Dictamen : 055 - del 06/04/1990

(Reconsidera de oficio parcialmente)

C - 055 - 90

6 de abril de 1990

RECONSIDERACION DE OFICIO

Con la aprobación del señor Procurador General de la República y de conformidad con lo dispuesto por el artículo 3º inciso b) de la Ley Nº 6815 de 27 de setiembre de 1982, la Procuraduría General de la República reconsidera de oficio por este medio, en lo pertinente, lo dispuesto mediante dictámenes C-081-82 de 28 de abril de 1982, C-194-88 de 14 de octubre de 1988 y C-039-89 de 21 de febrero de 1989, relacionados con el Régimen de Pensiones de Hacienda, en los siguientes términos:

Como es de sobra conocido, el punto que se está cuestionando es uno de los tantos originados por los defectos de técnica legislativa que han caracterizado a las múltiples modificaciones sufridas por la Ley Nº 148 de 23 de agosto de 1943 y sus reformas.

Por consiguiente, y eso también es de todos sabido, la tarea del intérprete de esa normativa es sumamente difícil, lo cual explica la falta de uniformidad de criterios que en esa materia existe.

Hechas las anteriores consideraciones preliminares, nos avocaremos al análisis de fondo, lo cual daremos inicio con una transcripción del texto original (en lo conducente) de los artículos 1º, 2º, 3º, 4º y 13 de la citada Ley Nº 148, que, por su orden expresaban:

"Artículo 1º.- Los funcionarios o empleados de la Secretaría de Hacienda y Comercio, y sus diversas dependencias, no regidos por leyes especiales en cuanto a sus jubilaciones y pensiones, ni amparados por la Ley de Seguro Social, que hayan servido más de cincuenta años de edad, podrán pedir su jubilación con derecho a ser pensionados...".

"Artículo 2º.- Serán eximidos del servicio, con derecho a pensión, los funcionarios o empleados del ramo de dichas dependencias, cuya edad pase de setenta años, y los que se incapaciten físicamente de modo definitivo, ...cualquiera que sea el tiempo servido, con tal que pase de diez años..."

"Artículo 3º.- Los empleados o funcionarios que hubieren servido menos de diez años no tendrán derecho a pensión, ni sus parientes a auxilio pecuniario alguno, salvo en caso de muerte o baldamiento sobrevenidos por causas o de resultas del servicio prestado, pues en tales circunstancias se juzgará el caso como accidente de trabajo".

"Artículo 4º.- Para el cómputo del tiempo servido no es menester que los destinos hayan sido desempeñados consecutivamente, ni en puestos de igual categoría, pues se sumará el tiempo trabajado en las diferentes épocas en cualquiera en cualquiera de las dependencias que se mencionan en el artículo 1º. Sin embargo, a los empleados que en la fecha de esta ley prestaren servicios en cualquiera de los Departamentos de Hacienda, se les abonará, para los efectos del cómputo, el tiempo en que hayan ejercido funciones en otras dependencias del Gobierno de la República, siempre que no hayan conseguido pensión por los derechos antes dichos".

"Artículo 13.- Las disposiciones de esta ley se aplicarán también a los funcionarios y empleados del Congreso Constitucional y a los del Centro de Control, en cuanto a los servicios prestados en esas dependencias o por servicios anteriores en otras funciones...". (los subrayados no son del texto).

Como puede notarse, desde un inicio en la citada Ley Nº 148 se reconocieron, para efecto del cómputo del tiempo requerido para jubilarse, los servicios prestados en dependencias distintas de las cubiertas por ese régimen. Eso se desprende claramente de lo dispuesto por los artículos 4º y 13 originales, concretamente de la parte que nos hemos permitido subrayar.

Ahora bien, de los numerales 2º y 3º también se desprende que desde un inicio se previó un mínimo de tiempo para poder adquirir derecho al beneficio, el cual fue fijado en diez años (ver subrayados). Interesa también, para efectos del presente análisis tener en cuenta que desde su origen, en la citada ley se permitía completar el mínimo de diez años allí exigido con tiempo servido en otras dependencias distintas de las cubiertas por ese régimen; aunque con la particularidad de que el numeral 4º sólo permitía ese reconocimiento en los casos de empleados que estuvieran sirviendo en el Ministerio de Hacienda "en la fecha de vigencia de esa ley" (23 de agosto de 1943), mientras que el numeral 13 (que extendió el derecho a los servidores del Centro de Control y del Congreso Constitucional), reconoció irrestrictamente los servicios ajenos a esas instituciones, tanto para quienes estuvieran laborando allí en la fecha indicada, como para quienes lo hicieran con posterioridad.

De lo expuesto hasta aquí se colige, como primer aspecto de interés, que en la normativa original en principio no era necesario completar los diez años mínimos a que hacían referencia los artículos 2º y 3º con tiempo al servicio exclusivo de las instituciones cubiertas por el Régimen de Hacienda, sino que podía utilizarse para tal efecto tiempo servido fuera. Eso se desprende de la relación armónica de los artículos en análisis. Y decimos en principio, porque tampoco puede ignorarse que el reconocimiento de tiempo servido en instituciones ajenas a ese régimen podría decirse que es excepcional, por lo menos en lo que se refiere al texto del numeral 4º antes transcrito, pues, como puede verse, en su parte primera la regla general que sentaba es que el tiempo a computar debía ser en el Ministerio de Hacienda; pero luego, a partir del punto y seguido admitía dentro de ciertos supuestos el cómputo de tiempo servido fuera de ese Ministerio.

Sin embargo, el texto del citado numeral 4º con posterioridad sufre varias reformas: por Ley Nº 10 de 7 de noviembre de 1945, por la Nº 4986 de 31 de mayo de 1972 (que según veremos, es la que más interesa para los efectos de este estudio), y finalmente, por la Nº 6914 de 28 de noviembre de 1983.

Para efectos de economía, tan sólo nos permitiremos transcribir el texto introducido por la Ley 4986, que expresó en lo que interesa, lo siguiente:

"Para el cómputo del tiempo servido no es necesario que los destinos o empleados hayan sido desempeñados consecutivamente, ni en puestos de igual categoría, pues se sumarán los años trabajados tanto para el Ministerio de Hacienda, como para otras dependencias o instituciones del Estado. En el caso de personas amparadas al sistema de Pensiones de Hacienda que hubieren cotizado para el Seguro de Invalidez, Vejez y Muerte, administrado por la Caja Costarricense de Seguro Social, también se sumarán los períodos que hubieren pertenecido a este sistema de pensiones...".

Como puede verse, con dicho texto se introdujo una reforma sustancial para lo que aquí interesa, ya que desapareció completamente el principio general contenido en la primera parte del artículo 4º original, y en su lugar se vino a establecer que para adquirir derecho al beneficio se podía sumar, al tiempo servido en las instituciones cubiertas por el Régimen de Hacienda, aquél correspondiente a labores desempeñadas en otros organismos estatales.

Por su parte, en lo que corresponde a los artículos 2º y 3º, que según se vio, fueron los que pusieron la limitación de los diez años al servicio de instituciones estatales, su texto permaneció invariable, mientras que el 13 ha sufrido una serie de reformas.

Sin embargo, para lo que aquí interesa, nunca se ha puesto en su texto limitación alguna en lo que respecta al reconocimiento de tiempo servido fuera de las instituciones cubiertas por ese régimen de pensiones, sino que al igual que el numeral 4º, ha seguido un proceso que podríamos llamar de apertura; aunque también en su texto se introdujo (por la Ley Nº 2417 de 14 de setiembre de 1959) la condición de que para poder pensionarse bajo ese régimen se requiere haber servido por lo menos diez años para El Estado, condición que se ha mantenido a partir de allí, y que viene a reiterar el mismo principio contenido desde un inicio en los numerales 2º y 3º de la Ley Nº 148.

Del análisis histórico que se ha hecho, se desprende que con la reforma al numeral 4º, introducida por la Ley Nº 4986 de 31 de mayo de 1972, mediante la que se permite computar para obtener derecho a la pensión de Hacienda "los años trabajados tanto para el Ministerio de Hacienda, como para otras dependencias o instituciones del Estado", el legislador fue claro en manifestar su voluntad de cambiar el criterio del cómputo del tiempo, un tanto estricto, que inicialmente había adoptado en cuanto a los servicios que podían ser considerados para tal efecto. Y aquí entonces debe entenderse que el numeral 3º, que inicialmente había adoptado en cuanto a los servicios que podrán ser considerados para tal efecto.

Y aquí entonces debe entenderse que el numeral 3º, que inicialmente tenía que guardar armonía con el texto original del 4º, debió seguir guardándola, pero a partir de allí, refiriendo la exigencia del mínimo de diez años, no en cuanto a servicios prestados dentro de las instituciones o dependencias cubiertas por el citado régimen de pensiones, sino también comprendido tiempo laborado para cualquier institución estatal. De manera que, interpretado su texto a contrario sensu, permite jubilarse a pesar de que esos diez años se hayan acumulado utilizando también servido fuera de las instituciones que originalmente contemplaban los numerales 4º y 13. Esa es la única forma de conjugar esas normas luego de la indicada reforma al numeral 4º, pues resulta evidente que si el legislador hubiera tenido en mente mantener el criterio estricto que parecería derivarse del texto de dicho artículo 3 cuando la ley comenzó a regir, lo lógico es que, junto con esa reforma del numeral 4º, también debió necesariamente de modificar el texto del artículo 3º, para mantener así el criterio de que los diez años l previstos sólo podían provenir de instituciones protegidas por esa ley de pensiones. Incluso, nótese que el citado artículo 3º lo que contempla, y siempre ha contemplado, es un principio de carácter muy general que puede resumirse, interpretado a contrario sensu, en que: "Para poder pensionarse en este régimen se requiere haber sido servidor público un mínimo de diez años", por lo cual, resulta totalmente lógico que el legislador haya dejado básicamente en manos del numeral 4º, definir las instituciones en las que se puede computar el tiempo para completar ese período mínimo. Eso lo hizo taxativamente el legislador desde un inicio, en el texto original del indicado artículo 4º (complementado por el 13), y lo continuó haciendo en las distintas reformas de dicha norma; mientras que el numeral 3º, según se dijo, ha permanecido invariable, lo cual sólo puede tener su explicación en que en las modificaciones de la citada norma 4º, el legislador siempre ha considerado que el texto del artículo 3º, sin necesidad de ser variado, puede adaptarse a la ampliación progresiva que, a través de las distintas reformas se ha venido haciendo en el articulado con el fin de comprender allí tiempo laborado en instituciones diferentes.

De lo anteriormente expuesto se colige que el numeral 3º de repetida cita, no podría ser considerado como un obstáculo que impida reconocer el tiempo servido, según las condiciones establecidas por las reformas introducidas al artículo 4º, en ese proceso de apertura seguido por éste en cuanto al reconocimiento del tiempo servido fuera de las instituciones cubiertas por ese régimen especial de pensiones.

En abono de lo expuesto, debe considerarse que los diez años mínimos a que siempre ha hecho referencia el mencionado artículo 3 de la Ley Nº 148, también los adoptó el numeral 13, cuyo párrafo cuarto expresa actualmente que: "Los años desempeñados como diputados se computarán a los otros años servidos en la Administración Pública, para que así se puedan demostrar diez años de servicio como mínimo".

Ahora bien, aunque el tratamiento de los señores diputados es distinto del que se da al resto de los servidores, notamos que en el texto transcrito se hace referencia a "años servidos en la Administración Pública", mientras que el numeral 3º es omiso al respecto, pues se limita a negar el beneficio a "Los empleados o funcionarios que hubieren servido menos de diez años (sin decir dónde).” Por lo anterior, y en aras de la armonía que deben guardar las disposiciones de esa ley de pensiones, puede entenderse, como un principio general de ésta, que esos diez años mínimos no tienen necesariamente que ser servidos en las instituciones en ella comprendidas.

Establecido lo anterior, pasaremos a referirnos, en la forma más resumida posible, a los dictámenes de interés que han dado origen al estudio que nos ocupa.

En primer lugar, en lo que respecta al dictamen C-081-82 de 28 de abril de 1982, cabe apuntar que, en cuanto a la primera de las preguntas contestadas, la opinión externada allí no tiene relación con el punto que aquí se analiza, porque se refirió a la posibilidad de computar tiempo servido a la empresa privada para la obtención del beneficio, según lo dispuesto por el párrafo segundo del numeral 4º, luego de su reforma del año 1972.

Luego, en relación con la respuesta que se da a la última pregunta, estimamos que quizás no se entendió lo que se estaba cuestionando allí, pues en dicho punto hace referencia la Procuraduría al mínimo de tiempo laborado que se requiere "para tener derecho a entrar dentro del Régimen de Pensiones de Hacienda", y no "para obtener derecho a los beneficios de la pensión de Hacienda", que era lo que se preguntaba en la consulta.

Luego, en lo relativo al dictamen C-194-88 de 14 de octubre de 1988, hemos de indicar que, en principio, también se ocupó primordialmente del reconocimiento del tiempo servido en el sector privado (cotizando para la Caja), para efectos de ser considerado en la pensión. Sin embargo, existe un aspecto de fundamental importancia para resolver los puntos aquí cuestionados, y es el relativo a los alcances que debe dársele al concepto "amparadas" que se utiliza en el párrafo segundo del numeral 4º de la Ley Nº 148.

Tal aclaración necesariamente hay que hacerla, debido a que en la conclusión de dicho dictamen se expresa, literalmente, que:"...procede reiterar el criterio de la Procuraduría General de la República, en cuanto señala que respecto de las personas amparadas al Régimen de Pensión de Hacienda, para efectos del cómputo del tiempo laborado, debe ser tomado en cuenta el período que hubieren cotizado para el Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte de la Caja Costarricense de Seguro Social, independientemente de que dicho período haya sido laborado en una empresa privada o en una entidad pública. Así que el tiempo de servicios en una empresa privada puede sumarse al laborado en el Ministerio de Hacienda, para el cálculo de la Pensión de Hacienda, en la medida en que la persona haya cotizado para el régimen de la Caja Costarricense de Seguro Social".

Como puede verse, en el texto de esa conclusión, al hacerse referencia sólo al "Ministerio de Hacienda" pareciera que se parte del supuesto de que los diez años que como mínimo hay que servir en un puesto público para poder obtener derecho a la pensión de Hacienda (y a los cuales se les puede sumar tiempo laborado para la empresa privada, según lo dicho allí), necesariamente deben haberse laborado en organismos cubiertos por ese régimen. Sin embargo, estimamos que ese criterio, de entenderse en forma estricta, no respondería ni a la letra, ni al espíritu de la normativa aplicable, por lo que tal restricción al Ministerio de Hacienda sólo podría ser atribuida a un error de redacción.

Lo anterior lo sostenemos debido a que durante el desarrollo del estudio que se hizo en dicho dictamen y que condujo a esa conclusión, en ningún momento se partió del supuesto de que los diez años mínimos a que hacía referencia la normativa reguladora del régimen, tenían que ser laborados en su totalidad en el Ministerio de Hacienda o en los otros organismos allí cubiertos. Eso nunca se exigió, como tampoco se indicó por el Ministerio consultante, sino que por el contrario, de los términos de la consulta, y del criterio legal que se acompañó, se desprende que dicha Institución seguía manteniendo el criterio que siempre había privado, en el sentido de que para completar los diez años mínimos, podía sumarse al tiempo servido en el régimen elaborado en instituciones ajenas a éste. Por ello, cuando en el desarrollo de ese estudio se hace referencia a las personas "amparadas" al sistema de Pensiones de Hacienda, se debe entender por éstas no sólo quienes han completado los diez años en las instituciones allí comprendidas, sino también quienes han acumulado ese tiempo en una forma que podríamos llamar combinada. En consecuencia, y aunque en la conclusión del citado dictamen se haya expresado la procedencia de sumar el tiempo cotizado para la Caja al servido en el "Ministerio de Hacienda", resulta innegable que de acuerdo con la relación armónica de los artículos 3º y 4º (párrafo primero), se reconoce expresamente tiempo servido en Instituciones Estatales a que hace referencia esa normativa. Así las cosas, es a ese tiempo al que se le puede agregar a qué en que se ha cotizado para la Caja Costarricense de Seguro Social, conforme lo autoriza ese mismo artículo 4º en su párrafo segundo.

Pasaremos seguidamente a referirnos al dictamen C-039-89 de 21 de febrero de 1989, en el cual se sostuvo el criterio que vino a restringir sólo a los casos de instituciones cubiertas por el régimen de Hacienda, los servicios a considerar para completar los diez años a que hace referencia la normativa que lo regula.

Tal opinión, conforme se ha dicho durante el desarrollo del presente estudio, no responde a la letra ni al espíritu de esa normativa, según el análisis histórico que se ha hecho de las disposiciones de interés (artículos 1º, 2º, 3º, 4º y 13). Aparte de ello, y como consideración adicional, puede notarse que en la respuesta dada a la pregunta que se formuló, podría decirse que se extendió más allá de lo que se estaba consultando, pues en esta ocasión el Ministerio de Hacienda, de acuerdo con los términos de la consulta y del criterio legal que se acompañó, también partió del supuesto de que los años servidos en otros organismos distintos de los protegidos por ese régimen, podían ser sumados a los laborados en éstos, para efecto de completar los diez años mínimos que dan la posibilidad de pensionarse allí. Incluso en dicho dictamen no se menciona que sea posible en alguna medida, computar tiempo servido en instituciones no protegidas por el régimen de Hacienda, pues sólo se cuestiona la posibilidad de computar –para pensionarse- el tiempo servido en la empresa privada o tiempo laborado para los organismos que cubre esa ley.

Sin embargo, con posterioridad, en el dictamen C-100-89 de 12 de junio de 1989, es un estudio relacionado con la misma materia, la Procuraduría vino a aclarar y, en parte, a cambiar el criterio sostenido en aquella ocasión para lo que aquí interesa. En efecto, ante la pregunta: "¿Cuál es el mínimo de tiempo necesario que requiere una persona en el ejercicio de la función de un Diputado, para ingresar dentro del Régimen de Pensiones de Hacienda?", se efectuó una interpretación de los artículos 3º y 4º de la citada Ley Nº 148, que arrojó resultados distintos de los establecidos en el dictamen precedente, al indicarse lo siguiente:

"Aunque en el pasado había existido alguna duda, e incluso se llegó a admitir dentro del Régimen de Pensiones de Hacienda a funcionarios o empleados públicos que no habían estado por lo menos un año al servicio del Ministerio de Hacienda o de alguna de las instituciones que expresamente la ley incluye dentro del régimen, es lo cierto y así se desprende sin lugar a dudas, que el mínimo de tiempo de servicios que se requiere para ingresar a éste régimen de pensiones es un UN AÑO, en la forma y condiciones que la propia ley establece.-- Lo anterior se deduce, sin mayor esfuerzo, de la simple lectura de los textos de la Ley de (Pensiones de) Hacienda que regulan lo relativo al cómputo del tiempo de servicio, en forma genérica (párrafo primero del artículo 4º) y específicamente para el caso de los señores diputados en el párrafo cuarto del artículo 13 de la normativa en mención. En ambas disposiciones se habla expresamente de "años" y no se hace referencia alguna a ninguna otra unidad de tiempo, como podría ser ejemplo: "meses", "semanas" o "días". De tal manera que no sería correcto ni legalmente posible cambiar el sentido de la expresión de las citadas normas legales para entender que podría estar referida a un plazo menor de doce meses..."

Como puede notarse, en dicho dictamen se hace un análisis, no sólo del caso de los señores diputados (regulado, para lo que allí interesaba, por el párrafo cuarto del numeral 13), sino que también se comprenden los casos del régimen general, o sea, del aplicable a los funcionarios o empleados públicos al servicio del Ministerio de Hacienda y demás instituciones cubiertas por ese régimen (regulados por los artículos 2º y 3º, en relación con el 4º), de cuyo estudio nos hemos ocupado en esta ocasión.

De manera que, por tener ese último criterio relación directa con el planteamiento hecho por los señores Diputados ahora, lo que cabe es definir si se mantiene.

Al respecto hemos de manifestar que, según se vio, tanto en el texto actual del párrafo segundo del numeral 4º de comentario, como en el contenido en el artículo 13 en su párrafo cuarto, en forma expresa se indica que los períodos de tiempo a computar son los anuales ("Se sumarán los años trabajados, tanto para el Ministerio de Hacienda como para otras dependencias e instituciones del Estado...." indica la primera disposición; y "Los años desempeñados como diputados se computarán a los otros años servidos a la Administración Pública...", reza la segunda).

Por lo anterior, y al no existir razón válida alguna que justifique un cambio en el criterio jurídico externado en el citado dictamen C-100-89, este Despacho concluye que el tiempo mínimo de servicios que se debe acumular dentro de las instituciones cubiertas por la Ley Nº 148 de 23 de agosto de 1943 y sus reformas para optar por el beneficio allí reconocido, debe ser de un año, en el entendido, de que, se debe cumplir con la obligación de trabajar diez años con el Estado.

Lic. Ricardo Vargas Vásquez

PROCURADOR ASESOR

cc.: -Departamento Nacional de Pensiones

-Departamento Legal, Ministerio de Hacienda

-Diputado José Luis Ureña Ulate

-Señores diputados firmantes de oficios de 4 de setiembre

y 15 de noviembre de 1989.

RVV-macri.