Dictamen : 026 - del 14/02/1991

C - 026 - 91

14 de febrero de 1991

Licenciado

Frank González Villegas

Gerente General

PIMA -Cenada

Belén

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, en relación con su oficio Ual 84-90, me permito poner en su estimable conocimiento lo siguiente:

I.- Asunto planteado: la consulta plantea cinco interrogantes:

1.- ¿Cuál es el órgano competente de la Unión Nacional de Gobiernos Locales (en adelante la Unión) que debe nombrar el representante de la misma para ante el Consejo Directivo del programa integral de Mercadeo Agropecuario (en adelante el PIMA)?

2.- Duración en el cargo de ese representante.

3.- ¿Cuáles deben ser las "condiciones personales" del mismo?

4.- Reelección y

5.- La responsabilidad del Pima por los nombramientos de dicho representante por parte de la Unión.

II.- Fondo del asunto.

1.- Antes de evacuar la consulta hubo notas cruzadas y conversaciones telefónicas entre el suscrito Procurador y la Unión, a los fines de establecer cómo funciona en la práctica el nombramiento de dicho representante de la Unión en el PIMA, de allí la demora existente en la evacuación de la consulta.

En cuanto a la interrogante número 1.- ¿Cuál es el órgano de la Unión que debe nombrar representante para ante el Consejo Directivo del PIMA?, la consulta encuentra respuesta en el artículo 36 inciso j) del Estatuto de la Unión Nacional de Gobiernos Locales, el cual dispone que corresponde al Consejo Directivo de la Unión, entre otras atribuciones, "Elegir a los representantes ante la Junta Directiva de las instituciones autónomas y descentralizadas y demás organismos nacionales en los que tenga representación la Unión Nacional de Gobiernos Locales". La norma transcrita es clara y no requiere mayores comentarios.

2.- ¿Cuál es la duración del representante de la Unión en el PIMA?, es la segunda interrogante que resulta de la reforma a la ley que diremos así: anteriormente, el artículo 4 inciso d) de la ley 6142 de 25-XI-77 establecía que el período del representante de la Unión en el Consejo Directivo del PIMA era de cuatro años; al reformarse dicho artículo por el número 53 de la Ley de Fomento a la Producción Agropecuaria (N.º 7064 de 29-IV-87), este no establece el período de duración de la representación de la Unión en el PIMA; de manera que el plazo del representante nombrado por la Unión en el Consejo Directivo del PIMA, no quedó resuelto por ninguna norma y frente a esta laguna del ordenamiento, corresponde al Consejo Directivo de la Unión, en el acto de nombramiento del representante ante el PIMA, fijar el período de duración del mismo e, incluso, reelegirlo una vez vencido el período para el cual fue nombrado, Queda así también resuelta la cuarta interrogante que contiene la consulta. Observemos -cómo el punto duración y reelección del representante - no tiene norma escrita en que apoyarse y por esta deficiencia del ordenamiento, la Unión tiene que acudir a normas no escritas, como los principios generales del derecho, conforme el artículo 7 de la Ley General de la Administración Pública, por cuanto no existen precedentes en que apoyarse, para resolver la cuestión. Así las cosas, los principios generales del derecho, imponen ciertas limitaciones a la Unión al fijar éste en el acto de nombramiento de su representante ante el PIMA, su período de duración y la reelección, para evitar, por ejemplo, un período de duración arbitrario, o bien, una desprotección de los intereses municipales representados en el PIMA. Estos principios no operan en solitario, pues a tenor del artículo 10.2 de la Ley General de la Administración Pública, el ordenamiento jurídico administrativo debe "...interpretarse e integrarse tomando en cuenta las otras normas conexas...". En una forma de suplir la deficiencia del ordenamiento, los principios generales del derecho operan sobre la base de otras normas escritas, para ordenar una realidad (la duración de un cargo y la reelección) que carece de una disposición reguladora, de manera que lo incierto de la vigencia de un nombramiento y eventual reelección, resulte cierto. ¿Cuáles son esas otras normas conexas?

El período de duración de los servidores municipales como delegados ante la Unión, establecido en el Estatuto de la Unión Nacional de Gobiernos Locales, debe forzosamente servir como norma de referencia, para limitar el plazo de duración y reelección del representante de la Unión ante el Consejo Directivo del PIMA. En otras palabras, debe la Unión, tomar en cuenta, para efectos de fijar la duración y eventual relección de su representante ante el PIMA, el período de vigencia del cargo que ostentan sus miembros en el seno de las entidades representadas en la Unión.

3.- En cuanto a las condiciones que debe reunir el representante de la Unión ante el PIMA, la solución debe ser igual a la dada en el punto anterior, porque no existe norma escrita para resolver dicha interrogante, motivo por el cual, debe echarse mano de los principios generales del derecho utilizando como referencia igualmente, el Estatuto de la Unión Nacional de Gobiernos Locales, a tenor del artículo 10.2 de la Ley General de la Administración Pública.

De manera que si conforme al Estatuto de la Unión, ésta está integrada por las municipalidades, los Concejos Municipales de Distrito y las ligas de Municipalidades, el Consejo Directivo de la Unión tiene que escoger como representante de la Unión en el PIMA, a alguno de los delegados de esas entidades que integran la Unión, las condiciones de dichos representantes no pueden ser sino aquéllas que garanticen la representatividad de los intereses del régimen municipal y su protección dentro del Consejo Directivo del PIMA, según se infiere de los artículos 1; 2.d); 3, 7, 15, 25 y 28 del Estatuto de la Unión Nacional de Gobiernos Locales. Solamente así podría hablarse de una legítima representación de la Unión en el PIMA, es decir, a partir del nombramiento de un delegado, ya sea de las municipalidades, de los Concejos Municipales de Distrito o de la Liga de Municipalidades que integran la Unión, con la finalidad de que la voluntad de ésta esté representada en el PIMA.

4.- Por último, se plantea la eventual responsabilidad que le corresponde al PIMA por los nombramientos que dentro de su Consejo Directivo corresponde hacer a la Unión. El tema de la responsabilidad es muy amplio consecuentemente, la respuesta no puede ser sino muy general; de manera que en principio, al PIMA no le cabe responsabilidad por las decisiones de la Unión en el nombramiento de su representante en el Consejo Directivo del PIMA, en virtud de la autonomía de una y otra entidad y de que el PIMA no es un órgano, por decirlo así, auxiliar de la Unión, ni esta de aquél. Por tales razones, no es posible que se exija responsabilidad a una por los actos de la otra. En el sentido expresado, la actividad del PIMA, frente al nombramiento de la Unión para integrar la Junta Directiva de aquél, debe limitarse a corroborar y tener por acreditado el nombramiento hecho por la Unión, sin entrar a juzgar su validez, por cuanto en virtud de la autonomía de una y otra entidad en el ejercicio de sus atribuciones, el PIMA no tiene potestad de control sobre los actos de la Junta Directiva de la Unión.

III.- Conclusiones: en razón de todo lo dicho, la consulta planteada por el PIMA debe desembocar en las siguientes conclusiones, que son las respuestas a las interrogantes planteadas en la consulta en la forma siguiente:

1.- El órgano competente de la Unión, para nombrar su representante en el PIMA, es el Consejo Directivo.

2.- La duración del representante de la Unión en el PIMA se fija en el acto de su nombramiento pudiendo ser reelecto, atendiendo principios generales del derecho y el Estatuto de la Unión.

3.- El representante tiene que ser electo entre los delegados de las entidades que integran la Unión, que garantice los intereses del régimen municipal y su protección dentro del PIMA.

4.- Al PIMA no le cabe responsabilidad por los actos de la Unión, por la autonomía de una y otra entidad, la cual excluye los actos de control de una entidad sobre los actos de la otra.

Atentamente,

Luis Fernando Pérez Morais

PROCURADOR GENERAL

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CC: Unión Nacional de Gobiernos Locales