Dictamen : 047 - del 13/03/1991

C - 047 - 91

13 de marzo de 1991

Señor

Jorge Eduardo Villalobos Barquero

Secretario Ejecutivo

Consejo Nacional de Cooperativas

Presente

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República nos referimos a su oficio N.º SE-01-01-91 del 2 de enero pasado complementado con el N.º SE-26-91 de 6 de febrero siguiente. En los mismos nos consulta la legalidad de las suplencias, en la conformación de los representantes en el Plenario del Consejo Nacional de Cooperativas.

Al respecto, ha de tenerse en cuenta la naturaleza jurídica de ese Consejo para definir las normas que le son aplicables. En primer término, resulta necesario transcribir el numeral 136 de la Ley de Asociaciones Cooperativas y de Creación del Instituto de Fomento Cooperativo (Ley N.º 6756 de 5 de mayo de 1982 y sus reformas), el cual dice:

"El Consejo Nacional de Cooperativas cuyo nombre podrá abreviarse "CONACOOP", es un organismo de delegados del sector cooperativo, que elige a los representantes del movimiento en la Junta Directiva del Instituto, vigila su actuación y da normas sobre la política a seguir.

Tendrá personería jurídica propia con carácter de ente público no estatal..."

I.- El CONACOOP como ente no estatal.

A partir de la transcripción del numeral 136 y de la jurisprudencia establecida por este Despacho puede decirse que CONACOOP tiene los rasgos de los entes públicos no estatales. En primer término, ese Consejo no integra la estructura estatal ni se conforma con la organización burocrática típica de los entes públicos estatales. Pues, a diferencia de éstos la estructura orgánica de dicho Consejo se integra con particulares organizados e interesados. De esta manera, los órganos principales de ese Consejo son su Asamblea Plenaria y su Junta Directiva (artículo 138 de la Ley N.º 6756 de cita).

Luego, la creación por ley o lo que es lo mismo, una disposición unilateral del Estado es la que da origen a los entes públicos no estatales. Para cumplir con ello, ese Consejo fue creado mediante la ley N.º 6756 de cita en su artículo 36, aunque es de advertir que tiene su antecedente en la Ley N.º 5185 del 12 de febrero de 1973. Entonces, no se le había concedido a ese Consejo personería jurídica, lo cual en el caso de los sujetos públicos ocurre normalmente mediante ley.

Ahora bien, la organización y funcionamiento de los entes públicos no estatales involucra normalmente un elenco coactivo, que puede manifestarse por la obligación de que las personas afectadas deban incorporarse a la misma o contribuir a la integración de su patrimonio. Esto es precisamente lo que establece el mismo artículo 136 de cita, así:

" ... Se financiará hasta con el 2% de los excedentes líquidos de las cooperativas, al cierre de cada ejercicio económico y con los recursos que puedan adquirir por diferentes vías.

En el caso de cooperativas que formen parte de una unión o federación el aporte será del 1%. El 1% restante lo recibirán las uniones y federaciones para el fomento de nuevas cooperativas. Las cooperativas de autogestión se regirán por lo dispuesto en el artículo 114 de esta ley.

El Consejo Nacional de Cooperativas gozará de las mismas exenciones que la presente ley le otorga al Instituto Nacional de Fomento Cooperativo".

Complementariamente, la organización de los entes de comentario es a menudo de tipo corporativo, en cuanto sus órganos internos son colegiados y sectoriales. En estos casos, la decisión suprema de los mismos está a cargo de un cuerpo representativo de los sectores interesados en la gestión de la entidad. Así ocurre en el caso de CONACOOP, cuya Asamblea Plenaria está formada por delegados del sector cooperativo, y a quien vienen asignadas las funciones de la entidad (artículos 136 y 137 de la Ley N.º 6756 de cita). Es dicha Asamblea Plenaria la que a su vez integra la Junta Directiva del Consejo (art. 138 de cita).

Por último, puesto que los entes públicos no estatales no encuadran en la organización estatal, el carácter público de los mismos deriva de las funciones encomendadas. Es necesario entonces, que estas últimas tengan una naturaleza pública en cuanto dirigidas al cumplimiento de fines típicamente estatales. En este sentido, puede considerarse que el Estado cumple a través de CONACOOP con procurar el mayor bienestar a todos los habitantes del país, organizando y estimulando la producción y el más adecuado reparto de la riqueza (artículo 50 de la Constitución Política).

II.- Régimen Jurídico de CONACOOP

Decimos que CONACOOP contribuye al cumplimiento de la función estatal prevista en el numeral 50 de nuestra Constitución por varios motivos. El primero de ellos es que, al ser ese Consejo creado con la Ley de Asociaciones Cooperativas debe orientar su actividad al cumplimiento de los fines de dicha Ley. Uno de estos se desprende del numeral 1º de esa Ley en cuanto interesa promover la constitución y funcionamiento de asociaciones cooperativas. Para mayor claridad veamos el numeral 1º:

"Declárase de conveniencia y utilidad pública y de interés social, la constitución y funcionamiento de asociaciones cooperativas, por ser uno de los medios más eficaces para el desarrollo económico, social, cultural y democrático de los habitantes del país".

Sin duda, el CONACOOP participa en el desarrollo del cooperativismo y consecuentemente del país, al ser un organismo de delegados del sector cooperativo que fija las políticas a seguir (art. 136 de la Ley N.º 6756 de cita). Pero, aún más, CONACOOP tiene por función elegir a los representantes del movimiento en la Junta Directiva del Instituto Nacional de Fomento Cooperativo.

Este Instituto tiene por función según la misma Ley de Asociaciones Cooperativas: "... fomentar, promover, financiar, divulgar y apoyar el cooperativismo en todos los niveles, propiciando las condiciones requeridas y los elementos indispensables, a una mayor y efectiva participación de la población del país, en el desenvolvimiento de la actividad económico- social que simultáneamente contribuya a: crear mejores condiciones de vida para los habitantes de escasos recursos, realizar una verdadera promoción del hombre costarricense y fortalecer la cultura democrática nacional". (Artículo 155).

De forma que, la función pública de CONACOOP se confirma de su participación en las decisiones del Instituto de cita. Pues bien, la función pública de los entes públicos no estatales permite considerarlos comprendidos en la definición que de Administración Pública da la Ley General del mismo nombre en su artículo 1º.

Según éste, forman parte de ella el Estado y los demás entes públicos, sin que se diferencie si estos son estatales o no.

Conforme con lo anterior, hay que estimar que los entes no estatales como CONACOOP se encuentran comprendidos en el término Administración Pública y se sujetan a sus regulaciones en tanto ejerzan función administrativa (véase el dictamen de esta Procuraduría General N.º C-076-83 de 15 de marzo de 1983). Ello permite aceptar que los entes no estatales emiten actos administrativos, sin perjuicio de que buena parte de sus actuaciones se regulen por el derecho privado.

Ahora bien, conviene aclarar que la sujeción de los entes públicos de las normas que regulan la actividad del Estado, se produce cuando no existe norma especial para aquéllos tal como lo dispone el numeral 2º párrafo 1º de la Ley General de la Administración Pública. En efecto, el régimen jurídico de estas personas públicas -y en particular de las no estatales como CONACOOP- es de origen legal y se encuentra previsto en sus leyes orgánicas o de creación (Véase al respecto: Enrique Sayagués Laso. Tratado de Derecho Administrativo, T. II, Editorial Martin Bianchi, Montevideo, 1958, p. 233).

III.- Ley de Asociaciones Cooperativas y CONACOOP

Como advertimos en el párrafo anterior será la ley de creación de los entes públicos no estatales, como es el caso de CONACOOP, la que, en principio, establezca las reglas de su funcionamiento y organización. Es así como la Ley de Asociaciones Cooperativas establece en sus artículos 136 y 138 que al CONACOOP lo componen la Asamblea Plenaria y la Junta Directiva elegida por ésta. Como claramente se desprende de estos artículos estos órganos son de naturaleza colegiada al estar integrados por una pluralidad de personas físicas que participan en la integración estructural y funcional de los mismos.

Ahora bien, concertando la voluntad de cada una de las personas físicas de esos Órganos se expresa la voluntad de estos. De modo que, los componentes o personas físicas que integran la estructura colegial, al estar indicados por el ordenamiento positivo como destinados a constituir dichos Órganos, por la composición de los diversos intereses que ellos convergen, a tales personas físicas se les denomina representantes y al colegio al que hacen referencia, se le define como órgano representativo o colegio representativo, naciendo así la figura de la representación de intereses o representatividad (véase dictamen de este Despacho N.º C-157-87 de 16 de agosto de 1987).

Ahora bien, a fin de dar cuerpo a la Asamblea Plenaria de CONACOOP, se emitió la norma 139 de la Ley de Asociaciones Cooperativas. Y, a través de los varios incisos de dicha norma se dispone la elección directa en los diferentes sectores cooperativos, de sus representantes ante la Asamblea. El punto medular en la organización de la Asamblea Plenaria es que la escogencia de sus integrantes es privada y en este sentido la Procuraduría General de la República ha dicho:

"La conexión entre la actividad de los miembros del colegio y los intereses que ellos deben de cuidar se obtiene por medio de varios sistemas de escogencia, como lo son la elección y la nominación, de origen público o de origen privado. Para los órganos representativos la doctrina es conteste en admitir que la escogencia y con ella, la definición del sistema (a la elección o a nominación) está confiada generalmente a órganos privados..." (Dictamen N.º C- 157-87 de cita).

Son órganos privados como lo menciona el párrafo transcrito las organizaciones cooperativas de autogestión, de producción agrícola e industriales y las demás cooperativas que indica el numeral 139 de la Ley N.º 6756 de cita, quienes escogen, según su propia normativa organizativa, a sus representantes dentro de los límites fijados en aquel numeral. Es por ello que esta Procuraduría General ha dicho:

"Como condición esencial para la escogencia (de los representantes) se requiere que el escogido representante tenga un vínculo de pertenencia con el sector, gremio o corporación de base que lo elige, o nomina, según el caso. Una vez escogido el representante, éste no está sometido a una relación de subordinación jerárquica frente al cuerpo elector, pero sí de confianza, que permite removerlo si reiteradamente falta a las directrices fijadas por el órgano o gremio o categoría que representa, por la disconformidad de las acciones del escogido al interno de la Asamblea de (... delegados diríamos nosotros...) con los intereses que debe hacer valer o defender, que son los propios de su gremio, categoría o profesión.

Esto, porque el representante de intereses no ejercita poderes del representado sino actúa en nombre propio y, por ende, declarando una voluntad propia que, sin sustituir la voluntad del representado, está dirigida a cuidar los intereses de este último, y porque no es necesario que los efectos jurídicos de los actos del representante recaigan inmediatamente sobre el representado como si se tratase de actos cumplidos por él." (Dictamen Nº C-157-87 de cita).

IV.- La legalidad de las suplencias en la Asamblea Plenaria de CONACOOP.

La cuestión ahora que hemos definido que los delegados ante la Asamblea Plenaria del CONACOOP son representantes de los intereses privados de las cooperativas del sector respectivo, es si es posible que dichos representantes sean suplidos. A nuestro modo de ver, ello sí es posible y puesto que la Ley de Asociaciones Cooperativas no reguló expresamente esa posibilidad, nada obsta a que así se prevea por vía reglamentaria.

En este sentido, la Asamblea Plenaria del CONACOOP tiene como atribución legal aprobar los reglamentos internos necesarios para su funcionamiento (artículo 137 inciso a) de la Ley N.º 6756 de cita).

Obviamente desde que a ese Consejo le viene atribuida una función pública es necesario que la misma se preste en forma continua e ininterrumpidamente (artículo 4 de la Ley General de la Administración Pública).

Las suplencias en ese sentido se hacen necesarias por un simple hecho objetivo: la ausencia. En efecto, la suplencia supone un cargo vacante y por consecuencia un órgano inactivo por la falta de uno de sus miembros; en este caso la falta de un representante ante la Asamblea Plenaria.

Ahora bien, admitido que es posible establecer por vía reglamentaria la figura del suplente ante la Asamblea Plenaria, es preciso definir en líneas generales el procedimiento y condiciones de las suplencias. En ese sentido, nos parece que el procedimiento más adecuado para nombrar a los suplentes es el establecido en los artículos 9 y 10 del Reglamento de las Asambleas Sectoriales. No así el previsto para las suplencias en la Asamblea Plenaria, puesto que no respeta la condición de representantes sectoriales de los miembros a ser suplidos.

En efecto, en los artículos 19 y 20 del Reglamento de las Asambleas Sectoriales se otorga al CONACOOP y concretamente a su Junta Directiva la potestad de hacer las sustituciones. Nos parece más correcto que la labor que se atribuya al CONACOOP sea de mera verificación, pero que la elección de los suplentes ante la Asamblea Plenaria corresponda al sector cuyo representante se ausente. Es decir, debe preverse que sean las mismas Asambleas Sectoriales las que elijan a los suplentes de sus representantes propietarios.

En el sentido expuesto, existe un antecedente en el decreto N.º 2943-TSS del 10 de abril de 1973 o Reglamento de la Celebración de las Dos Primeras Asambleas para la Integración del Consejo Nacional de Cooperativas.

Dicho decreto fue emitido estando vigente la Ley N.º 5185 de 12 de febrero de 1973, derogada por la Ley N.º 6756 de cita o Ley de Asociaciones Cooperativas vigente. Pues bien, en el artículo 11 del decreto en mención se estableció que:

"Finalizada la elección de los representantes en cada asamblea (se refiere a las sectoriales que entonces eran constituidas por las cooperativas de producción, agrícolas e industriales y en un segundo grupo las demás cooperativas...), se procederá a elegir, en el caso de la primera, tres suplentes, y en cuanto a la segunda asamblea será electo un suplente por cada uno de los sectores que resultaren representados".

V.- CONCLUSION

1) El Consejo Nacional de Cooperativas es un ente público no estatal que por esa naturaleza jurídica se rige en principio por su propia ley orgánica o de creación.

2) Que conforme a la ley que creó a CONACOOP o Ley de Asociaciones Cooperativas (Ley N.º 6756 de cita), artículo 137 inciso a) le es jurídica de los suplentes ante su Asamblea Plenaria.

3) Que dichos suplentes deben ser elegidos por las respectivas Asambleas sectoriales dado que vienen a sustituir a los representantes propietarios elegidos por estas, incumbiéndole al CONACOOP únicamente una función de verificación.

Sin otro particular, suscriben de usted, atentamente,

Dr. Rodolfo Saborío Valverde Lic. Luis Diego Flores Zúñiga

PROCURADOR CIVIL ABOGADO

RSV/LDFZ/xcv.e

NOTA (*) Se trata de un reglamento interno de conformidad con el inciso a) del artículo 137, y el 134 de la Ley de Asociaciones Cooperativas.