Dictamen : 002 - del 07/01/1992

C - 002 - 92

07 de enero de 1992

Doctor

Gonzalo Fajardo Salas

Ministro de Economía, Industria y Comercio

Su Despacho

Señor Ministro:

Con la anuencia del señor Procurador General de la República, se rinde dictamen en relación a su atento oficio fechado 28 de octubre de 1991. La consulta tiene origen en la decisión adoptada por el Comité Técnico Consultivo -órgano asesor de la Oficina Nacional de Normas y Unidades de Medida, dependiendo del Ministerio de Economía, Industria y Comercio- de no permitir la comercialización de 1300 biberones que presentan doble escala de medición, una representativa del sistema métrico decimal y otra en onzas. En la evacuación de la presente consulta se considerarán las cuatro preguntas que al efecto han sido formuladas.

I) ¿EN EL MARCO DE LA LEY 5292, CUAL ES EL SENTIDO DE QUE LOS INSTRUMENTOS DE MEDICION, QUE SE UTILIZAN EN ACTIVIDADES AGRICOLAS, COMERCIALES O INDUSTRIALES, TENGAN UNICAMENTE, ¿EL SISTEMA INTERNACIONAL DE MEDICION?

A) ANTECEDENTES HISTÓRICOS

Se denomina sistema métrico decimal al conjunto de medidas que tiene su origen en el metro. A este sistema se le llama métrico porque la unidad base de medida es el metro; y decimal por cuanto en cada clase de medida las unidades secundarias se obtienen multiplicando o dividiendo por 10 o por una potencia de 10.

Antes de la Revolución Francesa de 1789, las medidas usadas en Francia y otros países variaban considerablemente aún dentro de una misma nación o ciudad. Un documento francés fechado 1795, indica la existencia de aproximadamente 800 unidades diferentes para referirse a la longitud, masa y volumen. La multiplicidad de estas medidas era causa permanente de dificultades, errores, fraudes, reclamos y procesos que entorpecían las transacciones comerciales.

Consecuencia de esta situación, surgió en Francia la idea de crear un sistema de medidas cuya unidad fundamental fuese la longitud que tuviese relación con las dimensiones de la Tierra; y además que sus diversas medidas guardasen entre sí la misma relación existente entre las potencias de 10.

TALLEYRAND fue quien llamó la atención de la Asamblea Nacional Francesa para que se buscase un sistema uniforme de medidas. La Asamblea Nacional Constituyente comprendió la idea y en 1790 decretó la supresión de las medidas antiguas y confió a la Academia de Ciencias de París la elaboración de un nuevo sistema. Para cumplir con este mandato se nombró una Comisión de Sabios. Esta Comisión decidió que la unidad fundamental de la longitud debía obtenerse de las dimensiones del globo terrestre para que el nuevo sistema tuviese un carácter universal y fuere aceptado por las otras naciones.

En 1792, dos miembros de la Comisión, los matemáticos y astrónomos BELAMBRE y MECHAIN, fueron encargados para determinar la longitud del metro. Estos sabios midieron el arco del meridiano que pasa por París, comprendido entre las ciudades de Dunkerque en Francia y Barcelona en España. Realizada la medición y por cálculos sucesivos se determinó la distancia existente entre el Polo Norte y el Ecuador, sea de un cuadrante de meridiano terrestre. Y a la diezmillonésima parte de esa longitud se le denominó metro que significa medida. Para la conservación de la unidad de medida obtenida se construyó una regla de platino que expresase la longitud modelo.

Durante una Conferencia Internacional de Pesas y Medidas de París, celebrada en 1889, se acordó que el metro legal, patrón o tipo, fuera la longitud, a 0º, que la distancia que existe entre dos marcas que tiene cerca de sus extremos una regla de platino iridiado construido por el físico Borda. En la oficina de Pesas y Medidas de SEVRES fue depositado este metro legal internacional.

El sistema métrico decimal ha sido adoptado oficialmente por la mayoría de las naciones. Inglaterra y Estados Unidos de Norteamérica, aunque no lo prohibían, no habían oficializado este sistema de medición.

Luego de la Segunda Guerra Mundial, hubo una tendencia general -paralela a otra de mejoramiento de las relaciones industriales y comerciales- de poner en práctica un sistema internacional de Unidades de medición. En 1954, la X Conferencia General de Pesas y Medidas decidió que este sistema internacional se fundara íntegramente sobre seis unidades fundamentales: el metro, el kilogramo, el segundo, el ampere, el Kelvin (conocido como grado Kelvin) y la candela. En 1960, la Conferencia General designó con el nombre de Sistema Internacional de Unidades al Sistema de unidades de medición establecido sobre las seis magnitudes básicas determinadas en 1954. El radián y el estereorradián fueron clasificados como una categoría especial llamada unidades suplementarias y existe libertad para considerarlas como unidades básicas o derivadas. El conjunto de las unidades básicas, derivadas y suplementarias, recibió el nombre de unidades SI que corresponden a la abreviatura de Sistema Internacional. Inglaterra, República Sudáfrica, Canadá y Estados Unidos, persistían en mantener su propio sistema de medición con base en la yarda y en la libra (esta se divide en onzas). No obstante, los tres primeros países aceptaron el sistema internacional. Y finalmente, el 23 de diciembre de 1975, Estados Unidos firmó la Metric Conversión Act., comprometiéndose a adoptar y poner en práctica el Sistema Internacional como único sistema de medición. Costa Rica también adoptaría este sistema por Ley N.º 5292 de 9 de agosto de 1973.

B) LEY N.º 5292 DE 9 DE AGOSTO DE 1973

El legislador ordinario, desarrollando el mandato contenido en el numeral 121 inciso 17 de la Constitución Política, adaptó para uso obligatorio de la República, con exclusión de cualquier otro, el Sistema Internacional de Unidades, denominado internacionalmente bajo las siglas "SI", basado en el Sistema Métrico Decimal, en sus unidades básicas, derivadas y suplementarias de medición (artículo 1). Esta ley, en su estado de proyecto, fue vetada por el Poder Ejecutivo. Las razones de oportunidad invocadas no afectaban la esencialidad del contenido normativo. Sin embargo, en el veto, se evidencia la utilidad de la ley al razonarse que: "No obstante estimar el Poder Ejecutivo que la promulgación de esta ley es sumamente necesaria, dado que se hace indispensable actualizar la legislación existente en la materia y acabar con el caos existente en materia de unidades de medición, tal como fue aprobada contienen distintas y variadas inconveniencias por las que nos es imposible acceder a su promulgación" (Subrayado no es del texto original).

El propósito generalizador de la Ley N.º 5292 obliga a su aplicación razonable a las actividades agrícolas, comerciales o industriales. El agricultor, el comerciante o el industrial tienen así un mismo lenguaje en materia de medidas. De esta manera desaparece la incertidumbre y se adquiere gran confianza en la elaboración, venta y adquisición de productos.

Anteriormente, las transacciones efectuadas con base en otros sistemas de pesas y medidas obligaban a realizar operaciones aritméticas para establecer las equivalencias. Con la adopción del Sistema Internacional de Unidades se resuelve el problema que planteaban los mecanismos de conversión. Esta conversión aritmética no era posible en relación con otros sistemas fundados en criterios no científicos. Con la Ley N.º 5292, interpretada correctamente, se pretende desarrollar las bases del entendimiento comercial sobre la comprensión de una misma medida universal.

C) EL COMITE TECNICO CONSULTIVO, DE-N.º 3892 MEIC DE 18 DIAS DE JUNIO DE 1974.

El Comité Técnico Consultivo -órgano asesor de la Oficina Nacional de Normas y Unidades de Medida, creado por DE-Nº3892-MEIC de 18 de junio de 1974, en la sesión N.º 191 celebrada el 1º de febrero de 1990 dispuso que: "Si la compañía (importadora de 1300 biberones que presentan doble escala) puede eliminar la medida en onzas, los podrá vender, de lo contrario a los instrumentos de medida solo se permite que vengan en Unidades del Sistema Internacional, según Ley 5292". Este mismo Comité en sesión N.º 294 celebrada el día 9 de agosto de 1991 resolvió: "El Comité delibera sobre dicho problema y conociendo la definición de envase, contenida en el Decreto N.º 19042-MEIC, que dice textualmente: "ENVASE: cualquier recipiente que contiene alimentos para su entrega como un producto único, que los cubre total o parcialmente, y que incluye los embalajes y envolturas. Un envase puede contener varias unidades o tipos de alimentos preenvasados cuando se ofrece al consumidor". El Comité acuerda: "Mantener las resoluciones anteriores de que el biberón no es un envase, sino un instrumento de medidas". El Decreto Ejecutivo N.º 19042-MEIC de 7 de junio de 1989 viene a complementar la Ley N.º 5292 de agosto de 1973, estableciendo una "NORMA GENERAL DE ETIQUETADO DE LOS ALIMENTOS PRESERVADOS". En cuanto al ámbito de competencia, esta norma general se aplica únicamente al etiquetado de todos "los alimentos preenvasados" que se ofrecen como tales al consumidor o para fines de hotelería y a algunos aspectos relacionados con la presentación de los mismos. En el artículo 1 aparte 2.2. se incorpora la definición de "envase" ya citada. La definición jurídica de éste no corresponde a la de biberón que es un utensilio para la lactancia artificial. Es el biberón un recipiente, es decir una pequeña botella para el fin indicado. Desde esta perspectiva conceptual lleva razón el Comité Técnico al declarar que el biberón no es un envase, sino -agregaríamos- un recipiente.

II) ¿SI EL QUE UN ARTICULO, COMO POR EJEMPLO LOS BIBERONES, CUYO

DESTINO ORDINARIO NO ES EL SERVICIO AL PUBLICO, PARA ANALIZAR

Y DETERMINAR LA CAPACIDAD, EXTENSION O VOLUMEN DE UNA COSA,

POR TENER UN SISTEMA DE MEDIDAS, ES POR ELLO UN INSTRUMENTO

DE MEDICION?

El artículo denominado biberón tiene por finalidad servir al público consumidor. Mas no debe establecerse sólo una finalidad como excluyente de cualesquiera otras. Evidentemente que este producto comercial cumple dos finalidades esenciales: sirve de recipiente y de instrumento de medición. La Real Academia Española define el biberón como un "Utensilio para la lactancia artificial" (REAL ACADEMIA ESPAÑOLA. Diccionario Manual e Ilustrado de la Lengua Española. Madrid, España-Calpe, S.A., sexta reimpresión, 1977, p. 214). Por lo general el profesional médico prescribe a la madre la porción exacta de leche que debe suministrar al bebé.

Esta recurre a la escala que tiene el biberón para medir la cantidad de leche con que ha de alimentar al niño. Una proporción mayor o menor a lo preestablecido puede afectar considerablemente la salud del lactante. El biberón cumple, por tanto, con los dos propósitos señalados: servir de recipiente y ofrecer la medida exacta del alimento que debe suministrarse. Dentro de este análisis, debe concluirse que el biberón sí es -por su utilización- un instrumento de medición de alimentos para el bebé.

III) ¿SI LOS BIBERONES SON ENTONCES, INSTRUMENTOS DE MEDICION O

ENVASES?

Esta pregunta es consecuencia de las anteriores que ya han sido contestadas. Se determinó que el biberón no es un envase, pero cumple como recipiente y como instrumento de medición.

IV) ¿SI ES LEGALMENTE POSIBLE RESTRINGIR EL COMERCIO DE BIBERONES IMPORTADOS, QUE TENGAN CONJUNTAMENTE DOS SISTEMAS DE MEDIDAS?

El numeral 46 de la Constitución Política se refiere a la protección de las libertades públicas de comercio, agricultura e industria. Esta norma, titular de supremacía material, prohíbe "cualquier acto, aunque fuere originado en una ley" que amenace o restrinja las libertades indicadas. Las resoluciones 191 y 294 del Comité Técnico Consultivo que imposibilita la venta de los biberones portadores de doble escala, aunque fundadas en la Ley N.º 5292, vienen a limitar la libertad pública de comercio por fundarse en una interpretación irrazonable. El artículo 4 de esta Ley dispone que: "En toda actividad agrícola, comercial o industrial, sólo podrán utilizarse las medidas de medición autorizadas por la presente ley". Esta norma debe entenderse referida a la producción nacional, respecto de los productos que han de circular dentro del territorio patrio; en cuyo caso deben portar las medidas del Sistema Internacional de Unidades. Pero los productos de exportación bien podrían presentar varias escalas atendiendo a otras realidades socio-jurídicas.

Los biberones importados -objeto de la consulta- no son producidos exclusivamente para este país, sino que tienen otros mercados. Previendo esta variable situación jurídica internacional, el productor extranjero incorporó una doble escala: onzas y centímetros cúbicos. La referencia a esta última medida cumple con la prescripción de la Ley N.º 5292 que impone el Sistema Internacional de Medidas.

En el caso de licitaciones u otros actos legales debe consignarse obligatoriamente las medidas atendiendo al Sistema Internacional de Unidades. El artículo 2 de la Ley N.º 5292 dispone textualmente: "Para todo acto legal en que se haga referencia a mediciones de cualquier tipo, será obligatorio y exclusivo en las unidades de dicho sistema.

Los tribunales de justicia o cualquier otra dependencia estatal, no aceptarán los documentos que se les presenten si no se ajustan de cualquier modo a esta disposición". La Sala Constitucional, interpretando el párrafo segundo de esta norma 2 aplicada en una liquidación, estableció: "Asimismo se declara la inconstitucionalidad y consiguiente nulidad de la interpretación que del párrafo segundo del artículo 2 de la Ley N.º 5292 del 9 de agosto de 1973, hizo la Municipalidad de Naranjo, en cuanto a la apreciación de los documentos del equipo ofrecido en la propuesta de la accionante en la licitación pública N.º 1-90 de esa Corporación Municipal, ya que ese artículo debe interpretarse en el sentido de que la utilización del Sistema Internacional de Medidas, que esa norma impone no es aplicable a la descriptiva literatura, técnica y anexos emanada del fabricante" (Voto N.º 1420- 91 de 9 horas del 24 de julio de 1991, publicado en el Boletín Judicial N.º 200 del lunes 21 de octubre de 1991).

Consecuentemente, y proyectando el sentido lógico de esta interpretación constitucional, puede afirmarse que la importación de biberones con doble escala no quebranta esta regla jurídica, siempre y cuando en una de ellas este representado el Sistema Internacional de Unidades.

Por otra parte, la "Recomendación Internacional N.º 29" dictada por la Organización Internacional de Metrología Legal cuya sede está en París, no es de aplicación al caso por referirse a las "Medidas de capacidad para el servicio". El punto 1 de esta recomendación al definir el campo de aplicación señala: "La presente Recomendación se aplica a las medidas de capacidad de vidrio (u otros materiales autorizados) denominados "medidas de servicio" cuyo llenado se hace ordinariamente a medida de las necesidades y que se utilizan en el comercio de bebidas puestas a la venta, tales como: leche, cerveza, vino, aguas minerales, aguas de mesa diversas, así como las alcohólicas, etc. Despachadas en los cafés, restaurantes, hoteles, cantinas, etc., para ser consumidas en el mismo lugar. Las medidas de servicio se dividen en dos categorías: a) Las cántaras, botellas que son utilizadas únicamente para transvasar los volúmenes determinados de bebidas; b) las medidas para beber, tales como vasos, copas, cuarta, etc., que se utilizan para consumir los volúmenes determinados de bebidas" (subrayado no es del texto original). En razón de lo procedente, esta recomendación N. ª 29 es inaplicable a los biberones por tratarse de una regulación que concierne a la comercialización de bebidas puestas a la venta.

CONCLUSION

Con fundamento en lo establecido en los artículos 2 y 3 inciso b) de la Ley N.º 6815 de 27 de setiembre de 1982, se dictamina:

1) Que conforme a lo dispuesto en el artículo 1 aparte 2.2 del DE-N.º 19042-MEIC de 7 de junio de 1989, el biberón no califica jurídicamente como envase.

2) Que el biberón es un recipiente que puede ser utilizado como instrumento de medición de alimentos; y

3) Que en el caso concreto de los biberones importados que presentan doble escala, una en centímetros cúbicos que representan el Sistema Internacional de Unidades, y otra en onzas, su comercialización no ejercería violencia sobre la Ley N.º 5292 de 9 de agosto de 1973.

Del señor Ministro, con toda consideración,

Odilón Méndez Ramírez

PROCURADOR CONSTITUCIONAL

SECCION II

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