Dictamen : 006 - del 14/01/1992

PROCURADURIA GENERAL DE LA REPUBLICA

SAN JOSE, COSTA RICA

C -006 -92

14 de enero de 1992

Señor

Gerardo J. Alvarado Martínez

Director Ejecutivo

Oficina del Arroz

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me es grato dar respuesta a su estimable consulta según oficio D.E. 0162-91 de fecha 8 de abril de 1991, mediante la cual solicita el criterio de esta Procuraduría General referente a la " ...participación para designar a los representantes de los sectores productor y beneficiador ante la Asamblea General de la Oficina del Arroz". Lo que específicamente se pretende saber es si una cooperativa de productores de grano que también se dedica a la industrialización del arroz, puede o no representar tanto al sector productor como al industrial ante la Asamblea General de la Oficina del Arroz.

I.- Como la consulta tiene relación con la interpretación de la Ley Nº 7014 de 28 de noviembre de 1985 -artículo 5-, y el transitorio V principalmente, y su Reglamento que es Decreto Ejecutivo Nº 17032 MAG-MEIC de 2 de mayo de 1986, y sus reformas - numerales 10 inciso h), i), 11, 12 y 13 que son los de mayor interés para el caso-, es que se estima oportuno hacer referencia a lo que ha dicho la doctrina y jurisprudencia en lo concerniente al tema.

Así y en lo que es de interés, escribe el autor Don Alberto Brenes Córdoba en su Obra "Tratado de las Personas", volumen II, "Introducción y Derecho de la Persona" cuarta edición revisada y actualizada por el Doctor Gerardo Trejos, editorial Juricentro página 70 y 71, lo siguiente:

" A veces la dificultad para discernir lo que debe resolverse en un caso, no proviene de la falta de disposición legislativa aplicable, sino de la obscuridad de que adolece la que corresponde a la especie.

Entonces, el procedimiento que conviene seguir es interpretar la ley, esto es establecer o descubrir su verdadero sentido".

Continúa enseñando que se trata de descubrir:

" ...la idea que tuvo el legislador al redactar la disposición porque siempre que tal cosa fuere posible hay que atenerse estrictamente a lo que en ella se pretendió decir".

Más adelante en la página 74 y siempre refiriéndose a la interpretación de la ley expresa que:

" Hay que decir que cuando el sentido de una ley no es dudoso sino que resulta comprensible sin mayor esfuerzo, no es lícito variarlo a título de interpretación porque los jueces carecen de esa facultad, aunque se trate de una disposición inconveniente y aún injusta o demasiado severa, pues así y todo tiene que ser aplicada por su sola calidad de precepto dictado por el legislador..."

Y en la página 78 misma obra, arguye que:

" ...en este caso el juez habrá de preferir la ley que es de orden público, sobre la que no lo es, y mantener la norma que se conforme mejor con los principios generales del derecho que rigen la materia y con las nociones generales de equidad..."

A modo de aclaración, es deber nuestro indicar que la interpretación de la ley que en vía administrativa se haga, es equivalente a la del Juez, pues es doctrinal y ésta puede ser judicial o privada.

El autor Luis Recasens Siches por su parte, en su obra "Tratado General de Filosofía del Derecho", Editorial Porrúa Argentina-México, año 1986, página 660, apunta que el mejor método interpretativo es aquél que induzca a obtener una mejor justicia para el caso, lo que hay que aprovechar para sostener que su tesitura es coincidente con la seguida por el primer autor citado.

Y en lo que es de concordancia apunta:

" ...la única proposición válida que puede emitirse sobre la interpretación es la de que el Juez en todo caso debe interpretar la ley precisamente del modo que lleve a la conclusión más justa para resolver el problema que tenga planteado ante la jurisdicción. Al hacerlo de este modo, el Juez lejos de apartarse de su deber de obediencia al orden jurídico positivo da a este deber su más perfecto cumplimiento..."

El mismo autor, sólo que ahora en su obra "Introducción al Estudio del Derecho" cuarta edición, editorial Porrúa S.A. Argentina-México, año 1981 página 241, escribe en relación con la exégesis de la ley:

" ...no basta con imaginar que el "espíritu" como noble caballero andante, salga a romper lanzas destrozando la corteza imperfecta de unas palabras. Hay que esforzarse por aclarar de una manera rigurosa lo que signifique eso que se había llamado "espíritu de la ley", pues bien el "espíritu de la ley" es por de pronto y ante todo las valoraciones que real y efectivamente sirvieron de base para la elaboración de la ley en cuestión. Y es además la finalidad cuya realización se propuso conseguir esa ley. Con estos esclarecimientos queda precisado con todo rigor qué es lo que debe entenderse por lo que solía llamarse el "espíritu de la ley".

Con lo expuesto queda claro que no debemos atenernos solamente al texto de la ley a menos que sea lo más nítido posible, pues de no ser así, hay que acudir a los comentarios, discusiones, opiniones, análisis y conclusiones del proyecto.

La línea de pensamiento extraída de los referidos autores, la complementa con mayor profundidad el autor Ariel Álvarez Gardiel, quien en su obra "Introducción a una Teoría General del Derecho - Editorial Astrea de Alfredo y Ricardo- Depalma Buenos Aires, Argentina, año 1986, página 176, señala lo que sigue:

" ...en otras palabras el texto de la ley es sólo la reproducción histórica-normativa de la voluntad de legislador y lo que el jurisconsulto debe aplicar, no es el texto en tanto en cuanto traducción de la intención de un legislador efectivo...".

Sí es relevante insistir en que el autor de referencia va más allá de lo hasta ahora analizado, pues es del criterio de que, así como la vida en sociedad es cambiante, la norma jurídica no está ayuna de ello. Escribe pues, que la exégesis si bien no debe quedar apartada, debe complementarse con otros métodos no sólo de carácter analítico sino también sintéticos. Esa es la razón por la que de seguido misma obra página 194 apunta que:

" ...el jurista no interpreta norma sino esencialmente conductas. Por eso el intérprete recurrirá, sí a los procedimientos adecuados que le permitan desentrañar el correcto sentido de las referencias dogmáticas contenidas en las normas, pero no agotará ahí su tarea, sino que finiquitará esta etapa previa, recurrirá a un método empírico dialéctico que le permitirá valorar la conducta "comprendiéndola" en un tránsito dialéctico y de su sustrato material a su sentido".

Y no podemos dejar al margen a los autores Luis Diez Picazo y Antonio Gullón, quienes en su obra “Sistema de Derecho Civil” volumen I, segunda edición Editorial Tecno Madrid, año 1978 páginas 199 y 200 preceptúan:

“la interpretación concebida como operación total de búsqueda del derecho, no se produce sólo en el terreno de la decisión de las cosas concretas sino que es una actividad de perfiles mucho más amplios. En alguna medida, el legislador no es más que un intérprete del derecho cuando trata de plasmar en un texto legal aquello que en un momento dado dentro de un conjunto de circunstancias y para una serie de supuestos hipotéticos se considera como derecho…”

Ahora bien y en lo que al tema concierne, nuestros tribunales y también la Procuraduría General de la República, han venido siendo coincidentes. Así a modo de ejemplo, la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, en la Casación Nº 61-83, expone que:

" es necesario entender el sentido justo que encierran las palabras usadas en el texto de una ley, aunque en la interpretación influyan otros elementos, las palabras son el medio de expresión de la Ley y en ocasiones aquél entender basta para fijar los alcances de la norma por ello se dice desde ese punto de vista, que la interpretación consiste en desentrañar a veces más allá del significado gramatical de las palabras, que es lo que está en el espíritu y ratio legis de la norma".

La Procuraduría General de la República, en el dictamen Nº C-147-91 de 10 de setiembre de 1991, al analizar el tema de la interpretación de la Ley, sostiene que:

" ...los dos puntos de vista transcritos, no se oponen y más bien si se armonizan, obtenemos una sola conclusión. Esta es que siempre habrá un orden jurídico positivo que servirá para desentrañar la forma más justa para resolver el caso, sin dejar de agregar que cuando el texto de la ley es claro es innecesario acudir a situaciones hipotéticas que vayan más allá de lo querido por el legislador. Debe discernirse el sentido lógico y justo de las palabras para que el fin obtenido sea fiel reflejo del contenido de la ley".

II.- La doctrina y jurisprudencia anterior calza a nuestro modo de entender las cosas, con la consulta sometida a examen. Esto así porque ciertamente si el texto de la ley es claro, no es necesario desentrañar la intención del legislador, más si fuese lo contrario, un buen método a seguir es el de la exégesis, pero extendiéndola más allá, como lo propone el autor Ariel Álvarez, es decir, desentrañando lo querido por el legislador -si es que la norma es oscura- acudiendo al empirismo dialéctico "que permita valorar la conducta comprendiéndola en un tránsito dialéctico de su sustrato material a su sentido".

Así las cosas, no nos quedaríamos, entonces, solamente en el aspecto puramente analítico como podrían ser el estudio de los libros, títulos, capítulos y artículos, sino que habría que acudir a las circunstancias que indujeron al legislador a la creación del proyecto. Valga decir, se haría uso de las actas, comentarios y discusiones, de las situaciones realmente dadas, para extraer de ahí, a través de la dialéctica, el verdadero sentido de la ley, a lo que está en el espíritu y ratio legis de la norma.

III.- Precisamente y en lo que toca al caso, fue necesario acudir a las actas del proyecto que más tarde daría lugar a la ley Nº 7014. Se trata del expediente legislativo número 9434. En el referido antecedente, constan los comentarios y discusiones que más tarde fueron fundamento de la creación de la Oficina del Arroz, y muy especialmente en lo que concierne a la representación tanto del sector productor como del industrializador en la Asamblea General y Junta Directiva. Y es oportuno acotar de una vez que cuando se tocó el tema de la representación, pues una buena parte de los productores finalmente ocuparía el cincuenta por ciento de los puestos en la Asamblea General, sin dejar de apuntar que el veinticinco por ciento de los beneficiadores ocuparían otro puesto y el Estado a través del Poder Ejecutivo completaría el restante veinticinco por ciento, fue que la comisión redactora expresó lo que sigue:

" ...El Presidente: Algo que les dije la vez pasada en eso de los productores, es algo que me preocupa en estos momentos y no sé en qué forma podemos tratar de parar ese mal, es que muchos de esos productores, porque tenemos la Cámara de Granos Básicos, los miembros de esa cámara, varios de ellos, son miembros de la Cooperativa Industrializadora del Arroz, que se formó en Upala, además, son de la Cooperativa, son industrializadores y son productores. Están en las tres partes. Hay otros como el caso de las empresas arroceras que se están montando en Parrita, donde está Araujo, son agricultores y son industrializadores porque formaron una pequeña compañía, una pequeña empresa entre productores de arroz y entonces ellos van a poder representar los productores, pero van a defender los intereses de los industrializadores que es lo que más les convendría a ellos. Por eso es que debemos de tratar de cerrar esos portillos.

Diputado Navas Alvarado: Ahora podríamos revisar lo de las asambleas o los procedimientos de elección de esos representantes, pero lo que sí podríamos hacer es, para efectos de que no haya una doble participación buscar el mecanismo mediante el cual el que es productor, industrializador, tendría que escoger en cuál de las áreas de participa para efectos de representación ante la Oficina del Arroz, es decir, que no puede participar en las tres áreas. Eso habría que verlo. El Presidente: Si habría que ver eso, porque es esto. Hay un consorcio de diez miembros y pueden decir: "métase usted como productor y yo en la parte industrializadora". Van a tener, la misma industrialización, dos miembros dentro de la asamblea...".

Como con facilidad se puede obtener, lo querido por el legislador fue interpretar las circunstancias realmente dadas y con fundamento en ellas vedar en forma categórica la doble participación, pues para decirlo en palabras del entonces, Diputado Navas Alvarado "pero lo que sí podemos hacer es para efectos de que no haya una doble participación buscar el mecanismo mediante el cual el que es productor, industrializador tendría que escoger en cuál de las áreas participa para efectos de representación ante la Oficina del Arroz, es decir que no pueda participar en las tres áreas".

No induce la letra del proyecto a confusión alguna, toda vez que es fácil entender que la intención del legislador fue la de prohibir la doble participación, pues de lo contrario, como rezan las actas, bien podría una empresa representar a todo aquél que explote por cualquier título legítimo una plantación de arroz -productor-, pero les convendría más defender los intereses de los beneficiadores. Esa fue una de las razones por las que entre las funciones que le incumben a la Oficina del Arroz, según lo estipulan los artículos 10 inciso l) de la Ley Nº 7014 y 10 inciso h), i) del Reglamento a dicha ley -Decreto Ejecutivo Nº 17032 MAG- MEIC-, están las de llevar un Registro tanto de los productores como de los beneficiadores, inscripción obligatoria para ambos sectores.

Estamos aquí, ni más ni menos que ante un equilibrio de fuerzas plasmado en forma intencional por el legislador, pues así se previó en el artículo 1º de la ley ya citada cuando de su lectura se extrae que debe haber una participación racional y equitativa de ambos sectores en la citada Oficina del Arroz.

A mayor abundamiento, es conveniente recalcar que si armonizamos los artículos ya citados teniendo en cuenta -desde luego-, la "ratio legis" de la norma, con los también numerales 5, de la Ley; 11, 12 y 13 del Reglamento, Decreto Ejecutivo ya citado Nº 17032 MAG-MEIC, hay que arribar a la conclusión de que el sector industrializador, igual que el sector productor, tienen que decidir de antemano a cuál de las partes van a representar, pues para eso existe la inscripción que es de carácter obligatoria. No pueden los productores que a su vez son industrializadores tener ante la Asamblea General, la doble representación o participación. Esto así porque riñe con la intención del legislador, contenida en forma expresa en la ley.

Nótese que según lo preceptúa el artículo 5º de la Ley Nº 7014 en relación con los numerales del Reglamento ya anotados, con toda certeza nuestro legislador indicó el procedimiento a seguir para los efectos de la representación tanto de los industrializadores como de los productores.

Así tenemos que para los efectos de la escogencia de los representantes a la Asamblea General -para ambos sectores-, una vez que la Oficina del Arroz haya hecho la solicitud a las Cámaras o Asociaciones de beneficiadores y productores para que designen sus representantes, la Junta Directiva teniendo en cuenta el número de afiliados ya de cada cámara o Asociación, designará en forma proporcional los representantes de cada grupo para lo que tendrá en cuenta a todas si el número de ellas es menor de cinco en el caso de los industriales y de diez en el caso de los productores. Mas si se presentara el caso de que el número de Cámaras y Asociaciones, fuese mayor, entonces, la designación se hará por sorteo.

Es oportuno indicar que el procedimiento para acoger los representantes ante la Asamblea se complementa con la letra del artículo 13, toda vez que dicho ordinal exige a las Cámaras Asociaciones de Beneficiadores y productores que cada año deben proceder a la designación de sus representantes ante la Asamblea General.

De lo expuesto y transcrito, se obtiene un corolario. Esto es que el procedimiento que ha de seguirse a los efectos de la representación para ambos sectores ante la Asamblea General, no amerita siquiera interpretación ya que como lo sostienen la doctrina y jurisprudencia, la interpretación es descubrir "la idea que tuvo el legislador al redactar la disposición porque siempre que tal cosa fuere posible hay que atenerse estrictamente a lo que en ella se pretendió decir", amén de que: "...las palabras son el medio de expresión de la ley y en ocasiones aquél entender basta para fijar los alcances de la norma".

O como lo apunta el autor Ignacio de Casso y Romero, en el "Diccionario de Derecho Privado" editorial Labor Barcelona Madrid, tomo 2, página 2377:

" ...Cuando la ley es clara no debe aludirse el texto so color de penetrar su espíritu; en aplicación de una ley oscura se debe preferir el sentido más natural y que sea menos defectuoso en la ejecución; para fijar el verdadero sentido de la ley hay que combinar y reunir todas sus disposiciones; la presunción de un Juez no debe fundarse en la ley; no es permitido distinguir, cuando la ley no distinga, ni deben hacerse excepciones que ella no contenga; la aplicación de la ley debe tener lugar en aquel orden de cosas para el cual ha sido establecida, no pudiendo ser decididos por ella objetos de un orden diferente; no debe razonarse de un caso para otro sino cuando existe un mismo motivo de decidir...".

Se ha creído oportuno traer a colación una vez más lo ya indicado porque en lo que se refiere a la doble participación, sí fue necesario acudir a la exégesis en la forma atrás expuesta; empero, en lo que concierne al procedimiento para escoger a los representantes ante la Asamblea General, no hay nada que interpretar, ya que el íter procedimental a seguir, no da lugar a discusión. Valga decir, los representantes de los beneficiadores y productores ante la Asamblea, son designados como rezan los artículos 12 y 13 del Reglamento, razón por la cual siendo el transitorio V de la ley una previsión nada más, no podría deducirse de su letra que en tanto no se constituyan cooperativas de industrializadores o productores sus representantes ante la Asamblea General serán nominados por el Consejo Nacional de Cooperativas. No puede ser de aplicación y en cuanto a la Asamblea propiamente dicha porque riñe como lo preceptuado en los numerales antes citados, en donde expresamente se señala el camino a seguir para la respectiva escogencia. Valga insistir que al estar de por medio tanto las Cámaras como las Asociaciones de beneficiadores y productores, al ser sus representantes nominados por ellas, es incompatible la intervención del Consejo Nacional de Cooperativas, porque inclusive se correría el riesgo de que atenidos a que no existen cooperativas de industrializadores con mucha facilidad al nominar el Consejo a aquéllos tácitamente estaría excluyendo tanto a las Cámaras como a las Asociaciones situación contraria a la letra de los artículos que señalan el procedimiento a seguir.

Y una razón más es la de que específicamente al sector beneficiador le interesa más el lucro que el mismo cooperativismo, pues no está en contacto directo con la plantación de arroz –uso y aprovechamiento de la tierra, cosa que no sucede con los productores. Pero sí es de aclarar aunque no es el objetivo de la consulta que si se armonizan los artículos 14 de la ley con los numerales 25 y 26 del Reglamento, el referido transitorio V sólo cobra relevancia pero para el nombramiento de los representantes del Sector productor ante la Junta Directiva.

IV.- Conclusión:

Teniendo en cuenta la doctrina, las actas de discusión del proyecto de la ley, jurisprudencia anotada, así como la Ley Nº 7014 de 28 de noviembre de 1985 y su Reglamento que es Decreto Ejecutivo Nº 17032 MAG-MEIC de 2 de mayo de 1986, con sus reformas, y artículos 1, 5, 10 inciso 1) además del Transitorio V de la Ley; 1, 2, 10 incisos h), i), 11, 12 y 13 del Reglamento, hay que decir que una cosa es el sector productor y otra el beneficiador, razón por la que si una empresa además de ser productora también es industrializadora, no puede ostentar la doble participación para los efectos de conformar el órgano superior de la Oficina del Arroz, pues se estaría permitiendo la doble representación que quedó vedada por el legislador. Tendrá entonces, el interesado que escoger a cual de los sectores le interesa representar y para eso está el registro correspondiente levantado por la Oficina del Arroz.

El transitorio V de la Ley, y en lo que respecta a los representantes a la Asamblea General no es de aplicación porque riñe con la letra de los artículos 12 y 13 del Reglamento. Esto así porque el procedimiento señalado para los efectos de la representación para ambos sectores quedó previsto en los citados numerales. Sí es oportuno indicar aunque no haya sido objeto de consulta, que si armonizamos el artículo 14 de la ley con los ordinales 25 y 26 del Reglamento, el transitorio V, sólo tendría relevancia para los efectos del nombramiento de los representantes de los productores pero para ante la Junta Directiva.

Atentamente,

Lic. Cristóbal Chavarría Matamoros

PROCURADOR ADJUNTO

eli.e

cc: Instituto Nacional de Fomento Cooperativo

Cámara Nacional de Agricultura y Agroindustria

Cámara de Granos Básicos (División Arroz)

Cámara Industrializadora de Arroz

Unión Nacional de Cooperativas

Consejo Nacional de Cooperativas