Dictamen : 091 - del 30/06/1993

C-091-93

San José, 30 de junio de 1993

Señor

Lic. Juan Mena Murillo

Gerente General

Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados

S. O.

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio No. SG-93-427 de 26 de abril de este año, así como su ampliación por medio del oficio No. G-93- 162 de fecha 19 de mayo, recibidos ambos en este Despacho el 2 de junio último, y por los cuales solicita el criterio de esta Procuraduría en relación con los alcances e interpretación que debe dársele a la obligación que tienen las instituciones del Estado que posean terrenos, edificios e instalaciones de recreo, para el disfrute de sus Gerentes, Presidentes Ejecutivos y Juntas Directivas, de destinar los mismos para los fines propios de la Institución, contenida en la Ley No. 6745 de 20 de abril de 1982. Para lo anterior, adjunta a su solicitud la opinión de externada por el Departamento de Contratación y Contencioso Administrativo, memorándum No. DJ-CC-301-92 de 7 de diciembre de 1992.

Sobre el particular me permito manifestarle lo siguiente:

La Ley No. 6745 de 20 de abril de 1982 se encuentra articulada en únicamente dos numerales, los cuales disponen:

"Artículo 1.- La Contraloría General de la República no autorizará ningún presupuesto de gastos para que las instituciones estatales adquieran terrenos, edificios o instalaciones de recreo, para el disfrute de sus gerentes, presidentes ejecutivos y juntas directivas."

"Artículo 2.- Las instituciones del Estado que posean estos bienes, para beneficio de los funcionarios citados, deberán destinarlos a los fines propios de la Institución. La Contraloría General de la República velará por el exacto cumplimiento de esta disposición."

Debe recordarse que dentro de las razones que motivaron al entonces Diputado a la Asamblea Legislativa Mario Espinoza Sánchez, para presentar el proyecto de ley respectivo, se encuentran precisamente las que de seguido me permito transcribir:

"...La parte más alta de esta burocracia, constituida por gerentes, presidentes ejecutivos y juntas directivas de instituciones autónomas, han contribuido, tal vez sin proponérselo, a que los gastos del sector público aumenten desmesuradamente. Gastos superfluos, totalmente fuera de la realidad de la sociedad costarricense que inclusive llegan a establecer odiosas diferencias de clase: una, que no puede disfrutar ni de un fin de semana de descanso o vacaciones en el año, pues el ingreso familiar no alcanza, y otra que disfruta muchos fines de semana durante el año gracias, no a sus altos ingresos, sino más bien a los holgados presupuestos diseñados para esos efectos; es decir, gracias al dinero que paga el pueblo. Mansiones de lujo, casas campestres, piscinas y otros "pequeños grandes detalles" reciben el mantenimiento necesario para que los que disfrutan de esas granjerías no tengan queja alguna..." (La Gaceta de fecha 26 de agosto de 1981).

Tanto así, que originalmente el artículo segundo contenía la siguiente redacción, la cual se relacionaba con un tercero y cuarto artículos que se tenían contemplados en el proyecto, pero que no fueron aprobados en la Comisión Permanente de Gobierno y Administración de la Asamblea Legislativa, por las razones que se indicarán:

"Artículo 2.- Las instituciones del Estado que posean terrenos, edificios o instalaciones de recreo para sus presidentes ejecutivos, gerentes y juntas directivas, deberán venderlas mediante licitación pública, a más tardar un año después de la promulgación de esta ley."

"Artículo 3.- En el caso que no haya ofertas para la compra de esos bienes por parte de particulares, las instituciones del Estado las traspasarán a la municipalidad del cantón donde se encuentren."

"Artículo 4.- La municipalidad que reciba algún centro de recreo o edificio, de acuerdo con lo estipulado en el artículo 3 de esta ley, deberá acondicionarlo para fines culturales, deportivos o de servicio a la comunidad."

Nótese entonces que el espíritu que motivó la presentación del proyecto de ley, el cual fue acogido por los miembros de la Comisión Permanente de Gobierno y Administración, lo fue el evitar que se utilizaran dineros o recursos públicos de las instituciones del Estado, en la adquisición y mantenimiento de bienes inmuebles, edificios e instalaciones que fueran para el exclusivo disfrute de una pequeña élite de jerarcas de las mismas, entendamos, Gerentes, Presidentes Ejecutivos y miembros de Juntas Directivas.

Sin embargo, tal y como lo advirtió oportunamente el Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa, era inconveniente que se mantuviera "la obligación de vender" los terrenos, edificios e instalaciones ya adquiridas para tales propósitos, aún por vía de licitación pública, sobre todo por la eventualidad de que no se presentaran ofertas para su adquisición y se tuviera entonces que traspasar los mismos, por imperativo legal, a favor de las municipalidades respectivas.

Lo anterior, según se alegó, podría constituir una expropiación sin indemnización a favor de las corporaciones municipales, lo que vendría en alguna medida a violentar los artículos 45 y 33 de la Constitución Política (ver en este sentido expediente No. 9057, Comisión Permanente de Gobierno y Administración de la Asamblea Legislativa).

De ahí que se cambiara la redacción original, así como eliminado lo establecido en los artículos 3 y 4, disponiéndose únicamente, tal y como está redactado en la actualidad, que aquellas instituciones del Estado que posean estos bienes, para beneficio de los funcionarios citados, deberán destinarlos a los fines propios de la Institución.

Se previó así la posibilidad de que las instituciones públicas no tuvieran necesaria y obligatoriamente que disponer de los bienes aquí mencionados, sino que, por el contrario, los mantuviera dentro de su patrimonio, pero únicamente cambiándoles el uso y disfrute de los mismos, circunscribiendo su destino o naturaleza, eso sí, a la razón de ser o fines propios de la entidad pública respectiva.

Queda entonces por determinar, cuáles son los fines o razón de ser del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, los cuales son detallados fundamentalmente en los artículos 1 y 2 de su Ley Constitutiva, Ley No. 2726 de 14 de abril de 1961 y sus reformas, que señalan, en lo conducente, lo siguiente:

"Artículo 1.- Con el objeto de dirigir, fijar políticas, establecer y aplicar normas, realizar y promover el planeamiento, financiamiento y desarrollo y de resolver todo lo relacionado con el suministro de agua potable y recolección y evacuación de aguas negras y residuos industriales líquidos, lo mismo que el aspecto normativo de los sistemas de alcantarillado pluvial en áreas urbanas, para todo el territorio nacional se crea el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, como institución autónoma del Estado.

Artículo 2.- Corresponde al Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados:

a) Dirigir y vigilar todo lo concerniente para proveer a los habitantes de la república de un servicio de agua potable, recolección y evacuación de aguas negras y residuos industriales líquidos y de aguas pluviales en las áreas urbanas;

b) Determinar la prioridad, conveniencia y viabilidad de los diferentes proyectos que se propongan para construir, reformar, ampliar, modificar obras de acueductos y alcantarillados, las cuales no se podrán ejecutar sin su aprobación;

c) Promover la conservación de las cuencas hidrográficas y la protección ecológica, así como el control de la contaminación de las aguas;

d) Asesorar a los demás organismos del Estado y coordinar las actividades públicas y privadas en todos los asuntos relativos al establecimiento de acueductos y alcantarillados y control de la contaminación de los recursos de agua, siendo obligatoria, en todo caso, su consulta, e inexcusable el cumplimiento de sus recomendaciones;

e) Elaborar o aprobar todos los planos de las obras públicas relacionadas con los fines de esta ley, así como aprobar todos los de las obras privadas que se relacionen con los sistemas de acueductos y alcantarillados, según lo determinen los reglamentos respectivos;

f) Aprovechar, utilizar, gobernar o vigilar, según sea el caso, todas las aguas de dominio público indispensables para el debido cumplimiento de las disposiciones de esta ley, en ejercicio de los derechos que el Estado tiene sobre ellas, conforme a la ley número 276 de 27 de agosto de 1942, a cuyo efecto el Instituto se considerará el órgano sustitutivo de las potestades atribuidas en esa ley al Estado, ministerios y municipalidades;

g) Administrar y operar directamente los sistemas de acueductos y alcantarillados en todo el país, los cuales se irán asumiendo tomando en cuenta la conveniencia y disponibilidad de recursos. Los sistemas que actualmente están administrados por las corporaciones municipales podrán seguir a cargo de éstas, mientras suministren un servicio eficiente (. . .)

h) Hacer cumplir la Ley General de Agua Potable, para cuyo efecto el Instituto se considerará como el organismo sustituto de los ministerios y municipalidades indicados en dicha ley;

i) Construir, ampliar y reformar los sistemas de acueductos y alcantarillados en aquellos casos en que sea necesario y así lo aconseje la mejor satisfacción de las necesidades nacionales; y

j) Controlar la adecuada inversión de todos los recursos que el Estado asigne para obras de acueductos y alcantarillado sanitario." (lo resaltado es nuestro).

Una vez citados dichos objetivos o fines del Instituto consultante, es dable transcribir aquí lo expresado por el Lic. Víctor González Jiménez, del Departamento de Contratación y Contencioso Administrativo del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, mediante oficio No. DJ-CC-301-92, cuando se refirió sobre este particular en los siguientes términos:

"Considero que la referida ley lo que pretende es eliminar el uso restrictivo de tales inmuebles por parte de un pequeño grupo de funcionarios de alto rango dentro de tales Instituciones; lo cual no quiere decir que a tales locales se les deba cambiar el "uso o destino" para el cual fueron creados.

Sería muy radical pensar que tales instalaciones deben ser utilizadas para guardar tuberías, instalar tanques de almacenamiento o cosas similares, propias del servicio que presta AyA, más bien debe interpretarse el término "fines propios de la Institución" como aquellas actividades destinadas a el desarrollo de los recursos humanos, tales como seminarios, talleres e incluso actividades de recreación tales como fiestas de fin de año, celebraciones Institucionales, paseos, etc; pero eso sí, dando participación a todos los funcionarios de las Institución".

En este sentido, conviene tener claro que el uso o destino que se les deberá de dar a los inmuebles, edificios e instalaciones que nos ocupan, dependerá única y exclusivamente de si el mismo se enmarca dentro de los objetivos propios del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados.

Así las cosas, es evidente que dentro del objetivo general de dirigir, de fijar las políticas pertinentes, de establecer y aplicar las normas propias que el campo de acción exige, de realizar y promover el planeamiento, financiamiento, desarrollo y búsqueda de soluciones en todo lo relacionado con el suministro de agua potable y recolección y evacuación de aguas negras y residuos industriales líquidos, lo mismo que el aspecto normativo de los sistemas de alcantarillado pluvial, se comprende, entre otras cosas, la promoción y desarrollo integral del recurso humano con que cuenta el Instituto consultante, tanto técnico- profesional como el especializado y administrativo.

Y ello lo determinamos igualmente en una serie de objetivos que podríamos llamar específicos, que son en definitiva una derivación de los generales antes citados, entre los que podemos enumerar los contenidos en los incisos a), b), c), d), f), h) y j) del artículo 2 de la Ley Constitutiva de AyA.

En dichos incisos se plasman las atribuciones que tiene el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, dentro de su radio de acción legal, que incluye las facultades de dirección, vigilancia, determinación de prioridades, conveniencia y viabilidad de proyectos, promoción, protección y control, asesoramiento y coordinación interinstitucional, contralor de inversiones, etc.

Aquella promoción y desarrollo integral de los recursos humanos se puede lograr, no sólo a través de cursos de capacitación, seminarios, talleres, congresos, encuentros, simposios, conferencias y actividades similares, todas afines con los objetivos de la Institución, sino también propiciando una mejor y más adecuada relación de servicio y laboral entre los funcionarios y entre éstos y la propia entidad, facilitándole a todo el personal un espacio común que fomente la armonía, los vínculos de unión y la cooperación entre ellos.

Se promovería así la realización integral del individuo, entendiéndola como la satisfacción plena de todas las necesidades básicas (materiales, intelectuales, profesionales, físicas y hasta espirituales), todo dentro de un marco de absoluto respeto a la dignidad del ser humano y del ordenamiento jurídico.

De ahí que debemos tomar en consideración también la especial circunstancia, por todos conocida, de que la Administración Pública se encuentra sujeta en un todo, al bloque de legalidad u ordenamiento jurídico.

Dicho principio rector de la actividad administrativa, se encuentra consagrado en la Constitución Política en el numeral 11, así como en sus correlativos 4 y 11 de la Ley General de la Administración Pública, los cuales establecen que "la actividad de los entes públicos deberá estar sujeta en su conjunto a los principios fundamentales del servicio público, para asegurar su continuidad, su eficiencia..."; y de que "la Administración Pública actuará sometida al ordenamiento jurídico y sólo podrá realizar aquellos actos o prestar aquellos servicios públicos que autorice dicho ordenamiento, según la escala jerárquica de sus fuentes".

CONCLUSION

Así las cosas, podemos concluir para el caso sometido a estudio, que el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados está autorizado para que los bienes inmuebles, edificios e instalaciones que antes eran utilizados para recreo y disfrute de sus Gerentes, Presidentes Ejecutivos y miembros de Junta Directiva, sean destinados exclusivamente para satisfacer los fines u objetivos legales, generales y específicos, que de manera expresa indican los artículos 1 y 2 de su Ley Constitutiva No.2726 y sus reformas, dentro de los cuales se encuentran, como derivación necesaria, la promoción y desarrollo integral del recurso humano con que cuenta el Instituto consultante.

Sin otro particular,

Geovanni Bonilla Goldoni

PROCURADOR ADJUNTO

GBG/gbg

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