Dictamen : 022 - del 19/02/1990

C - 022 - 90

19 de febrero de 1990

Ingeniero

Orlando Ramírez B.

Director Ejecutivo

Oficina Nacional de Semillas

S. O.

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su atento oficio ONS-021-90 D.E. de 5 de enero del presente año, recibido en este Órgano Consultivo el 5 del mes en curso, mediante el cual consulta el criterio de la Procuraduría respecto de la naturaleza jurídica de la Oficina que Usted dirige, para lo cual solicita ratificar nuestro dictamen C- 161-81 de 30 de julio de 1981.

Señala en su escrito que la Oficina es autosuficiente desde el punto de vista financiero y que goza de una independencia administrativa plena, lo que, unido a la personalidad jurídica otorgada por el legislador, determina su carácter de institución semiautónoma. En virtud de lo cual no le resulta aplicable lo dispuesto por el artículo 30 de la Ley para el Equilibrio Financiero del Sector Público, Nº 6955 de 24 de febrero de 1984.

Corresponde entonces determinar cuál es el ámbito de aplicación del artículo 30 mencionado, así como si la Oficina Nacional de Semillas se encuentra dentro de los presupuestos previstos por dicha norma.

I.- El artículo 30 y sus alcances

El artículo 30 de la Ley para el Equilibrio Financiero del Sector Público se inscribe dentro de la política de reducción y control del empleo público como forma de racionalizar el gasto público y así reducirlo. Para ello se requiere hacer realidad los principios de unidad y universalidad presupuestarias y un cierto control por medio de la Dirección General del Servicio Civil.

A.- La inclusión en la Ley de Presupuesto.

El artículo 30 en mención, reformado en su último párrafo por la Ley Nº 6962 de 26 de julio de 1984, dispone:

"Las juntas, concejos, organizaciones adscritas, o entidades descentralizadas que dependan de los ministerios, únicamente podrán contratar personal mediante los procedimientos regulares de los respectivos departamentos de personal, siguiendo los trámites establecidos por la Dirección General de Servicio Civil.

Para poder recibir transferencias del Gobierno de la República y de otros entes públicos, en el Presupuesto Nacional de 1985 y de los años siguientes, deberá incluirse el desglose de las plazas que correspondan a los organismos a que se refiere el párrafo anterior, como parte de un programa en el presupuesto del ministerio relevante.

A más tardar en mayo de 1985, todo el personal de los organismos citados, con excepción del superior ejecutivo, de los jefes departamentales y de los funcionarios de los equipos técnicos y artísticos del Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes, deberá ser incluido en el Régimen de Servicio Civil."

Para cumplir el objetivo antes indicado -reducción del empleo público- y controlar las ventajas salariales recibidas por los servidores públicos, la ley establece, en primer término, una incorporación al presupuesto nacional de las plazas financiadas mediante transferencias corrientes del Gobierno Central. En ese sentido, las plazas se incorporan al programa del presupuesto del ministerio "relevante". Lo que indica, obviamente, que estas plazas, cubiertas ahora por la Ley de Presupuesto, son un gasto presupuestario del Presupuesto del Estado. En segundo término, dado que esas plazas son financiadas por el presupuesto nacional y que conforman un programa presupuestario del ministerio "relevante", se establece que la contratación de tales plazas se realizará siguiendo los trámites correspondientes al ingreso al Régimen del Servicio Civil, lo que va a determinar -finalmente- que la mayor parte de ese personal resulte protegido por dicho régimen estatutario. Esta última disposición se complementa por otras normas de la Ley del Equilibrio y de las Prórrogas y Contención del gasto público (N° 6999 de 3 de setiembre de 1985)

El ingreso al Régimen del Servicio Civil y, por ende, el que el nombramiento está sujeto a los procedimientos establecidos por el Estatuto de Servicio y las normas complementarias que haya emitido, en ejercicio de su competencia legalmente asignada, la Dirección General de Servicio Civil se justifica en el tanto en que los funcionarios devienen en último término funcionarios del ministerio “relevante” (segundo párrafo de la norma) y por la protección que esa inclusión significa. Resulta claro que la citada inclusión ordenada por la Ley de Equilibrio Financiero no produce un problema de legalidad (posible violación del artículo 1° del Estatuto de Servicio Civil) por cuanto se trata de una disposición establecida en una norma de igual rango normativo que el Estatuto, además de que esa inclusión es conforme con el artículo 191 de la constitución Política. Podría afirmarse que para cumplir con dicho precepto constitucional, la disposición del tercer párrafo del artículo 30 antes transcrito complementa los artículos 1° y 2° del Estatuto del Servicio Civil. De modo que el problema de legalidad que dicha inclusión puede provocar estriba en la aplicación del artículo a organizaciones no contempladas por él.

B.- Ámbito de aplicación del artículo 30.

La disposición que nos ocupa está dirigida específicamente a ciertos organismos, por lo que tiene un ámbito de aplicación más restringido que otras disposiciones del mismo capítulo (artículos 29 y 31 y título de la Ley. Ello por cuanto la norma o concierne los funcionarios de todo organismo del sector público. Por el contrario, su ámbito de aplicación está referido a organismos que tienen una particular relación con los ministerios, independientemente de la naturaleza jurídica que ostenten. Es decir, comprende personas jurídicas públicas integrantes de la administración descentralizada (art. 1° de la Ley General de a Administración Pública), así como a otros organismos representativos de intereses, como lo son muchas de las “juntas y consejos” que integran nuestra organización administrativa y otros tipos de organización, que por mala práctica legislativa y sobre todo administrativa, se califican de adscritos.

Puesto que estamos ante un cierto tipo de personas jurídicas públicas y resulta, además claro que o todo tipo de Administración Descentralizada deviene vinculada por lo dispuesto en el artículo antes transcrito, conviene cuestionarse cuál es el criterio seguido por el legislador y por los proponentes del proyecto. Pues bien, ese criterio es esencialmente de naturaleza financiera. La utilización de diversos términos para referirse a las organizaciones aquí comprendidas quiere expresar una relación de tipo financiero. Relación que existe en el tanto en que por aplicación de los principios que rigen el presupuesto, los ingresos y egresos correspondientes a esas organizaciones deben expresarse en la Ley de Presupuesto. Por ello, se refiere tanto a las organizaciones que dependen económicamente en forma directa de los ingresos presupuestados en la Ley de Presupuestos como a aquéllos que conforme con los principios de unidad y universalidad presupuestarias no deben poseer un presupuesto "autónomo" del Presupuesto del Estado. Es decir, de los organismos cuyos recursos y gastos no tienen por qué expresarse en un presupuesto o "cuenta especial" separada e independiente de la Ley de Presupuesto.

Sin entrar, por ahora, a referirnos al problema de la descentralización administrativa en Costa Rica, debe tomarse en cuenta que el proceso seguido determina -en algunos casos, un desfase entre la independencia administrativa y la financiera. Existe una descentralización administrativa que no conlleva una independencia financiera. Por el contrario, aun cuando la nueva entidad goza de ciertas rentas, lo sustancial de sus recursos proviene del Presupuesto del Estado, a lo cual se une el hecho de que no goza de una independencia funcional clara y absoluta, por lo que no existe una diferenciación de competencia claramente establecida respecto del ministerio correspondiente, al punto que el mismo legislador y más frecuentemente las autoridades financieras del país (Contraloría General de la República y Autoridad Presupuestaria) las califican de "organismos adscritos". Adscripción que está referida tanto a la "similitud" de la esfera de competencia, a que los cometidos del ente continúan siendo los propios del ministerio al que se adscribe, como a que el servicio público que prestan no es rentable, por lo que se financian fundamentalmente con transferencias. Tal es, por ejemplo, el caso de la mayor parte de los organismos culturales.

Por otra parte, para hacer respetar el principio de unidad presupuestaria, la ley comprende también los organismos llamados por la doctrina financiera "personificaciones presupuestarias". Personas jurídicas respecto de las cuales el desmembramiento del Poder Central se justifica más que en razones técnicas, en el interés de que ciertos fondos escapen a la aplicación de las normas y principios relativos a la aprobación, ejecución y control del presupuesto del Estado, por lo que se permite una ejecución presupuestaria autónoma. Tal es el caso no sólo de las "cuentas especiales" sino de diversos organismos que, no obstante que se les ha atribuido personalidad jurídica, la propia ley de creación los denomina organismos "dependientes", o bien no les atribuye competencia para ejercer funciones propiamente administrativas; de forma que se constituyen en entes destinados a la producción y venta de ciertos bienes o servicios cuyo producto, en vez de ingresar a la Ley de Presupuesto, sirve para financiar revolutivamente la actividad del servicio. Algunas veces, esos entes son simples gestores de las rentas producidas por el servidor público económico, en tanto que las funciones administrativas siguen siendo desempeñadas por órganos dependientes directamente del ministerio de relevancia y financiadas correlativamente por partidas presupuestarias contenidas en el Título de ese Ministerio (caso de comunicaciones y la Imprenta Nacional). En estos casos, a pesar de la personalidad jurídica, la nueva persona pública permanece integrada a la Administración Central, aun cuando su autonomía financiera sea plena. De allí que sea válido hablar de una relación de dependencia respecto del ministerio de relevancia. En efecto, no existe una verdadera descentralización de competencias y el Estado conserva competencias respecto de la materia transferida.

Ahora bien, se encuentra la Oficina Nacional de Semillas dentro de los supuestos contemplados por la Ley para el Equilibrio Financiero, ¿artículo 30?

II.- LA OFICINA NACIONAL DE SEMILLAS: UN ORGANISMO INDEPENDIENTE

La consulta que nos ocupa solicita que se ratifique la naturaleza de la Oficina Nacional de Semillas "como institución semiautónoma", tal como fue señalado por el dictamen de 1981.

Para determinar si la Oficina Nacional de Semillas resulta afectada por las disposiciones de la citada Ley, conviene examinar si la personalidad jurídica atribuida por ley se corresponde plenamente no sólo con la autonomía financiera sino con una independencia administrativa, de modo que constituya una persona jurídica independiente; es decir un centro de imputación último de derechos y de deberes de diversa naturaleza. Por ende, si existe o no dependencia del Poder Central.

A.- La personalidad jurídica y la "adscripción" al MAG

¿Constituye la Oficina Nacional de Semillas una persona jurídica independiente del Ministerio de Agricultura y Ganadería? La respuesta a esta interrogante se complica en virtud de la redacción del artículo 1º de la Ley de creación, cuyo texto es el siguiente:

"Créase la Oficina Nacional de Semillas, adscrita al Ministerio de Agricultura y Ganadería, la cual tendrá a su cargo la promoción y protección, el mejoramiento, control y el uso de semillas de calidad superior, con el objeto de fomentar su uso, para lo que establecerá las normas y mecanismos de control necesarios para su circulación y comercio. La oficina contará con independencia en su funcionamiento operativo y en su administración tendrá personería (sic) jurídica propia".

Dentro del mismo artículo se conceptúa la Oficina como persona jurídica y como organización adscrita al MAG. ¿Qué significa en este caso la adscripción?

Como ha señalado esta Procuraduría en anteriores dictámenes, el término "adscripción" no tiene un significado, propio en el Derecho Administrativo. No constituye una categoría de organización independiente. Se trata, entonces, de un término que el legislador utiliza sin un contenido técnico determinado, lo que le permite utilizarlo tanto para referirse a entes que podríamos llamar integrantes de un sector determinado de la actividad administrativa, como respecto de órganos desconcentrados. Empero, conforme con la acepción normal del término, su utilización refleja el interés del legislador de establecer una relación entre el "adscrito" y el órgano o ente al cual se adscribe. En ese sentido, implica un límite a la competencia del sujeto adscrito. Es por ello que la "adscripción" de un ente sólo puede ser establecida por la ley; no puede ser producto de la práctica financiera porque puede implicar una limitación al ejercicio de las competencias legalmente atribuidas al ente. La adscripción no puede derivar tampoco de una interpretación de los fines coincidentes del ente respecto de los del Ministerio ni del hecho de que el ente forma parte de un sector de los previstos en el proceso de sectorialización y racionalización de la actividad pública. La autonomía administrativa plena, propia de un ente descentralizado, se opondría efectivamente al establecimiento de una adscripción por vía reglamentaria o por interpretación administrativa. En consecuencia, el que la Ley de creación califique la Oficina Nacional de Semillas de "adscrita" no determina necesariamente que ésta se encuentre en una relación de dependencia respecto del MAG. Dependencia que se contrapondría a la amplia autonomía administrativa, por ende, funcional, garantizada en el propio artículo 1º, antes transcrito.

B.- Descentralización funcional

La Oficina Nacional de Semillas realiza una serie de actividades respecto de semillas "de calidad superior" y de utilidad para el hombre (artículos 1º y 3º de la Ley). Así el artículo 2º dispone:

"La Oficina Nacional de Semillas tendrá como finalidad específica la promoción y organización de la producción y el uso de semillas de calidad superior. Estará orientada hacia la consecución de un adecuado abastecimiento nacional de este insumo; y podrá intervenir en todas las etapas de los procesos y de la aplicación de ellos".

En cumplimiento de esta finalidad debe coordinar esfuerzos con diversos órganos y entes, y cumplirá funciones de naturaleza pública muy importantes, como lo son:

a) la planificación y fomento de la producción nacional de semillas;

b) el fijar las zonas en que por motivos técnicos, se regule el cultivo y la producción de determinadas especies o variedades;

c) el poder normativo sobre producción, control y comercio de las semillas nacionales, sobre la calidad de las semillas de importación y la protección de los derechos del obtentor de nuevas variedades de semillas;

ch) el fijar o regular el valor de los servicios prestados;

d) el coordinar la labor de los centros del sector productor de semillas;

e) el control de calidad de la producción de semillas y

f) una función de certificación y de registro de diversas actividades relacionadas con este insumo.

Estas funciones de regulación y control previstas en los artículos 8 a 15 de la ley, son ejercidas en forma exclusiva y excluyente respecto del Ministerio de Agricultura y Ganadería y de otros órganos, aun cuando la Oficina esté obligada a coordinar con ellos para ciertas actividades.

Estamos ante una descentralización de competencias en favor de una persona jurídica independiente del Estado, que no se compagina con una dependencia respecto del MAG. Empero, hay un elemento que debe ser considerado y es el referente al agotamiento de la vía administrativa.

C.- El agotamiento de la vía administrativa.

No obstante que el artículo 17 de la Ley de creación otorga al Presidente y, en su ausencia, al Director Ejecutivo de la Oficina, la representación extrajudicial de esta persona pública, el artículo 30 dispone:

"Las resoluciones que dicte la Oficina Nacional de Semillas, en uso de sus atribuciones, serán apelables por el interesado, dentro del tercer día, ante el Ministro de Agricultura, quien tendrá un plazo de tres días para resolver".

En caso de recurso de apelación, no corresponde a la Junta Directiva de la Oficina definir la situación, sino que la decisión definitiva es tomada por el Ministro de Agricultura. ¿Cómo conciliar esta disposición con la amplia autonomía administrativa y la personalidad jurídica consagrada en otros preceptos de la ley? Al respecto, vista la descentralización y tomando en cuenta el espíritu del legislador, la Procuraduría General ha concluido que la situación que se produce es la de una jerarquía impropia, que permite al MAG ejercer un control en tanto instancia externa de la Oficina, pero no como superior jerárquico de la Institución. En apoyo de lo establecido en el dictamen C-161-81 de 30 de julio de 1981, obsérvese que la posibilidad de un recurso jerárquico de la Institución. En apoyo de lo establecido en el dictamen C-161- 81 de 30 de julio de 1981, obsérvese que la posibilidad de un recurso jerárquico impropio respecto de entidades descentralizadas no es desconocido por nuestro legislador. Por el contrario, la propia Ley General de la Administración Pública contempla esa posibilidad. Dispone el artículo 126 de esa Ley en lo pertinente:

" Pondrán fin a la vía administrativa los actos emanados de los siguientes órganos y autoridades, cuando resuelvan definitivamente los recursos de reposición o de apelación previstos en el Libro Segundo de esta Ley, interpuestos contra el acto final:

(...)

b) Los de los respectivos jerarcas de las entidades descentralizadas, cuando correspondan a la competencia exclusiva o a la especialidad administrativa de las mismas, salvo que se otorgue por ley algún recurso administrativo contra ellos".

La circunstancia de que sea el MAG, conociendo por vía de lo resuelto por la Junta Directiva de la Oficina, quien agote a la vía administrativa no es óbice para negar a dicha Oficina la condición de entidad descentralizada e independiente del MAG.

No obstante, esa independencia debe ser analizada desde el punto de vista financiero.

D.- La autonomía financiera.

El artículo 21 de la Ley de Creación enumera los recursos con que cuenta la Oficina Nacional de Semillas. En tanto servicio público de naturaleza económica, la Oficina se financia con el resultado de su propia actividad, lo que no excluye la posibilidad de recibir transferencias del Gobierno Central y de otras instituciones públicas y contribuciones de personas privadas y de organizaciones internacionales. Además, recibe un "aporte" a cargo de los procesadores de semilla.

Cabría cuestionarse si el recibir transferencias del Gobierno Central determina la ausencia de autonomía financiera. En principio, la existencia de esas transferencias determina la ausencia de autonomía financiera, máxime si sumadas a las transferencias, la entidad recibe un "aporte" de los productores de semilla, aporte cuya índole puede ser tributaria y en consecuencia supone un recurso por ingresar al presupuesto nacional, en virtud del principio de no afectación de los recursos. No obstante, una dependencia financiera sólo se produce en la medida en que la entidad tenga como ingreso principal o como uno de los principales medios de financiamiento los recibidos del Poder Central, en cuyo caso las transferencias nos revelan que la actividad realizada no es rentable. Pero ese no es el caso de la Oficina Nacional de Semillas, respecto de la cual las partidas presupuestarias que le conciernen ocupan un porcentaje ínfimo respecto del monto total de ingresos de la Institución, tal como se deriva de la confrontación entre lo previsto en la Ley de Presupuesto y la información presupuestaria presentada a la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria. Lo que revela que la Oficina se financia sustancialmente con sus propias rentas, producto de su actividad, por lo que no existe dependencia respecto de la Ley de Presupuesto.

Con base en lo anterior, podría afirmarse que la Oficina Nacional de Semillas no constituye una entidad descentralizada dependiente financieramente del MAG pero que tampoco constituye una simple "personificación presupuestaria", ya que la atribución de la personalidad jurídica se justifica en virtud de la descentralización administrativa producida, que no permite afirmar que el Estado conserve competencia respecto de la "materia transferida". Por el contrario, en virtud de la regulación establecida, la Oficina Nacional de Semillas constituye un sujeto autónomo administrativa y financieramente, por lo que el término adscripción no puede ser considerado como una limitación a la autonomía de la Entidad.

CONCLUSION

Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República:

1.- La Oficina Nacional de Semillas Constituye una entidad descentralizada, que puede clasificarse de "institución semiautónoma". Como tal no está sujeta a relación de jerarquía, pero sí de tutela lo que supone la dirección de su actividad por parte del Poder Ejecutivo.

2.- Conforme con lo expuesto, cabe concluir que la Oficina Nacional de Semillas no se encuentra contemplada en los supuestos del párrafo primero del artículo 30 de la Ley para el Equilibrio Financiero.

De usted muy atentamente,

Licda. Magda Inés Rojas Chaves

PROCURADORA FISCAL

eli.