Dictamen : 175 - del 19/10/1990

C - 175 - 90

San José, 19 de octubre de 1990

Licenciado

Álvaro Jiménez Calderón

Director

Dirección Jurídica

Ministerio de Relaciones

Exteriores y Culto

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, damos respuesta a su Oficio Nº 268-90-DAJ de fecha 9 de julio de 1990 en la cual nos manifiesta que ha surgido un conflicto de competencias negativo, entre el Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto y la Oficina de Migración y Extranjería del Ministerio de Gobernación, con relación a la definición de a cuál de dichos órganos corresponde la potestad de declarar y otorgar la condición de apátrida en nuestro país. Adjunta a su consulta el caso específico del señor xxx con su respectivo expediente que consta de 197 folios.

Para la definición de la competencia del órgano al cual corresponda formalmente la declaración y otorgamiento de tal condición, debemos recurrir a diversos cuerpos normativos entre los cuales se encuentran: la Convención sobre el Estatuto de los Apátridas aprobada en Nueva York el 28 de setiembre de 1954 y que entró en vigor el 6 de junio de 1960; la Ley General de Migración y Extranjería del 4 de agosto de 1986, y la Ley Orgánica del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto del 18 de julio de 1982 y sus reformas, entre otras.

El derecho internacional, y el derecho nacional de cada Estado, llegan a establecer regulaciones concretas con relación a las personas, siendo considerados desde dos puntos de vista tanto como ciudadanos de un estado, es decir como nacionales de dicho Estado -con todos los derechos y obligaciones que ello conlleva- y como extranjeros, es decir personas consideradas debidamente como nacionales de otro Estado. Nuestra Constitución establece que los extranjeros en nuestro país tienen los mismos deberes y derechos individuales y sociales que los costarricenses, con excepción de las limitaciones que establece la misma constitución y las leyes (artículo 19).

La persona apátrida es considerada como carente de nacionalidad, por lo que el ordenamiento jurídico de ningún Estado lo protege, pues no llega a ser considerado desde el punto de vista de un Estado, ni un nacional, ni un extranjero. La situación de un apátrida se presenta compleja, pues en torno a él gira una desprotección total desde el punto de vista político y jurídico. En este sentido, la Convención sobre el Estatuto de los Apátridas establece que con el término apátrida se designará a toda persona que no sea considerada como nacional suyo por ningún Estado.

La Convención establece en su artículo 2 como obligaciones generales del apátrida en el país en donde se encuentre, que respete las leyes y reglamentos; asimismo, y es un tema importante de resaltar, los Estados contratantes de la Convención se comprometen con los apátridas en muchos aspectos en cuanto a sus obligaciones y respecto a los mismos, así como también los Estados contratantes por dicha relación con los apátridas adquieren compromisos con la comunidad internacional y los otros Estados. En este sentido se encuentran una serie de derechos que derivan de la Convención en favor de los apátridas como la prohibición de su discriminación, acceso a tribunales, empleo y otra serie de garantías que faciliten las condiciones mínimas de vida.

Por otra parte, es necesario traer a colación dos normas de la convención que para los efectos de esta consulta son sumamente importantes. El artículo 12 de la Convención que regula lo referente al estatuto personal del apátrida, establece, en cuanto a su condición jurídica:

"1. El estatuto personal de todo apátrida se regirá por la ley del país de su domicilio o, a falta de domicilio, por la ley del país de su residencia.

2. Los derechos anteriormente adquiridos por el apátrida que dependan del estatuto personal, especialmente los que resultan del matrimonio, serán respetados por todo Estado Contratante, siempre que se cumplan, de ser necesario, las formalidades que exija la legislación de tal Estado, y siempre que el derecho de que se trate sea de los que hubiera reconocido la legislación de tal Estado, si el interesado no se hubiera convertido en apátrida".

Por otra parte, el artículo 27 en cuanto a los documentos de identidad de los apátridas señala:

"Los Estados Contratantes expedirán documentos de identidad a todo apátrida que se encuentre en el territorio de tales Estados y que no posea un documento válido de viaje".

Establece la Convención la existencia de la condición de apátrida, de conformidad con las leyes de cada Estado, con los efectos que ello con lleva tanto para la misma persona, como para el Estado, así como también la obligación de los Estados contratantes de expedir, a aquellos que tengan la condición de apátridas, una documentación que los identifique y facilite su desenvolvimiento en el territorio del país en donde resida.

Por otra parte, debemos hacer hincapié en que la Convención en muchos de sus artículos es clara, al asimilar a los apátridas como nacionales de los Estados contratantes en cuanto a un gran número de derechos, y en algunas circunstancias también en cuanto a su trato por parte del Estado que lo asimilan como extranjeros.

La Ley General de Migración y su Reglamento Nº 9010-G de 11 de mayo de 1989 regulan diversas situaciones en cuanto a aspectos migratorios, tanto de nacionales como de extranjeros. La Dirección General de Migración y Extranjería es el órgano competente para los aspectos que señala la ley y, además, debemos tomar en cuenta que de conformidad con la Convención, las personas que posean la condición de apátridas se asimilan en muchos campos a los extranjeros en general y a los nacionales en otros.

De conformidad con la ley y el reglamento ejecutivo la Dirección de Migración es el órgano competente para extender los documentos correspondientes de viaje a los apátridas, a condición que se haya declarado previamente que la persona es considerada como apátrida, con los deberes y derechos que ello conlleva para la persona y para el mismo Estado.

La actuación de la Dirección de Migración entonces es posterior a la declaración de la condición de apátrida de una persona, ya sea por las regulaciones propias de la Convención como por la competencia que nuestro ordenamiento jurídico le da en cuanto a otorgar la documentación necesaria a los apátridas. Queda claro entonces que la competencia del otorgamiento de la condición de apátrida no le corresponde a la Dirección General de Migración.

Por otro lado, tenemos que el Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto tiene fijada su propia competencia dentro del Estado Costarricense, la cual se encuentra plasmada en nuestra Constitución Política, su Ley Orgánica, El Reglamento de Divisiones y Tareas del Ministerio de Relaciones Exteriores del 6 de junio de 1964 y sus reformas. Fundamentalmente, al Ministerio le corresponde la formulación sistematizada de la política exterior del país en la orientación de sus relaciones internacionales y en la salvaguardia de la soberanía nacional, y es el medio por el cual el Estado realiza todas sus gestiones ante Gobiernos e Instituciones extranjeras, como se ve, le corresponde tomar todas aquellas decisiones que involucren al Estado costarricense y cuyos actos tengan por supuesto efectos no sólo de carácter internacional, sino a su vez nacional como actividad propia de un órgano estatal.

La Convención en este sentido establece que el Estado contratante asume ante la comunidad internacional, y ante sí mismo en su propio ordenamiento jurídico, una serie de obligaciones aceptando el principio de que los seres humanos sin discriminación alguna deben gozar de los derechos y libertades fundamentales, estableciendo y regulando en ese aspecto la garantía para los apátridas del ejercicio amplio de esos derechos y libertades. En este sentido es válido tomar en cuenta que al declarar la condición de apátrida se involucra al Estado en su totalidad en relación con los otros países quienes deben respetar dicho reconocimiento, siendo entonces que por principio la declaratoria u otorgamiento de la condición de apátrida le corresponde entonces al Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto.

No obstante haber dilucidado el órgano competente para esta materia, debemos hacer mención que nuestra Ley General de la Administración Pública, señala a su vez expresamente los casos y el procedimiento cuando se suscita un conflicto de competencia entre distintos Ministerios, estipulándolo en dos artículos a saber los numerales 76 y 77, señalando este último artículo lo siguiente:

"Planteado el conflicto positivo o negativo de competencia, por considerarse competente el otro Ministerio en el primer caso, o incompetente en el segundo, se elevarán las actuaciones al Presidente de la República, quién decidirá el conflicto a la mayor brevedad".

Así las cosas y de mantenerse la objeción competencial por parte de ese Ministerio, deberá entonces observarse el procedimiento a que hace mención la Ley General de la Administración Pública, para que sea el señor Presidente de la República, en su posición de jerarca máximo de nuestra organización administrativa, quien resuelva el punto en cuestión.

Del señor Director, atentamente,

Lic. Román Solís Zelaya

PROCURADOR FISCAL

RSZ:apam