibrio ecológico, climático e hidrológico, necesarios para cualquier tipo de producción agropecuaria. Con ello se logra además, un balance económico y la satisfacción de las necesidades maderables del país, la industrialización racional de la madera y la estabilidad comercial interna y externa de los productos forestales.

En el sentido expuesto, se pronunció la Corte Suprema de Justicia en sesión extraordinaria de Corte Plena, de 17 de mayo de 1984, cuando consideró:

"La Ley Forestal pretende proteger los recursos naturales, circunstancia que incide en la organización de la producción. Los recursos hidrológicos, los cambios ambientales, la sanidad del lugar son factores que influyen en la producción agropecuaria y se encuentran directamente relacionados con los recursos forestales de la zona, por ello las regulaciones sobre explotación forestal no lesionan sino que, por el contrario, afirman la garanta constitucional del artículo 50, en cuanto dispone que el Estado debe organizar la producción."

Del pronunciamiento transcrito, se obtiene claramente que no existe oposición entre la conservación de los recursos forestales y el fomento de la producción. Siendo consecuentes, puesto que no existe divergencia entre dichos fines, no puede haberla entre las competencias que los desarrollan. En ese sentido, el MIRENEM debe observar el principio del uso racional de los recursos naturales. Por su parte, el MAG debe fomentar la producción, colaborando con el MIRENEM en el respeto de ese principio imperativo (véase al respecto el numeral 11 de la Ley Forestal).

No obstante, lo anterior, puede existir conflicto en la aplicación del plan de fomento bananero y del oficio No.478-91 de la Dpto. de Asesora Jurídica Forestal, ambos de cita. En efecto, será en caso de estimarse que el MIRENEM se ha extralimitado en su competencia, afectando la que corresponde a su Ministerio. El conflicto de competencia as planteado, debe tramitarse conforme a los artículos 76 y 77 de la Ley General de la Administración Pública). Consecuentemente, esa diferencia no corresponde resolverla a este Despacho, sino al señor Presidente de la República.

En conclusión:

1. El aprovechamiento de los recursos forestales, en reas con vocación agropecuaria debe autorizarlo el MIRENEM conforme al principio de uso racional de los recursos naturales renovables.

2. La conservación de los recursos forestales y el fomento a la producción, son fines esenciales del Estado, que se complementan y armonizan.

3. En caso de conflicto con el MIRENEM, en la aplicación de los puntos anteriores, el MAG puede recurrir al procedimiento previsto para los conflictos de competencia.

De usted atentamente,

Dr. Rodolfo Saborío Valverde Lic. Luis Diego Flores Z.

PROCURADOR CIVIL ABOGADO

cc/arch

Sr. Hernán Bravo Trejos, Ministro de Recursos Naturales,

Energía y Minas