Dictamen : 247 - del 16/12/1988

C - 247 - 88

16 de diciembre de 1988

Doctor

Álvaro Umaña Volio

Ministro de Recursos Naturales Energía y Minas

S. O.

Estimado señor Ministro:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su atento oficio Nº DAJ-665-88 de 1º de diciembre de 1988, mediante el cual solicita de la Procuraduría el reconsiderar los dictámenes números C-204-83 de 24 de junio, C-332- 83 de 30 de setiembre y C-403-83 de 13 de diciembre, todos de 1983.

Dichos dictámenes establecen la necesidad de contar con una ley específica que pruebe la concesión para explorar y explotar los recursos marinos. Señala usted en su consulta que el Código de Minería contempla la exploración y explotación de los recursos minerales no radioactivos existentes en el mar, conforme con lo establecido en su artículo primero.

La solicitud de reconsideración se fundamenta en las siguientes razones:

a) La Constitución Política sólo establece una reserva legislativa para la exploración y explotación de los recursos minerales radioactivos existentes en el mar, su suelo y su subsuelo.

b) El Código contempla la explotación y exploración de los recursos minerales en el mar, disponiendo que el Estado pueda otorgar a los particulares concesiones de reconocimiento, exploración, explotación y beneficio de los mencionados recursos.

No obstante, se afirma que la emisión que el artículo 4º del citado Código hace respecto del artículo 121, inciso 14 de la Constitución "es improcedente" por cuanto la norma constitucional sólo concierne la explotación de minerales radioactivos, excluyendo otros minerales. La interpretación hecha por la Procuraduría conduciría a admitir que el artículo 4º del Código de Minería viola la Constitución.

En todo caso, la remisión al precepto constitucional no comprende la explotación sino sólo la exploración.

c) El artículo 5º de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre no es aplicable a la explotación y exploración de los recursos minerales en el mar, por cuanto el Código de Minería, Ley posterior y especial, regula dicha explotación y exploración.

d) El procedimiento para el otorgamiento de permisos de exploración y concesiones de explotación y la correspondiente ejecución de las respectivas labores, deberá establecerse con base en las disposiciones contenidas en el Código de Minería para la exploración y explotación en el territorio nacional.

Los diversos dictámenes de la Procuraduría, cuya reconsideración se solicita, fueron dictados en relación con la legalidad de concesiones para la exploración y explotación de recursos minerales dentro del mar. No obstante, el dictamen C-332- 83 de 30 de setiembre de 1983 fue vertido ante una solicitud de reconsideración del dictamen C-204-83 citado, presentado por el señor Ministro de Industria, Energía y Minas. En dicha solicitud se argumentó -como lo reitera ahora el Ministerio- que el Código de Minería derogó la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre respecto de la exploración y explotación de los recursos minerales en el mar. Por otra parte, el dictamen C-403-83 constituye una aplicación del criterio externado en el número C-332-83 pero referido expresamente a la exploración de yacimientos de oro en la plataforma continental.

La reconsideración presentada tiende precisamente a que se modifique el criterio de la Procuraduría General respecto del procedimiento para la exploración y explotación de los recursos minerales dentro de la plataforma continental. Es por ello que se afirma expresa y reiteradamente que la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre no tiene aplicación respecto de concesiones referidas a la Plataforma y, además, se sostiene la aplicación de la Convención Internacional sobre la Plataforma Continental, aprobada por la Ley Nº 4936 de 28 de diciembre de 1971.

Pues bien, la concesión para la exploración y explotación de los recursos existentes dentro de la plataforma continental debe encontrar fundamento en la propia Constitución Política, que consagra los derechos del Estado sobre esa parte de su territorio, así como del principio de legalidad que informa y determina la actuación administrativa. De acuerdo con él, la Administración solo es competente para ejercer aquellas funciones que lo son expresamente atribuidas por el ordenamiento jurídico, lo que implica necesariamente la existencia de una norma constitucional o legal o de rango igual a la Ley que atribuya esa competencia.

1.- La Norma Constitucional

El artículo 6º, primer párrafo, de la Constitución establece que el Estado ejerce su soberanía completa y exclusiva en su plataforma continental. El párrafo segundo regula la zona de explotación económica por parte de Estado costarricense, disponiendo:

"Ejerce además, una jurisdicción especial sobre los mares adyacentes en su territorio en una extensión de doscientas millas a partir de la misma línea, a fin de proteger, conservar y explotar con exclusividad todos los recursos y riquezas naturales existentes en las aguas, el suelo y el subsuelo de estas zonas, de conformidad con aquellos principios".

En virtud de esa "jurisdicción especial" corresponde al Estado explotar todos los recursos y riquezas naturales que existen dentro del suelo y subsuelo, en la plataforma continental. La norma constitucional no diferencia esa explotación respecto de recursos minerales radioactivos y no radioactivos como sí lo hace el artículo 121, inciso 14, de la Constitución. De modo que la Explotación exclusiva de esa riqueza compete al Estado. Esa explotación por el Estado responde al objetivo mismo de proclamar la soberanía económica sobre el mar patrimonial; la utilización económica de sus recursos en beneficio del desarrollo e intereses nacionales. Lo que implica, el preservar los recursos existentes dentro de esa zona.

El Estado reclama en el orden internacional la titularidad de las riquezas existentes dentro de la plataforma continental y, consecuentemente, el derecho de explorarlas y explotarlas. La norma constitucional establece el derecho del Estado, "titular de los recursos" de realizar esos actos. El problema es determinar si el Estado puede otorgar derechos sobre la zona a otra persona jurídica pública o bien a un particular. La Constitución no prevé expresamente ese derecho de otras personas jurídicas o físicas para realizar exploraciones y explotaciones respecto de recursos que pertenecen al Estado. Tampoco previó una reserva de ley en ese sentido. Pero la ausencia de reserva de ley no permite afirmar la competencia del Poder Ejecutivo para regular la participación de otros entes o de particulares ni menos para acordar concepciones.

Dos razones justifican esa ausencia de competencia: La primera, porque de acuerdo con los principios democráticos que informan la configuración del poder en Costa Rica, la Asamblea dispone de un dominio ilimitado para legislar, sólo limitable por la propia Constitución. En segundo lugar, el principio de legalidad determina la necesidad de una ley que expresamente otorgue al Poder Ejecutivo esa competencia. Y cabe indicar que no existe una ley que autorice y regule la participación de los particulares en la exploración y explotación de los recursos existentes dentro del mar patrimonial. En ausencia de una ley especial, reguladora de esa materia y que prevea el procedimiento a seguir para que particulares e incluso otras entidades públicas realicen los actos en mención, esa participación no puede sino derivar de la existencia de una concesión especial otorgada por la Asamblea Legislativa.

2.- La Convención sobre la Plataforma Continental

Se ha sostenido por parte del Ministerio que la Convención sobre la Plataforma Continental estable el derecho de los particulares, de explotar o explorar los recursos minerales si el Estado les otorga un permiso con tal objeto.

Empero, la citada Convención solo establece el derecho de soberanía del Estado ribereño sobre la plataforma Continental a los efectos de la exploración y explotación de los recursos naturales (artículo 2.1), término que comprende los recursos minerales.

Luego, el artículo 5º regula diversos aspectos en orden a la explotación de la plataforma continental, sin que se refiera expresamente al otorgamiento de permisos para explorar o explotar o al menos, a la posibilidad de los particulares de realizar esas actividades. Es por ello que nos permitimos transcribir el inciso 8 de dicho artículo:

"Para toda investigación que se relacione con la plataforma continental y que se realice allí, deberá obtenerse el consentimiento del Estado ribereño. Sin embargo, el estado ribereño no negará normalmente su consentimiento cuando la petición sea presentada por una Institución competente, en orden a efectuar las investigaciones de naturaleza puramente científica, referentes a las características físicas o biológicas de la plataforma continental, siempre que el Estado ribereño pueda, si lo desea, tomar parte en esas investigaciones o hacerse representar en ellas y que, de todos modos, se publiquen los resultados".

Del texto transcrito se deduce claramente la posibilidad del Estado de autorizar la realización de investigaciones dentro de la plataforma continental, en especial si se trata de la investigaciones científicas. Investigación no significa exploración ni explotación. Las tres son actos diferentes por lo que no puede pretender que esta disposición cubre el otorgamiento de permisos para explorar los bienes en cuestión. Además, el inciso transcrito no otorga a los particulares el derecho de realizar dichas investigaciones. Ese derecho existe en la medida en que es otorgado por el Estado o que se trate de una institución científica competente respecto de la cual el Estado no negará normalmente su consentimiento para la investigación programada.

3.- El Código de Minería

Se afirma la competencia del Ministerio para acordar concesionar para explorar y explotar los recursos minerales no radioactivos existentes en la plataforma continental, con base en el Código de Minería.

Como es sabido, el artículo 1º del Código de Minería establece el derecho del Estado para explotar las riquezas minerales por sí mismo o por medio de organismos que dependan de él; así como se faculta el otorgamiento de concesiones para la explotación, reconocimiento, explotación y beneficio de los recursos minerales.

Concesiones que no afectan el dominio del Estado sobre los recursos existentes en el mar patrimonial. Conforme con esa titularidad exclusiva sobre las riquezas existentes en el mar patrimonial, el párrafo segundo del artículo 4º dispone:

"Los recursos naturales existentes en el suelo, en el subsuelo y en las aguas de los mares adyacentes al territorio nacional, en una extensión de hasta doscientas millas a partir de la línea de baja mar, a lo largo de las costas, solo podrán ser explotados de conformidad con lo que establece el inciso 14) (último párrafo) del artículo 121 de la Constitución Política.".

Esta disposición del Código reafirma, pues, la necesidad de una ley especial que prevea al otorgamiento de concesiones y en su defecto, la necesidad de una concesión otorgada por la Asamblea Legislativa. Conforme con la remisión al precepto constitucional, los recursos en cuestión sólo pueden ser explotados por la Administración Pública Descentralizada y por particulares, de acuerdo con la ley o mediante concesiones especiales otorgadas por tiempo limitado y con arreglo a las condiciones y estipulaciones que establezca la Asamblea Legislativa. Es decir, en orden a la explotación se les aplica el régimen jurídico establecido para los bienes respecto de los cuales el Estado ejerce un dominio y control exclusivos, régimen previsto en el inciso 14 del precepto 121 constitucional. Es cierto que dicho inciso sólo contempla los minerales radioactivos pero ya se indicó que conforme con el segundo párrafo del artículo 6 de la propia Constitución, el Estado ejerce un dominio y control exclusivo sobre los recursos existentes dentro de la plataforma continental. El hecho de que ambas titularidades exclusivas del Estado sean previstas por dos artículos diferentes no amerita el dominio del Estado ni justifica un régimen jurídico diferente, excepto si la naturaleza propia de los bienes lo justifica.

El Ministerio afirma que esta remisión al artículo 121 inciso 14 es inconstitucional. Pero ya se indicó que la Constitución reserva la explotación de los recursos en favor del Estado. Al establecer la Asamblea Legislativa en el Código de Minería que, los recursos minerales no radioactivos que existen en el mar patrimonial serán explotados, según el procedimiento de explotación de las sustancias radioactivas, que está aplicando lo dispuesto constitucionalmente y, además, está ejerciendo su potestad soberana para legislar. En este caso, respecto de los requisitos, que deben intervenir para que un particular explote un recurso mineral que pertenece al Estado, no al particular.

Si el dominio de los recursos minerales pertenece al Estado, los particulares u otras entidades públicas distintas del Estado, sólo podrán explotarlos conforme al ordenamiento legal que expresamente los faculta. Dado que no existe en la Constitución precepto alguno que afirme que el dominio del Estado, sólo se ejerce respecto de ciertos bienes de la plataforma continental ni tampoco norma alguna que indique que los minerales no radioactivos pueden ser explotados mediante una concesión acordada administrativamente, esa explotación debe ser autorizada por la Asamblea o ampararse en una Ley específica que sirva de ley -marco para el otorgamiento de concesiones.

Por otra parte, aún cuando fuera cierto que el segundo párrafo del artículo 4º del Código de Minería es inconstitucional, esa disposición debe ser cumplida en virtud de lo dispuesto por los artículos 10 y 129 de la Constitución Política. Aplicación que en el caso del Ministerio constituye un deber en virtud de lo dispuesto en los artículos 11 y 140, inciso 3 de la Constitución Política y 11 de la Ley General de la Administración Pública. Por consiguiente, aun cuando dicha disposición no reiterara los principios establecidos por el párrafo segundo del artículo 6º de la Constitución Política, es lo cierto que debe ser aplicada en tanto no se derogue o sea declarado inaplicable por la Corte Suprema de Justicia.

Así que los artículos 6º, segundo párrafo de la Constitución y 4º, segundo párrafo del Código de Minería permiten afirmar la necesidad de una ley específica que autorice la explotación por entidades públicas distintas del Estado o por particulares, de los recursos existentes dentro de la plataforma continental, o en su defecto, la necesidad de que la concesión respectiva sea aprobada por la Asamblea Legislativa. No es factible considerar que las concesiones respectivas pueden ser acordadas por la Dirección de Geología, Minas e Hidrocarburos sin necesidad de intervención del Parlamento.

4.- La Exploración de los Recursos

El segundo párrafo del artículo 6º constitucional no previó expresamente la exploración de los recursos existentes en las zonas. Puesto que la titularidad de dicho recursos pertenece al Estado y no a los particulares, estos solo podrían realizar exploraciones en tanto un permiso les sea acordado. Empero, no existe ninguna norma legal que faculte expresamente al Poder Ejecutivo a otorgar concesiones para la exploración de los recursos minerales existentes que la plataforma continental. Exploración que corresponde al Estado, de acuerdo con el artículo 2º de la Ley que aprueba la Convención sobre la Plataforma Continental. Respecto de la Exploración, cabe indicar que la Constitución no previó el procedimiento para explorar ningún bien de los que constitucionalmente pertenecen con exclusividad al Estado. Y tampoco el Código de Minería establece disposición específica al respecto. En efecto, el primer párrafo del artículo 4º de ese cuerpo normativo, se refiere a los bienes contemplados en el artículo 121, inciso 14 de la Constitución. Se establece el dominio del Estado y el que solo puede ser explotados por el Estado, o por particulares, de acuerdo con la ley o mediante una concesión especial otorgada por la Asamblea Legislativa. Y el mismo principio se deduce del párrafo segundo del artículo 4º.

¿Significa la ausencia de referencia a la exploración, que la Dirección Geología, Minas e Hidrocarburos puede otorgar administrativamente una concesión para explorar los bienes contemplados por el artículo 121, inciso 14 de la Constitución?

La respuesta reiterada por la Procuraduría es que esa concesión de exploración debe ser acordada si existe una ley especial que lo autorice o bien, si la concesión es aprobada por la Asamblea. El fundamento de dicho criterio es la titularidad estatal exclusiva sobre dichos bienes y el principio de legalidad, que obliga a que el acto administrativo encuentre fundamento en una forma expresa.

En el caso de los bienes que pertenecen exclusivamente al Estado, o a todos los costarricenses, esa norma debe regular específicamente los bienes en cuestión, permitiendo el otorgamiento de concesiones para la exploración. Además, si la participación de la Asamblea Legislativa es necesaria para destinar un bien del Estado a un "uso público", ¿cómo excluir esa participación cuando se trata de permitir al particular realizar actos sobre un bien de exclusivo dominio del Estado?.

CONCLUSION

Con base en lo antes expuesto y de acuerdo con lo establecido por el artículo 6º, segundo párrafo de la Constitución Política, se ratifica el criterio reiterado de esta Procuraduría General, externando en los dictámenes C-204-83 de 24 de junio, C-332-83 de 30 de setiembre y C-403-83 de 13 de diciembre, todos de 1983, en cuanto establecen que la exploración y explotación de los recursos minerales existentes en el mar y específicamente en la plataforma continental, solo puede ser realizada por entidades públicas distintas del Estado o por particulares, de acuerdo con la ley o mediante concesión especial otorgada por tiempo limitado y con arreglo a las condiciones y estipulaciones que establezca la Asamblea Legislativa.

Cabe, asimismo, reiterar que ninguna de las disposiciones del código de Minería puede interpretarse como refiriéndose a solicitudes de exploración y explotación en el mar. La ley que faculte al Poder Ejecutivo para otorgar permisos de exploración o concesiones de explotación de los recursos marinos por particulares, debe ser específica y, en su defecto, se requiere que el acto en cuestión sea aprobado por la Asamblea Legislativa.

Del señor Ministro, muy atentamente,

Licda. Magda Inés Rojas Chaves

PROCURADORA ADJUNTA

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