Dictamen : 212 - del 22/12/1992

C-212-92

22 de diciembre de 1992

Licenciado

Alejandro Matamoros Bolaños

Vice-Ministro de la Presidencia

Su Despacho

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, me refiero a su Oficio -suscrito en condición de Ministro de la Presidencia a.i.- No. VMP-191-0892 de 19 de agosto pasado, recibido el día 24 de ese mes. En el mismo nos consulta si el Ministro de Vivienda y Asentamientos Humanos puede firmar decretos ejecutivos junto con el Presidente de la República.

I.- OPINION LEGAL DEL CONSULTANTE.

Al respecto, refiere que la potestad de suscribir decretos corresponde al Poder Ejecutivo conforme al numeral 140 constitucional y otras disposiciones. En ese sentido, acompaña fotocopia del memorándum de su Asesor Legal, de 13 de agosto anterior. Este sostiene que el Ministro de Vivienda como Ministro sin Cartera no puede integrar el Poder Ejecutivo.

Por ello, dicha Asesoría recomienda que el Ministro de la Presidencia -como Ministro de Gobierno en sentido estricto- concurra cuando se deba suscribir un acto propio del Poder Ejecutivo. Dicho Asesor Legal considera que las designaciones de Ministros deben referirse a Despachos Ministeriales legalmente creados.

En este sentido, se cita el numeral 141 y su transitorio constitucional, las actas de discusión del mismo en la Constituyente y el dictamen C-101-87 de 11 de agosto de 1987 de esta Procuraduría General. También refiere que la autorización para nombrar Ministros sin Cartera contenida en el numeral 23 de la Ley General de la Administración Pública, fue luego derogada.

Al respecto, indica que dicha derogatoria es producto de la Ley de Reestructuración del Poder Ejecutivo (Ley No. 6812 de 10 de setiembre de 1982), pese a lo cual se mantuvo la práctica de nombrar Ministros sin Cartera. Además, cita doctrina según la cual se niega a estos la posibilidad de ejercer funciones reservadas a los Ministros de Gobierno.

Empero, considera que el Ministro de Cartera puede cumplir una función directiva de los programas prioritarios de gobierno, sirviéndose de estructuras administrativas existentes, en ejercicio de la cual estaría subordinado al Presidente de la República. Agrega que aquél carece en general de funciones de administración activa.

A este respecto, refiere que las Leyes de Presupuesto desde 1986 (Ley No. 7055 de 11 de diciembre de 1986), contemplan únicamente la asignación de recursos para realizar un programa presupuestario -no hay norma atípica- sin que pueda desprenderse de ello la voluntad de crear un Ministerio de la Vivienda o una competencia particular, ya que no se definen sus atribuciones.

Más bien, refiere que el Poder Ejecutivo ha presentado un Proyecto de Ley para la creación del Ministerio dicho. Aún más, la Ley de Reajuste Tributario (Ley No. 7088 de 30 de noviembre de 1987, transitorio III) prevé que el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo ejercerá las facultades que esa ley otorga al Ministerio de Vivienda, mientras se promulga su ley de creación.

II. OPINION DEL MINISTRO DE VIVIENDA

De dicha consulta, dimos audiencia mediante oficio APAC No. 60-92 de 31 de agosto pasado, al señor Ministro de Vivienda, el cual lo recibió el 7 de setiembre siguiente. Luego, mediante oficio MV-3864-92 de 18 de setiembre de este año, evacuó dicha audiencia. En este refiere que ese Despacho ha mantenido la interpretación de esta Procuraduría General.

En su criterio, la Procuraduría General se pronunció a favor de la existencia del Ministerio de la Vivienda, en el dictamen C-101-87 antes citado y oficio PGR-248 de 25 de agosto del mismo año. Lo cual, complementa la Ley de Presupuesto para 1986 (Ley No. 7055 antes citada). Agrega, que ha suscrito con el Presidente, los decretos Nos. 18388-P-VAH y 19245-VAH.

III. CREACIÓN DE MINISTERIOS POR VÍA PRESUPUESTARIA

Pues bien, en primer término, debemos referirnos a los pronunciamientos dados por esta Procuraduría General y que se citan por el sr. Ministro de Vivienda. El dictamen C-101-87 de la Licda. Mercedes Valverde, indicó que de conformidad con los numerales 139, 141 y su transitorio constitucional, los Ministerios deben crearse por ley especial.

Lo anterior, sin perjuicio de las potestades del Presidente de la República, para recargar en un solo Ministro dos o más Carteras, la Ley General de la Administración Pública en su artículo 23 vino a desarrollar dicha normativa constitucional, al enumerar las Carteras Ministeriales. Con anterioridad, se venían creando los Ministerios a través de Ley de Presupuesto.

Sobre este particular, el dictamen de comentario, expresa que esta última ley no contraviene aquella normativa constitucional, sobre todo al elaborarse los presupuestos por programas, donde se precisa los cometidos concretos de los Despachos Ministeriales y su sustento financiero. Sin que sea oponible a ello, el numeral 24 de la Ley General citada.

Este último numeral establece que la creación, supresión y modificación de los Ministerios se establecerá por ley distinta de la de Presupuesto, sin perjuicio de la reglamentación interna que emita el Poder Ejecutivo, pero, se indica en aquel dictamen, esa limitante legislativa no tiene respaldo constitucional y puede ser modificada por ley especial posterior.

Se concluye en ese dictamen que cuando la Ley de Presupuesto no detalle suficientemente los cometidos de la respectiva cartera, puede el Poder Ejecutivo, conforme al numeral 140, 18) constitucional reglamentar sus tareas. Consecuentemente, la creación de Ministerios vía de Ley de Presupuesto, se ajusta al numeral 141 constitucional.

En tal sentido se emitió el oficio No. PGR-248 de cita, suscrito por el entonces Procurador General, Lic. Luis Fernando Solano Carrera. Agregándose en éste, que, si bien aquel dictamen no lo detalló, concluye la existencia jurídica de los Ministerios de Vivienda y Asentamientos Humanos, de Ciencia y Tecnología y de Comercio Exterior, según Ley de Presupuesto No. 7055 de cita.

Luego, reiterando el dictamen C-107-79 de 7 de agosto de 1979, el Lic. Francisco José Villa Jiménez, Subprocurador General a la sazón, expuso que: "...las funciones que se estipulan para cada uno de los órganos del Estado en la primera parte de la Ley de Presupuesto, no son más que una simple enunciación resumida de sus principales atribuciones, pero no constituyen parte dispositiva de la ley, sino que conforman una especie de información adicional con características similares a la exposición de motivos que acompañan generalmente a las leyes, la cual -obviamente no forma parte de éstas..."

El criterio parcialmente transcrito se opuso para sostener que por vía de la Ley de Presupuesto, no se podía establecer la atribución del Ministerio de la Presidencia, para convocar a sesiones extraordinarias, sino que habría que estar a la especificidad de los proyectos de ley respectivos y de la Cartera Ministerial más afín, conforme a su competencia legal.

Diez años después, se emite el dictamen C-155-89 de 11 de setiembre de 1989, suscrito por los Licds. Cristóbal Chavarría Matamoros e Iván Vincenti Rojas, Procurador Adjunto y Asistente. Estos consideraron que el artículo 4o. de la Ley de Presupuesto en cuestión, es un informe técnico-contable de la relación de gastos (art. 40 de la Ley de Administración Financiera); y:

"...por lo cual la información que contenga este aparte difícilmente constituye base legal para la constitución o regulación de las actividades o potestades de un determinado órgano. Es por lo anterior... que no se opera en el presente caso una derogación expresa ni implícita de las potestades del MEIC... porque la presente fuente que la motivara –la 00-126-001- no tiene la naturaleza jurídica requerida para producir tal situación".

Contra dicho dictamen, el Ministro de Comercio Exterior, formuló recurso de reconsideración, fundado en el dictamen C-101-87 de cita, conforme al cual el Presupuesto es un instrumento idóneo para crear Ministerios y atribuirles competencia. Dicho recurso fue conocido en sesión No. 67 de la Asamblea de Procuradores, del 26 de octubre de 1989.

En esta Asamblea no sólo se confirmó el criterio externado el dictamen C-155-89 de cita, sino que en forma expresa se reconsideró el C-101-87 tantas veces mencionado. Lo anterior, se plasmó en el dictamen C-184-89 de 26 de octubre de 1989, suscrito por el Lic. Adrián Vargas Benavides, Procurador General. En lo que interesa dicha Asamblea acordó:

"Reiterar que las Leyes de Presupuesto, Ordinario o Extraordinario, constituyen leyes especiales en orden a su contenido, el cual es determinado directamente por la Constitución, sin que sea constitucionalmente válido regular por medio de dicha ley, aspectos no relativos a esa materia presupuestaria, como lo es la atribución o regulación de la competencia propia de un Ministerio".

El criterio así externado se fundó en que el numeral 141 constitucional debe interpretarse armónicamente con los artículos 176 y 180 ibídem. Al establecer estos el contenido específico de la Ley de Presupuesto, los Ministerios deben crearse por ley distinta. Claro está, que la creación de estos y la atribución de competencias no son materia presupuestaria o financiera.

Por supuesto, que la creación de Ministerios tiene una consecuencia financiera, pero ello no la convierte en materia de la Ley de Presupuesto. Este se elabora hoy día mediante la técnica de los programas, con la cual se supera la simple referencia a gastos e ingresos. En efecto, los recursos financieros se definen en relación con ciertos objetivos.

Al definirse estos últimos, se establecen también los Órganos que los realizarán, cómo lo harán y en fin la actividad que desarrollarán para alcanzarlos. Pero, la definición del Órgano respectivo vendrá determinado por la competencia previamente establecida por el Ordenamiento. Esto es, los programas no entrañan una definición originaría de competencias.

V. EXISTENCIA JURIDICA DE LOS MINISTROS DE GOBIERNO

En primer término, de la Constitución vigente y de las actas de la Constituyente, se desprende claramente, que se buscó variar sustancialmente el sistema de gobierno. En efecto, se pasó de uno de corte presidencialista a otro en que el Poder Ejecutivo lo ejercen el Presidente de la República con la obligada colaboración de los Ministros de Gobierno. (Actas Nos. 86- 93- 137).

En el sentido expuesto, puede verse el numeral 130 constitucional. Luego, el numeral 141 ibídem se refiere a los Ministros de Gobierno, de esta manera:

"Para el Despacho de los negocios que corresponden al Poder Ejecutivo habrá los Ministros de Gobierno que determine la ley.

Se podrá encargar a un solo Ministro dos o más Carteras".

La discusión de los Constituyentes de este numeral, versó sobre la inclusión o no de la última frase, pues algunos consideraban que era innecesaria. Sin embargo, se incluyó como se propuso, para no impedir al Presidente la posibilidad de suprimir uno o más Ministros, recargando sus funciones en otros miembros del Gabinete. (Acta No. 136).

Empero, puesto que la Constitución de 1871 se refería a Secretarios de Estado y no a Ministros de Gobierno, los Constituyentes se cuestionaron en qué ley se fundamentaría el Presidente Ulate para integrar su Gabinete. El Diputado Baudrit Solera, proponente del texto final del transitorio al numeral 141 de comentario, consideró que:

"...si se establece, como lo propone el Transitorio del señor Esquivel, que mientras no se dicte una ley especial al respecto, el Presidente de la República quedará autorizado para nombrar el número de Ministros de Gobierno que tenga a bien, significa que las leyes vigentes sobre la materia quedarán inexistentes.

Entonces, ¿Cómo van a trabajar los Ministros si no existen leyes que regulen sus funciones? Piensa que el problema puede resolverse como lo sugiere el señor Arroyo, esto es, refiriendo el Transitorio a las leyes vigentes sobre la materia. Esto no impedirá que el señor Ulate organice su Gabinete en la forma que más conveniente estime, ya sea suprimiendo o aumentando el número de carteras, haciendo uso de la atribución exclusiva que le compete al Presidente de la República para nombrar y remover libremente a sus Ministros de Gobierno, así como la facultad de recargar en un solo Ministro, dos o más carteras. Una vez que la Asamblea Legislativa dicte la ley respectiva, el señor Ulate ajustará su Gabinete a esa Ley".

Hay que entender que los Constituyentes se debatían entre si darle una amplia libertad al Presidente Ulate para integrar el Gabinete o si restringirlo a que lo integrase conforme a las leyes existentes sobre la materia. Triunfó una tesis intermedia que remitía a la legislación existente la definición de las funciones de los Ministros. (Acta No. 136).

A la vez, se permitía al Presidente aumentar o disminuir las Carteras, conforme a la facultad del Presidente para nombrar libremente a sus Ministros. (véase intervención del Diputado González Herrán y Vargas Fernández en el Acta No. 136) Empero, una vez que se emitiese una ley regulando la función de los Ministros, el Gobierno debía ajustar su número a ella.

Conforme con lo expuesto, el Lic. Luis Fernando Solano Carrera, Procurador General a la sazón, consideró que el artículo 141 constitucional solamente admite la existencia de los Ministros de Gobierno que determine la ley. De modo que cuando el Presidente de la República los nombra (art. 139.1 ibídem) lo hace en relación a Ministerios creados por ley. (dictamen C-083-88)

Pues bien, la ley a que se refiere el numeral 141 constitucional, vino a ser la Ley General de la Administración Pública (Ley No. 6227 de mayo de 1978), que en el numeral 23.1 dispuso cuales serían las Carteras Ministeriales. (reformado por la Ley No. 6812 de 14 de setiembre de 1982. Ley No. 7152 de 5 de junio de 1990 y Ley No. 7169 de 26 de junio de 1990).

Por supuesto que la creación de Ministerios, está en función de las necesidades de cada país. En cuanto a su creación los países exigen en unos casos ley formal y en otro acuerdo del propio Gobierno. En Italia el número de ministros debe ser determinado por una ley formal y la estructura ministerial posibilita nombrar junto a los Ministros titulares, ministros sin cartera.

En el sentido expuesto puede verse la obra de Luis Martín Rebollo. "Ante la reforma administrativa: Los Ministros y otros miembros del Gobierno". En: Revista de Administración Pública, No. 89 (mayo-agosto, 1979), páginas 112-115. También: Biscaretti di Ruffia, Paolo, "Derecho Constitucional". Madrid, Editorial Tecnos, 1973. Página 459.

En Alemania y Francia, la creación y modificación de Ministerios corresponde al Poder Ejecutivo, dado que la Constitución nada dice al respecto. Empero, se ha intentado al menos legalizar lo anterior, por la potencial inestabilidad en el número y diseño de los Ministerios, que disocia la unidad política y que impide una organización eficaz y racional. (Martín Rebollo, Luis. op. cit., págs. 118-119).

VI. DEROGATORIA DEL ARTÍCULO 23.2 DE LA LGAP.

La Ley General de la Administración Pública, en su numeral 23 tenía un inciso 2 que textualmente disponía:

"El Presidente de la República podrá designar Ministros de Gobierno sin Cartera, así como recargar dos o más Carteras en un sólo Ministro, o nombrar para desempeñarlas a los Vicepresidentes y a Ministros sin Cartera."

Sin embargo, al reformarse dicho numeral por la Ley de Reestructuración del Poder Ejecutivo (Ley No. 6812 de cita), se eliminó dicho inciso. En ese sentido, se pronunció esta Procuraduría General en el Oficio del 8 de julio de 1985 del sr. Bernal Monestel Arce Jefe de la Sección de Índices de Legislación y el Lic. Solano Carrera en el dictamen C-183-86.

Para mayor claridad, consideramos importante transcribir la exposición de motivos del Proyecto de Ley de Reestructuración, enviado por el Poder Ejecutivo, que en lo que interesa expresa:

"...Parte de la flexibilidad necesaria se logra con la observancia de la regla consagrada en el inciso 18 del artículo 140 de la Constitución Política, al dejar a la vía reglamentaria todo el detalle de la estructura interna de los Ministros de Estado. Sin embargo, dado que el artículo 130 de la Constitución exige que los Ministerios sean creados por ley y que el artículo 59 de la Ley General de la Administración Pública dispone que la competencia sea fijada por ley, todo cambio de competencia entre los distintos Ministerios exige una reforma legal..." (folio 2 del expediente legislativo 9307).

El Proyecto de ley de comentario al ser presentado a la Asamblea Legislativa no contemplaba el inciso 2) del artículo 23 de la Ley General dicha. (folio 10) Así se mantuvo, al ser aprobado por la Comisión de Gobierno y Administración y el Plenario Legislativo, lo mismo que al ser suscrita la ley respectiva (folios 14, 25-36, 41, 131- 235, 253-254, 261-262 exp. 9307).

El texto de la reforma al numeral 23 de la Ley General dicha, para que no quepa ninguna duda, no se refiere a la reforma del inciso 1) únicamente, sino a todo el numeral. En efecto, expresa literalmente:

"Artículo 11.- Refórmase el artículo 23 de la Ley General de la Administración Pública, No. 6227 del 2 de mayo de 1978, cuyo texto será el siguiente:

"Artículo 23.-

1.- Las carteras ministeriales serán:

a) Presidencia: ..." (Ley No. 6812 de cita).

Igualmente, ilustrativas resultan las intervenciones de los Diputados durante la discusión en Plenario del Proyecto en cuestión, que puede dividirse en dos temas de nuestro interés. Uno, referido a la constitucionalidad de la creación de Ministerios por ley y el otro, la intención oficial de no dejar al Poder Ejecutivo, facultad para definir de hecho al Gabinete.

Dichas intervenciones son las siguientes:

"(...Luego de referirse a que debe corregirse el artículo citado como fundamento del Proyecto, para que se diga es el numeral 141 constitucional, el Presidente de la Comisión mencionada antes, expresó...) definitivamente se presenta el proyecto para crear estos ministerios (...se refiere a los contemplados en la reestructuración...), de acuerdo a lo que señala la Constitución y las leyes de Costa Rica (...anteriormente se había referido a que fueron creados básicamente de hecho, vía presupuesto, con violación de la Constitución...)" (Luego refirió que el artículo 23 de cita no crea el Ministerio de la vivienda, todo lo contrario, desaparece toda posibilidad de que en la Administración... exista "...estamos dejando claramente establecido que ese Ministerio no va a ser Ministerio bajo ninguna circunstancia en la administración..." (Diputado Granados, folios 60, 162-163, exp. 9307).

"...la Constitución Política confía a la ley la creación y la determinación de la competencia de los Ministerios (...) error de derecho, como se ha dicho aquí, de que el Gobierno tiene el derecho de organizar su gabinete. La función de fijar las atribuciones de los Ministerios, es atribución típica de la Asamblea..." (Diputado Chaverri Soto, folios 90 y 147 exp. 9307).

"...no es el Poder Ejecutivo el que establece cuáles son los Ministros de Gobierno, es la ley y la ley la dicta el Poder Legislativo..." (Diputado Rodríguez Calvo, folio 91 idem).

"...simplemente los Ministros que ya existían de facto, los convirtió o los pretendió convertir mediante este proyecto, en Ministerios por ley." (Diputado Villanueva Badilla, folio 214, idem).

"...lo que se está haciendo con este proyecto de ley, es darle los rangos de Ministro por ley... es poner a derecho, meter dentro de una ley, lo que ha venido sucediendo en la práctica, lo que de hecho ha venido sucediendo..." (Diputado Guzmán Mata, folio 50, idem).

VII. EXISTENCIA JURIDICA DE LOS MINISTROS SIN CARTERA

En España, la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, en su artículo 4, establece que además de los titulares de cada Departamento, podrán nombrarse ministros sin cartera, cuyos gastos se cargan el Presupuesto del Presidente del Gobierno. Dicho numeral no limita el número de Ministros y se ha hecho uso, aunque no se esté en un régimen parlamentario (Martín Rebollo, Luis, op. cit., pág. 81).

Al igual que en nuestro país, en España la Constitución no es muy explícita a este respecto, pero da pie, al remitir a la legislación, para elaborar un texto legal que aborde con detalle la figura de los Ministros sin Cartera. Dicha situación no difiere sustancialmente de lo que otras Constituciones modernas establecen. (Martín Rebollo, Luis, op. cit., págs. 104, 107, 117, 121, 122, 144).

En nuestro país, la doctrina se divide entre si admitir o no la existencia de los Ministros sin Cartera. A favor de estos, la Dra. Rojas Chaves considera que en Costa Rica la ley es necesaria para crear nuevos Ministerios, establecer su organización y atribuciones. (arts. 170 inc 20) en relación con el 141 constitucional) (Rojas Chaves, Magda Inés, "El Poder Ejecutivo en Costa Rica", San José, Editorial Juricentro, 1980. Páginas 48-49).

Considera función del Presidente el nombramiento de los Ministros de su Gobierno y la determinación de su número. (idem. pág. 49) (art. 139 inciso 1) constitucional). En el mismo se dijo:

"No podrá un Ministerio crearse por Decreto Ejecutivo en virtud de existir una reserva de ley en la materia artículo 141 y 121 inciso 20 de la Constitución Política). Pero esta reserva de ley no abarca una prohibición para que el Presidente de la República nombre un funcionario con rango de Ministro: es decir, un Ministro sin Cartera... Ese nombramiento de funcionarios con rango de Ministros constituye una costumbre constitucional, que encuentra fundamento en los artículos 130, 139, 139 inciso 1 y en el propio 141 del Texto Fundamental...

Contrario a dicho criterio, el Lic. Ismael Antonio Vargas considera que, si se interpreta el sentido correcto y armónico de los artículos 141 y 143 constitucionales, dentro del contexto constitucional, no cabe en Costa Rica la designación de Ministros sin Ministerio (o sin Cartera) ni, a la inversa, la existencia de Ministerios sin Ministro. ("El marco constitucional de la ley General de la Administración Pública". En: Revista del Seminario Internacional de Derecho Administrativo, San José, 1981. Pág. 255).

Para fundar tal posición, refiere el Lic. Vargas Bonilla –quien fuera Procurador General de la República- que:

"...La Constitución Política refiere y reserva a la Ley la potestad de determinar los Ministros de Gobierno. Pero, a su vez vincula esa potestad, -y así también la justifica-, al despacho de los "negocios" del Poder Ejecutivo; y como tales negocios o atribuciones, para su despacho, tiene que distribuirse o asignarse según la naturaleza de las materias que contienen, en grandes divisiones o departamentos político-administrativos que la Constitución denomina genéricamente "Carteras", resulta evidente que si una ley determina un Ministro también tiene que crearle un Ministerio, que es el ámbito de su acción y competencia..." (p. 256).

Nos parece más acertada esta última posición, por lo que considero de dudosa constitucionalidad la existencia de Ministros sin Cartera. Aún más, a nivel legal ya no existe amparo para la designación de los mismos, pues como vimos el único fundamento legal que la autorizaba, fue derogado por defecto de la Ley de Reestructuración del Poder Ejecutivo.

En la línea de pensamiento expuesta, nos parece una interpretación contra la Constitución, el considerar que los Constituyentes al emplear el término Ministro quisieron referirse a Ministerios en el numeral 141 constitucional. La intención del Constituyente fue clara al emplear uno y no el otro término.

Recuérdese que las anteriores Constituciones -incluyendo a la de 1871 que sirvió de base de discusión para la emisión de la actual en 1949- referían que los "Ministerios" debían ser creados por ley, (Vargas Bonilla, Ismael, op. cit., págs. 257-258) Y como se vio la intención de los Constituyentes era restringir la composición del Gabinete.

Luego, el numeral 121 de nuestro Código Político, prevé: "Además de las otras atribuciones que le confiere la Constitución, corresponde exclusivamente a la Asamblea Legislativa..." Con lo cual se quiso decir indudablemente, que había otras atribuciones no contempladas en dicho numeral, como la de establecer cuáles serían los Ministerios por ley.

En ese sentido, la potestad de crear Ministerios, que se deriva del numeral 121 inciso 20 constitucional, no es sino el complemento y desarrollo de la potestad de establecer legalmente cuáles serán los Ministros de Gobierno. Lo cual es conteste con la preocupación de los Constituyentes de definir legalmente sus funciones. En nuestro criterio, al crear el Ministro debe crearse el Ministerio o viceversa.

Ahora bien, el Presidente es quien designa a la persona que ocupara el cargo de Ministro, es decir, es quien lo nombra y remueve libremente, conforme al numeral 139 constitucional. Pero dicha designación debe referirse a Carteras existentes, pues, es dudoso constitucionalmente entender existente una libertad indiscriminada del Presidente al respecto. El Presidente está igualmente sujeto al principio de legalidad establecido en el numeral 11 constitucional.

De lo expuesto, resulta que no es posible el nombramiento de un Ministro sin una definición legal de sus funciones, esto es, sin que la cartera ministerial haya sido legalmente creada. Empero, mientras ello no sea declarado por la Sala Constitucional conforme a su competencia prevista en el numeral 10 constitucional, se mantendrá la práctica de nombrar Ministros sin Cartera.

Pues bien, definido lo anterior, debe resolver si los Ministros sin Cartera, pueden suscribir decretos, conforme con nuestro Ordenamiento Jurídico. Para ello, analizaremos las funciones que este le otorga a los Ministros de Gobierno y recurriremos a la doctrina extranjera donde se ha desarrollado aquella otra figura.

VII. POTESTADES DE LOS MINISTROS CON Y SIN CARTERA.

Los Ministros forman parte del Gobierno, y son el Órgano Superior del Ministerio que dirige y representa. Tienen pues un doble carácter: político y administrativo. La primera de dichas funciones deriva del hecho de formar parte del Gobierno como organización colegial que impulsa y dirige los asuntos públicos, sea la orientación política general. (Martín Rebollo, Luis, op. cit., pág. 110 y Biscaretti di Ruffia, Paolo, op. cit., pág. 458).

La función administrativa se manifiesta en las atribuciones específicas que le corresponden como Jerarca de un Ministerio (Biscaretti Di Ruffia, Paolo, op. cit., pág. 458). Pero, con ser importantísimas las funciones administrativas del Ministro las de carácter político son más destacadas. Asegura diversos tipos de relaciones: con el Parlamento, con el Gobierno, con la opinión pública. (Martín Rebollo, Luis, op. cit., págs. 111-112).

La misión esencial de un ministro titular es la de dirigir el Ministerio, para lo que la ley le otorga atribuciones específicas. Todas ellas derivan de esa función directiva superior: organización, inspección y dirección, toma de decisiones y orientación política del Ministerio y representación del Estado. (ídem. págs. 126-127).

En otros Ordenamientos, los Ministros sin cartera permiten potenciar una personalidad política o expresar la voluntad política de dar prioridad a un problema concreto y específico. No tienen atribuciones administrativas precisas y propias, sino que ejercen funciones delegadas del presidente -para destacar su carácter preeminente- como sucede con los vicepresidentes, con independencia de su papel político. (Ídem. págs. 141-143).

La razón de ser de los Ministros sin cartera descansa en el desempeño de una función política y de encargarse de tareas específicas que no correspondan en exclusiva a uno solo de los Ministerios. (Biscaretti di Ruffia, Paolo, op.cit., pág. 459 y Rojas Chaves, Magda, op. cit., pág. 49). Pero, dichos Ministros solo pueden gobernar no administrar, (Martín Rebollo, Luis., op. cit. págs. 145 y 149 y Rojas Chaves, Magda, op.cit., pág. 52).

Aún Guaita: para quien los Ministros sin Cartera no tienen un carácter exclusivamente político, a conformar el Consejo de Gobierno –en nuestro caso- el cual toma parte en decisiones administrativas, considera que por no ser titulares de un Ministerio, no pueden tomar decisiones finales ni suscribir decretos. (Martín Rebollo, Luis, op. cit., págs. 145-146).

En otros Ordenamientos, el Ministro sin Cartera puede ejercer coordinación de Ministerios atendiendo una prioridad del Gobierno o ejercer de hecho tareas administrativas, precedentes de un nuevo Ministerio. Para lo cual debe contar con un pequeño aparato burocrático y un staff de apoyo. El control por ejemplo del funcionamiento del sector descentralizado puede ser asignado al Ministro sin Cartera. (Ídem. págs. 147-148).

La utilidad de los Ministros de Estado franceses y para nosotros de los Ministros sin Cartera, deriva entre otros motivos de que compensan la ausencia de un Ministerio y hacen aceptar a una personalidad su entrada al Gobierno, lo mismo que permiten hacer sobresalir una tarea de gobierno que con el tiempo da origen a un nuevo Ministerio, aunque en principio no lo implique, (Ídem., pág. 143 y Biscaretti di Ruffia, Paolo, pág. 459).

En nuestro país, el Ministro sin Cartera no puede desempeñar ninguna de las funciones atribuidas al Poder Ejecutivo (art. 140 constitucional) ni las contempladas en el numeral 28 de la Ley General de la Administración Pública. Tampoco tiene las obligaciones propias de los Ministros de Gobierno (art. 144 constitucional) (Rojas Chaves, Magda, op. cit., págs. 51-52).

En cambio, puede integrar el Consejo de Gobierno con voz y voto, por no exigirse Ministros con Cartera o Ramo específico -como dice la Constitución- expresamente. Máxime que dicho Consejo es un Órgano esencialmente político, característica que tiene el Ministro sin Cartera, (art. 147 constitucional y Rojas Chaves, Magda, op. cit., pág. 52).

En el dictamen C-018-91 ya esta Procuraduría General se había pronunciado en el sentido expuesto al decir:

"...Ministro sin Cartera. Funcionario que no tendrá a su cargo una cartera ministerial y no ejercerá, por ende, actividad administrativa alguna. En ese sentido, se presentará únicamente como funcionario político...la inexistencia de ese Ministerio de Reforma del Estado imposibilita afirmar la existencia de una "cartera" o de un "ramo ministerial" en ese campo de actividad...Ello es importante de establecer especialmente para los actos que deben ser realizados por el Poder Ejecutivo (el Presidente y su Ministro del ramo). Simplemente la "reforma del Estado" es una actividad que se considera de suma importancia para Costa Rica y es en razón de esa importancia que le permite el disfrute de las prerrogativas propias de los Ministros, así como el ejercicio de los poderes políticos -no administrativos- propios de ese órgano..."

IX. IMPOSIBILIDAD DE FIRMAR DECRETOS DEL MINISTRO DE VIVIENDA

En nuestro país no hay ley ordinaria que prevea la existencia del Ministerio de la Vivienda, lo que conforme a lo expuesto permite considerar al Ministro de Vivienda, como un Ministro Sin Cartera o Sin Ramo. (Así el Transitorio III de la Ley No. 7088 de 30 de noviembre de 1987 atribuyó al INVU ciertas funciones hasta que no se cree el Ministerio de Vivienda)

Luego, nuestra Constitución según se dijo atribuye al Presidente y al Ministro del Ramo, la posibilidad de firmar decretos, (art. 140.3) De modo que, si el Ministro de Vivienda no tiene ramo o cartera legalmente creado, tampoco puede suscribir decretos. Razón por la cual, la cuestión consultada debe resolverse en forma negativa.

X. CONCLUSION

El Ministro de Vivienda no puede firmar decretos con el Presidente de la República, por no formar parte del Poder Ejecutivo.

Lic. Luis Diego Flores Zúñíga

ABOGADO

cc: arch

Sr. Cristóbal H. Zawadzky, Ministro de Vivienda