Dictamen : 009 - del 14/01/1991

C - 009 - 91

14 de enero de 1991

Licenciado

Luis Edgardo Ramírez Zamora

Director General

Dirección General de Servicio Civil

S. D.

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, doy respuesta a su oficio SD-242-90 de 17 de agosto del año en curso, mediante el cual solicita un criterio vinculante de la Procuraduría General de la República que le permita a esa Dirección General definir lo procedente en cuanto al Reglamento a la Ley del Patronato Nacional de Ciegos. No omitimos manifestarle que siendo vinculantes los dictámenes que esta Institución emite, se le dio en el presente caso audiencia al Patronato Nacional de Ciegos.

NORMATIVA APLICABLE:

Para una adecuada respuesta a su consulta citaremos las normas contempladas en la Ley Nº 2171 de 30 de octubre 1957, que sean aplicables a este caso:

"Artículo 3: El Patronato Nacional de Ciegos tendrá personería legal propia y gozará de independencia administrativa y funcional. Sus presupuestos serán aprobados por la Contraloría General de la República a cuya fiscalización quedará sometido"

"Artículo 15: El Patronato dictará su propio Reglamento Interno, que regirá sus actividades".

"Artículo 20: La Dirección General de Servicio Civil, así como otras dependencias del Poder Ejecutivo destinadas a la selección o colocación de trabajadores, darán preferencia a las solicitudes de personas ciegas en cuanto fueren idóneas para los cargos o puestos de que se trate. Para los efectos de este artículo, deberá indicarse en los reglamentos a las leyes que rigen las actividades de esas dependencias, la forma de hacer efectiva la preferencia".

Por su parte, citaremos también las normas de la Ley General de la Administración Pública que nos interesa para una mejor comprensión del tema por desarrollar.

El artículo 12 inciso 2) dispone:

"No podrán crearse por reglamento potestades de imperio que afecten derechos del particular extraños a la relación de servicio".

A su vez el artículo 59 inciso 2 dice:

"La distribución interna de competencias, así como la creación de servicios sin potestades de imperio, se podrá hacer por reglamento autónomo, pero el mismo estará subordinado a cualquier ley futura sobre la materia".

Y, finalmente, el artículo 103 inciso 1) establece que:

"El jerarca o superior jerárquico supremo tendrá, además, la representación extrajudicial de la Administración Pública en su ramo y el poder de organizar ésta mediante reglamentos autónomos de organización y de servicio, internos o externos, siempre que, en este último caso, la actividad regulada no implique el uso de potestades de imperio frente al administrativo".

FONDO DEL ASUNTO:

De conformidad con la Ley General de la Administración Pública (Art. 6º) existe una jerarquía de las fuentes que contempla el Principio de Plenitud del Ordenamiento Jurídico, el que se encuentra integrado en el siguiente orden: a) La Constitución Política; b) Los Tratados Internacionales y las Normas de la Comunidad Centroamericana; c) Las leyes y los demás actos con valor de ley; d) los decretos del Poder Ejecutivo que reglamentan las leyes de los otros Supremos Poderes en materia de su competencia; e) los demás reglamentos del Poder Ejecutivo, los estatutos y los reglamentos de los entes descentralizados; y f) las demás normas subordinadas a los reglamentos, centrales y descentralizadas.

En nuestro país, con base en la normativa citada supra, se dan básicamente tres tipos de Reglamentos: a) Los autónomos de organización, b) Los autónomos de servicio (estos tipos de Reglamentos generalmente se utilizan en un mismo acto), y c) los Reglamentos Ejecutivos.

Los Autónomos de Organización, como su nombre lo indica vienen a ser aquellos que organizan a un ente público con el objeto de que se preste en forma eficiente al servicio público; son autónomos porque no es necesario que una ley formal habilite al ente para regularse, u organizarse. Son disposiciones generales, autónomas, que tienden a organizar el Servicio; de allí que su ámbito sea interno, referido a la organización interna del ente. Se crean las relaciones de sus órganos entre sí, las relaciones de los empleados o funcionarios; se establece la organización y método de trabajo, las competencias (que no contengan potestades de imperio), etc. Generalmente los actos jurídicos y materiales que derivan de estos reglamentos, al tener eficacia interna, no afectan a terceros.

Tenemos también los Reglamentos Autónomos de Servicio. Muy similares a los primeros, pero con la gran diferencia de que no se refieren ya a la relación interna del ente, sino que la relación se da entre un ente público y los usuarios de un determinado servicio público. Es un servicio público organizado que va a proyectarse al exterior para satisfacer la necesidad para la cual fue creado, como por ejemplo los que dicta la Caja Costarricense de Seguro Social en que se establece -entre otros- que para ser atendido se debe tener carné.

Por último, tenemos el Reglamento Ejecutivo. Ya aquí no se habla de autónomo, sino simplemente de Reglamento Ejecutivo, que es el típico en nuestro país porque es el tipo normativo de disposición general. Lo emite el Poder Ejecutivo, de acuerdo con la autorización expresa de la Constitución Política (artículo 140 incisos 3 y 18) para regular la materia propia de la Ley. Es decir, normalmente la ley es muy general, tiene conceptos que deben ser precisados y este Reglamento Ejecutivo viene a cumplir esas funciones, a hacer más específica, más precisa, menos general, la ley y a desarrollar sus mandatos.

SOBRE LA NATURALEZA JURIDICA DEL PATRONATO NACIONAL DE CIEGOS:

De acuerdo con su Ley de Creación, el Patronato Nacional de Ciegos es una institución de Derecho Público con personería jurídica propia, que goza de independencia administrativa y funcional y con su propio patrimonio (Art. 3º).

En razón de su naturaleza jurídica, y con arreglo al artículo 15 de su Ley de Creación, puede emitir Reglamentos de Organización y Servicio, en los términos referidos supra.

ANALISIS DE LA SITUACION PLANTEADA:

El "Reglamento de la Ley del Patronato Nacional de Ciegos", en la forma en que fue emitido, adolece de una serie de defectos.

Entre ellos está el que se dictó con base en el artículo 15 de la Ley Nº 2171, que lo que está autorizando es el dictado del Reglamento Interno de dicha institución, con el fin de regir sus actividades hacia lo interno. Con lo cual deberíamos estar en presencia de un Reglamento Autónomo de Organización, que debería limitarse a organizar al ente en su ámbito interno y no afectar a terceros, tal y como lo está pretendiendo el Patronato Nacional de Ciegos, que al dictar el artículo 21 del Reglamento a su Ley, amparado en el art. 15, está excediendo sus potestades.

No obstante, lo anterior, es del caso mencionar que el artículo 20 de la Ley del Patronato Nacional de Ciegos, establece que la Dirección General de Servicio Civil, así como otras dependencias del Poder Ejecutivo destinadas a la selección de trabajadores, deben dar preferencia a las solicitudes de personas ciegas en cuanto fueran idóneas para el cargo. Y que, para regular esta situación, deberá indicarse en los reglamentos a las leyes que rigen las actividades de esas dependencias la forma de hacer efectiva esa preferencia.

CONCLUSION:

Así las cosas, el artículo 21 del Reglamento emitido por el Patronato Nacional de Ciegos excede las potestades al efecto conferidas por el artículo 15 de su Ley de creación, y también lo dispuesto por el artículo 20 del mismo cuerpo legal, estableciendo incluso indebidamente obligaciones a cargo de otros Poderes del Estado, situación no prevista por el legislador. En este sentido, el numeral de comentario no puede considerarse un Reglamento de Organización, porque afecta a terceros, ni tampoco un Reglamento Ejecutivo, dado que dispone más allá de la norma que reglamentaría.

Al respecto, debe notarse que el artículo 15 de la Ley Nº 2171 expresa que el Patronato dictará su propio "Reglamento Interno" que regirá sus actividades, límite que en el aspecto analizado no ha sido observado, con las consecuencias de ley.

Consecuentemente, debe proceder el Patronato citado a realizar los trámites pertinentes que culminen con la reforma o derogatoria del citado numeral, a fin de que el Reglamento que nos ocupa sea conforme con el ordenamiento jurídico. Tal trámite debe ser realizado por los personeros del Patronato Nacional de Ciegos, bajo las previsiones del artículo 199 de la Ley General de la Administración Pública, en lo que hace a la responsabilidad personal ante terceros, por parte de los funcionarios públicos, ante la emisión de actos manifiestamente ilegales.

No se omite manifestar que el artículo 20 de la Ley del Patronato establece la obligatoriedad de que tanto la Dirección General del Servicio Civil, así como otras dependencias del Poder Ejecutivo, destinadas a la selección y colocación de trabajadores, den preferencia a las solicitudes de personas ciegas en el tanto en que fueren idóneas para desempeñar los cargos; debiendo adecuar sus Reglamentos de manera tal que en ellos se haga efectiva la preferencia por las personas ciegas en la escogencia de cargos para los que fueren idóneas.

Atentamente,

Licda. Gladys Herrera Raven

PROCURADORA DE FAMILIA a.i.

eli.

cc: Patronato Nacional de Ciegos.