Dictamen : 057 - del 18/04/1991

C - 057 - 91

San José, 18 de abril de 1991

Señor

Gerardo J. Alvarado Martínez

Director Ejecutivo

Oficina del Arroz

Presente

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, nos referimos a su oficio N. D.E. 496-90 del 2 de noviembre de 1990. Adjunta a dicho oficio una fotocopia según la cual, esa Oficina tomó el acuerdo de solicitar la reconsideración del dictamen de este Despacho N. C-252-88 de 23 de diciembre de 1988 (artículo 7 de la sesión N. 133 del 12 de febrero de 1990). Concretamente, por cuanto en dicho pronunciamiento se concluye en forma genérica que sólo la Oficina del Arroz puede importar subproductos y derivados del arroz. Para fundamentar su criterio contrario a tal opinión, agregan un estudio jurídico sobre la importación y exportación de derivados del arroz y subproductos.

Al respecto, es conveniente advertir que se entra a estudiar la petición de reconsideración en forma oficiosa, dado que ésta ha sido presentada fuera del plazo correspondiente (artículo 6 de nuestra Ley Orgánica). Teniendo ello en cuenta, nos permitimos transcribir las conclusiones a que se llegó en el dictamen N.C-252-88 de mención:

"1) La Oficina del Arroz no tiene competencia para autorizar a los particulares ni a otros órganos públicos o privados para que importen arroz, ni sus derivados y subproductos. Ello es así, sin perjuicio de las potestades que le confiere la ley para que intervenga en la regulación del mercadeo de ese producto y de las relaciones jurídicas que origina;

2) Tales autorizaciones, de producirse, aparte de ser improcedentes por violar el ordenamiento jurídico, conforme se indicó, si bien no constituyen formalmente delegación de funciones, sí implican el traslado del ejercicio de una competencia que es propia y exclusiva de la Oficina del Arroz. En este punto reiteramos nuestro pronunciamiento C-228-88 de 15 de noviembre de 1988, dirigido a la Auditoría de esa Oficina."

Para sustentar las conclusiones transcritas, en el dictamen de comentario se tomó como punto de partida la consulta formulada por esa Oficina. En esa oportunidad, se consultó si la Oficina del Arroz podía autorizar permisos para la importación de arroz, sus derivados y subproductos a terceras personas (físicas, jurídicas, entidades públicas o privadas) al amparo de la Ley N. 7014. Para dar contestación a lo anterior, siempre dentro del marco de la Ley de Creación de esa Oficina, únicamente, se hizo un examen del acto de autorización en la doctrina. Entonces, se dijo que como acto de contralor, la autorización, requería de texto expreso que la estableciera.

Continuando con la exposición de los fundamentos del dictamen C-252-88 de cita, se consideró que debía existir un derecho de la persona destinataria de la autorización, para realizar la actividad objeto de control. En el caso del arroz, no existía ni autorización expresa, ni derechos de terceras personas distintas de esa Oficina, según el claro texto de su Ley de Creación. En efecto, en esta Ley se estableció que esa Oficina debía importar directamente el arroz y aunque no se dijera expresamente, se entendió que ello se extendía a los derivados y subproductos del mismo (artículos 9 inciso a) y 10 inciso b) de la Ley N. 7014 de 28 de noviembre de 1985 y su Reglamento por decreto N. 17032-MAG-MEC de 2 de mayo de 1986 en sus artículos 10 inciso n), 60 y 67).

No obstante, se argumenta para justificar la reconsideración, que el interés público principal, tutelado por la Ley N. 7014 de cita es la subsistencia de la población nacional. Y, que, los subproductos y derivados del arroz no forman parte de ese bien público principal protegido por la ley, ya que no son básicos para la subsistencia nacional. Además, según la consultante, la Ley N. 7014 no se ocupa específicamente de los subproductos y derivados del arroz. Si bien, admite la petente, son firmes de la ley en cuestión, la protección de la actividad arrocera, en general, así como el lograr la participación racional y equitativa de los productores y beneficiadores del arroz.

Luego, aduce la petente, la Oficina del Arroz sólo tiene competencia en relación con los subproductos y derivados del arroz, para regularlos cuando su producción, elaboración y mercadeo en Costa Rica puedan influir en las relaciones que se desarrollan entre productores y beneficiadores del arroz, o en el precio del mismo (artículos 1º, 3º y 10 inciso c) de la Ley N.º 7014 de cita).Lo anterior, advirtiendo la recurrente que su solicitud de reconsideración no afecta las modificaciones que este Despacho ha efectuado al dictamen N. C-252-88 cuestionado. Dichas modificaciones, pueden considerarse comprendidas, en nuestro criterio, en los dictámenes N. C-033-89 de 6 de febrero de 1989 y C-164-90 de 4 de octubre de 1990.

En el primero, de los dictámenes de última mención, expresamente se reconsideró el N. C-252-88 en cuanto se establece en el mismo, que esa Oficina y el Consejo Nacional de Producción, tienen una competencia concurrente en materia de importación del arroz. Agregándose en este dictamen, que ambos entes públicos deben procurar los mecanismos de coordinación necesarios conforme a sus propias leyes de creación. Por su parte, el dictamen N. C-164-90 de cita, aclarado por el N. C-059-91, concluyó que por efecto de las Leyes N. 7134 de 5 de octubre de 1989 y 7203 de 19 de setiembre de 1990, las personas jurídicas o físicas privadas podían importar arroz con licencia de esa Oficina y el Consejo Nacional de la Producción.

Las anteriores modificaciones habremos de tomarlas en cuenta al momento de nuestras conclusiones, sea que consideremos en ellas contemplados los subproductos y derivados del arroz o no. La cuestión ahora es determinar si existe relación entre las competencias que tiene esa Oficina para el arroz y sus subproductos y derivados. O bien, más claro, si las competencias de esa Oficina en cuanto al arroz se extienden a sus derivados y subproductos. Si la respuesta a esta cuestión fuera afirmativa, tendríamos que ver si también es competente esa oficina para intervenir en materia de importación de derivados y subproductos del arroz. Veamos entonces.

I. El arroz como objeto de protección principal de la Ley N. 7014 y sus derivados y subproductos como objeto de protección accesoria.

Los bienes suelen clasificarse en cosas principales y accesorias. La distinción es importante, porque de ello depende la definición del régimen jurídico que puede considerarse aplicable. Pues bien, son cosas principales las que en una relación jurídica constituyen el objeto predominante a que se une otro para su complemento o mejor aprovechamiento. Las cosas accesorias por su parte, serían aquellas que se unen a la principal (Brenes Córdoba, Alberto "Tratado de los Bienes" 5a. edición, San José, Editorial Juricentro, 1981, página 17).

En la línea de pensamiento expuesta, decimos que son subproductos o derivados del arroz, la cascarilla, la puntilla y la semolina. La primera, es residuo de la cáscara o gluma de arroz luego del proceso industrial. La segunda, es el arroz pilado cuya longitud es de una cuarta parte o menos del tamaño del grano típico de la variedad en análisis. La última, se obtiene de someter el arroz integral al pulido durante el proceso industrial y es la capa externa o amarilla del arroz. La fibra o cascarilla y la puntilla o grano quebrado, pueden tener un uso industrial, la primera como combustible para las calderas y la segunda para el proceso de fermentación alcohólica. Más todos estos derivados por su valor nutricional son empleados regularmente para la fabricación de alimento concentrado de animales. (Véase en punto a las definiciones el artículo 2º del Reglamento a la Ley 7014 de cita y en cuanto a sus usos es información suministrada por el Departamento de Control de Calidad del Consejo Nacional de la Producción).

Como se puede deducir fácilmente, los subproductos o derivados del arroz forman parte del grano de arroz antes de que este sea sometido al proceso industrial. Luego de éste, se obtiene un provecho o utilidad accesoria o complementaria del arroz con sus subproductos y derivados, por lo que bien puede considerarse que entre ellos se da una relación de principal a accesoria. Esto permite afirmar, que si el objeto principal de protección jurídica es el arroz mismo y por tal entendemos el grano antes del proceso industrial, necesariamente están comprendidos los subproductos o derivados, como elementos primero, y accesorios después, del arroz.

Lo anterior, significa en nuestro criterio, que los subproductos y derivados del arroz completan el cuadro jurídico de protección de la Ley Nº 7014. En efecto, el principio que se sigue en esta materia es que las cosas accesorias sufren la suerte de las principales (Brenes Córdoba, Alberto, op. cit., página 207). Ello se traduce en que el régimen jurídico aplicable al grano de arroz se extiende necesariamente a sus sub productores y derivados. Y, que consecuentemente, cuando se hable de arroz en la Ley, en una forma razonable, debe analizarse si se está hablando también de los subproductos y derivados.

II. La Oficina del Arroz y el servicio público.

Esa Oficina ha sido definida en anteriores pronunciamientos como un ente menor estatal descentralizado que forma parte de la Administración Pública (dictamen N. C-047-87 de 18 de febrero de 1987). Acorde con ese calificativo y con el carácter de entidad semiautónoma que le viene otorgada por su propia Ley Orgánica, le es aplicable la Ley General de la Administración Pública. Ello sin perjuicio, de lo que esté expresamente regulado en cuanto a su actividad y organización por su Ley Orgánica y su Reglamento Ejecutivo en la esfera de su competencia.

En este sentido, la Ley General de mención es complementaria o supletoria de la ley especial de la entidad, en su actividad administrativa.

Ahora bien, definido lo anterior debemos aclarar, que en el supuesto de que no se considerase que la Oficina del Arroz, por Ley de Creación, es competente en materia de subproductos y derivados del arroz, sería aplicable la Ley General de la Administración Pública (artículo 2º de la Ley N. 6227 de 2 de mayo de 1978). En esa línea creemos que a esa Oficina le viene atribuida una función o servicio público en relación con toda la actividad arrocera. La Ley General de mención establece que:

"Artículo 12.1.- Se considerará autorizado un servicio público cuando se haya indicado el sujeto y el fin del mismo. En este caso el ente encargado podrá prestarlo de acuerdo con sus propios reglamentos sobre los demás aspectos de la actividad, bajo el imperio del Derecho..."

Conforme con la norma transcrita, podemos entender mejor los alcances de la competencia de la Oficina del Arroz. En efecto, la Ley de Creación de esa Oficina calificó de interés superior de la población todo lo relacionado con el producto final de la actividad arrocera (artículo 1º). Luego, en la misma normativa, se declaró de interés público todo lo relativo a la producción, elaboración y mercadeo del arroz (artículo 3º). No nos parece, a la luz de los fines de la Ley N. 7014, que el legislador haya querido limitar la función de esa Oficina, y excluir a los subproductos y derivados del arroz. Pues, evidentemente, estos últimos están relacionados con la importante actividad económica arrocera.

En la línea de pensamiento expuesta, podemos transcribir para mayor claridad el texto del numeral 2º de la Ley N. 7014, que en lo conducente liga los fines mencionados antes con la labor a cumplir por esa Oficina, veamos:

"... se crea la Oficina del Arroz, la que tendrá bajo su responsabilidad la protección de la actividad arrocera en general..." (Artículo 2º Ley Nº 7014 de cita) (el subrayado es propio)

La definición de que comprende la actividad arrocera, cuya protección es el fin de esa Oficina, correspondió al Reglamento a la Ley de Creación de la misma. Este Reglamento, nos permitirá observar que esa Oficina puede dirigir sus competencias a los subproductos y derivados del arroz.

III. Competencia de la Oficina del Arroz en materia de subproductos y derivados del arroz conforme a su Reglamento.

Complementa lo hasta aquí expuesto, el Reglamento a la Ley Nº 7014 de cita, en el cual las finalidades y competencias de esa Oficina se refieren a la actividad arrocera, comprensiva esta de todo el proceso de cultivo, industrialización y comercialización (artículos 1, 2, 3, 9, 10 inciso a), m) g) y r), 22 inciso b), 55 y 71 del Reglamento para citar algunos). Particularmente se menciona a los subproductos en dicho Reglamento, al desarrollar el objetivo principal de la Ley:

"El presente Reglamento regula las relaciones entre productores y beneficiadores de arroz, garantizando una participación racional y justa a dichos sectores y ordena los diversos factores que intervienen en la producción, agroindustria y comercio del arroz y sus subproductos, todo con el fin de lograr el desarrollo, estabilidad y consolidación de la actividad arrocera" (artículo 1º) (El subrayado es propio)

La participación de esa Oficina en el comercio de los sub productos viene desarrollada más adelante en el Reglamento, cuando este se refiere a la competencia de esa Oficina, así:

"Para la ejecución y cumplimiento de este Reglamento se creó la Oficina del Arroz, esta Institución regirá la producción, industrialización y la comercialización en general del arroz y sus subproductos" (artículo 3º) (el subrayado es propio)

O bien, en relación a la obligación de los beneficiadores con esa Oficina, se prevé:

"Los beneficiadores están obligados a enviar copia de las facturas de compra de arroz en granza y ventas de arroz en granza o pilado y venta de todos los subproductos del proceso industrial o la Oficina del Arroz." (Artículo 55) (el subrayado es propio)

Por otra parte, nada obsta para aceptar que la competencia de la Oficina del Arroz en materia de comercio de subproductos se extienda a las importaciones y exportaciones de los mismos. En primer término, porque no se puede distinguir donde la ley no distingue, es decir, el legislador se refirió al comercio en general, sin restringirlo a uno determinado. Y, en segundo término, porque el comercio internacional o externo y el interno, son dos fases o modalidades de una misma actividad: el comercio, respecto del cual esa Oficina tiene potestades regulatorias, según vimos.

En el sentido expuesto, pueden verse los numerales 9 inciso e) y 10 inciso g) del Reglamento a la Ley Nº 7014 de cita, cuando dispone:

"Artículo 9.- La Oficina del Arroz tendrá las siguientes finalidades:

... e) Defender los intereses de la actividad arrocera en el ámbito nacional e internacional." (el subrayado es propio)

"Artículo 10.- Para el cumplimiento de sus finalidades, la Oficina del Arroz tendrá las siguientes atribuciones:

...g) Recopilar información estadística de la actividad arrocera relacionada con áreas de siembra, producción, consumo interno, de las exportaciones e importaciones, costos de producción, etc." (el subrayado es propio)

Recordemos que las normas transcritas se refieren a la actividad arrocera y según vimos esta comprende a los subproductos y derivados.

Ahora bien, nada obsta para considerar que cuando el legislador se refiere al arroz puede comprender ello a sus subproductos y derivados. Pues, recordemos que el arroz puede verterse en granza o pilado, en el primer caso, aquellos constituyen elementos complementarios del arroz del cual no han sido separados y tanto en este caso como en el segundo, puede obtenerse una utilidad económica complementaria con su venta junto a la del arroz.

IV. CONCLUSIONES

1. El dictamen Nº C-252-88 objeto de reconsideración fue modificado expresamente por el Nº C-033-89 en cuanto otorga una competencia compartida a esa Oficina y el Consejo Nacional de la Producción en la importación de Arroz, la cual ambas dependencias deben coordinar;

2. El dictamen Nº C-252-88 objeto de reconsideración fue modificado también por los dictámenes Nº C-164-90 y su aclaración NºC-059-91, en cuanto personas privadas pueden importar arroz con licencia de esa Oficina y del Consejo Nacional de la Producción;

3. Se confirma el dictamen Nº C-252-88 en cuanto otorgó competencia a esa Oficina en materia de importación de subproductos y derivados del arroz, pero habrá de ejercerse conforme a las modificaciones señaladas en los apartes anteriores para este último.

Sin otro particular, suscriben de usted atentamente,

Dr. Rodolfo Saborío Valverde

PROCURADOR CIVIL

Lic. Luis Diego Flores Zúñiga

ABOGADO

RSV/LDFZ/xcv.e