Dictamen : 130 - del 09/08/1988

C-130-88

9 de agosto de 1988

Señor

Doctor

Fernando Naranjo V.

Ministro de Hacienda

S. D.

Estimado señor Ministro:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su atento oficio Nº DM-373-88 de 1º de agosto último, mediante el cual solicita Ud. el criterio de este Órgano Consultivo respecto de la aplicación del artículo 19 de la Ley de Presupuesto Nacional para 1987, Nº 7055 de 18 de diciembre de 1988.

El oficio de referencia concierne tanto la aplicación de una disposición legal como el control sobre la ejecución del gasto público.

I.- LA APLICACION DEL ARTÍCULO 19

Solicita Ud, el criterio de la Procuraduría General de la República respecto de la obligatoriedad de acatar lo dispuesto por el artículo 19 de la Ley Nº 7055 de 18 de diciembre de 1986, por parte de la Junta de Pensiones del Magisterio Nacional y de otros órganos del Estado.

Sobre el particular, corresponde indicar la normativa general relativa a la vigencia de disposiciones legales, así como examinar brevemente la situación que se presenta con el artículo 19 de referencia.

A.- La aplicación de las leyes.

De conformidad con lo dispuesto por el artículo 129 de la Constitución:

"Las leyes son obligatorias y surten efectos desde el día que ellas designen; a falta de este requisito, diez días después de su publicación en el Diario Oficial. (...)

La ley no queda abrogada ni derogada, sino por otro posterior, y contra su observancia no puede alegarse desuso ni costumbre o práctica en contrario".

La eficacia de la Ley perdura mientras no sea derogada implícitamente o tácitamente por otra posterior o bien, no sea declarada inaplicable por inconstitucionalidad, decisión que corresponde a la Corte Suprema de Justicia. Es decir, en tanto alguno de estos dos actos no se produzca, la ley surte efectos y por consiguiente, tiene la pretensión de la observancia obligatoria. Debe, por ende, ser ejecutada, aun cuando existan dudas o se cuestione su regularidad constitucional.

Ese acatamiento obligatorio concierne a toda persona física o jurídica, privada o pública. No obstante, cobra particular relieve en el caso de las entidades públicas, cuyos funcionarios están obligados a cumplir las leyes (artículo 11 de la Constitución, 11.-1 y 13.-1 de la Ley General de la Administración Pública). Respecto del Poder Ejecutivo, constituye un deber de origen constitucional, el ejecutar las leyes, es decir, aplicarlas, y velar por su exacto cumplimiento (artículo 140, inciso 3 de la Constitución). De modo que todos los órganos del Estado, máxime si están dentro de la esfera del Poder Ejecutivo, deben ejecutar, aplicando correctamente, lo dispuesto por las leyes.

B.- La Norma General 19.

El artículo 19 que nos ocupa es una Norma General de Presupuesto.

Como es sabido, las disposiciones generales contenidas en la Ley de Presupuesto presentan una situación particular en orden a su eficacia. Lo anterior debido tanto a la vigencia temporal de la Ley de Presupuesto como a la materia, objeto de la Norma. Las normas presupuestarias tienen, en efecto, vigencia anual, tal y como señala el dictamen de esta Procuraduría C-332-84 de 22 de octubre de 1984:

"Las normas del presupuesto referentes a los ingresos probables y a los gastos autorizados a los poderes públicos durante el respectivo año económico, así como las normas generales destinadas a complementarlas, tiene su vigencia reducida al respectivo año fiscal".

Al contrario, las normas relativas a materia no presupuestaria, incluida en la Ley de Presupuesto según una reiterada práctica inconstitucional, estarán vigentes hasta tanto no se declare esa inconstitucionalidad o bien sean derogadas o se cumpla la finalidad para la cual fueron dictadas.

Como es de su conocimiento, la constitucionalidad del artículo 19 de la Ley Nº 7055 ha sido cuestionado ante la Corte Suprema de Justicia. El recurso de inconstitucionalidad correspondiente se funda en que dicho artículo no concierne a materia presupuestaria. Al contestar la audiencia correspondiente a dicho recurso, la Procuraduría consideró que la norma 19 en cuestión, se refiere "a materia de previsión social disponiendo límites a los incrementos de las jubilaciones que perciban las clases pasivas que enuncia", por lo que consideró procedente el recurso de inconstitucionalidad. Por oficio de las quince horas veinte minutos del primero de agosto último, la Secretaría de la Corte Suprema de Justicia comunicó que en sesión del 21 de julio último, la Corte Plena tuvo como formulado el impedimento de los señores Magistrados para conocer de dicha inconstitucionalidad y procedió a elegir un Magistrado suplente para que lo resuelva.

Corresponderá a dicho funcionario pronunciarse sobre el contenido del artículo 19, por lo que omitimos análisis al respecto. Pero si es necesario indicar, que si se está ante una norma presupuestaria su vigencia no puede ser sino anual y que la disposición de comentario no fue incluida en la Ley de Presupuesto vigente. Por otra parte, el recurso de inconstitucionalidad no implica la inejecución de la norma cuestionada en sede administrativa, en ejecución que sí se produce en los estrados judiciales (artículo 965 del Código de Procedimientos Civiles). La aplicación de dicha norma es posible en virtud de la presunción de regularidad constitucional de las leyes. Ahora bien, el Ministerio podría diferir la aplicación del citado artículo, en espera de lo que resuelva la Corte Suprema de Justicia. La decisión correspondiente se fundaría en motivo de oportunidad y conveniencia, de apreciación discrecional por parte del Ministerio y no en razones de legalidad, por lo que se omite criterio al respecto.

II.- EL CONTROL SOBRE LA EJECUCION DEL GASTO.

Consulta usted si el Ministerio de Hacienda está facultado para no dar trámite a inclusiones o modificaciones de pensiones que se hubieren acordado sin respeto a los límites establecido por el artículo 19 de la Ley de Presupuesto de 1987, que al efecto señala:

"Se establece un límite máximo equivalente al salario base de un diputado, para el monto de las pensiones que se paguen con cargo a las partidas del Presupuesto Nacional.

Las pensiones cuyo monto sea inferior al límite establecido sólo podrán reajustarse según el monto de ls revaloraciones generales de salarios acordados para el sector público que correspondan a incrementos otorgados por el Poder Ejecutivo con base en el costo de vida o dispuestos mediante ley. Sin embargo, se mantiene la vigencia de las disposiciones contenidas en el párrafo octavo del artículo 13 de la Ley de Pensiones de Hacienda, Nº 148 del 23 de agosto de 1943, y sus reformas. En todo caso, el monto de las pensiones no podrá ser superior al límite máximo aquí establecido.

El monto de cualquier pensión otorgada sobre la base de salarios, será el que resulte del promedio de los salarios percibidos durante los últimos doce meses. Como excepción, podrán pensionarse con un monto igual al mejor salario devengado en los últimos cinco años, tal y como establece en lo pertinente la Ley Nº 2248 del 5 de setiembre de 1958 y sus reformas sin que ese monto pueda ser superior al límite máximo establecido en el párrafo primero de este artículo, los servidores que coticen para el Régimen de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional siempre que hayan realizado la carrera profesional en el Magisterio Nacional, y que, en los últimos años, hayan laborado para el sistema educativo costarricense en forma consecutiva. En todo caso, las acciones de personal correspondientes a cada beneficiario deberán ajustarse a los trámites normales, legales y reglamentarios.

Las pensiones superiores al monto máximo establecido otorgada antes de la vigencia de esta ley, no podrán incrementarse mientras superen ese monto máximo, salvo en el caso del personal del Servicio Exterior.

Se acentúa del límite máximo establecido en el párrafo primero de este artículo, únicamente a aquellas personas que, al entrar en vigencia esta ley, hubieren cumplido ya los treinta años de servicio y los cincuenta de edad.

Quedan derogadas todas las disposiciones legales que se le opongan a la presente".

Independientemente de lo expuesto en el punto B anterior, nos referimos de seguido a la competencia del Ministerio de Hacienda para controlar el procedimiento de ejecución del gasto público.

En razón del procedimiento de ejecución del gasto, el Ministerio de Hacienda participa necesariamente en las operaciones de realización de los egresos, en especial en las operaciones contables relativas al pago.

Así, tanto la oficina de Control de Presupuesto del Ministerio como la Oficina Técnica Mecanizada y en su caso la Tesorería Nacional, al cumplir sus funciones deben verificar que las operaciones anteriores dirigidas al pago hayan sido realizadas con estricta sujeción a las disposiciones legales y reglamentarias. Ese control encuentra fundamento en el artículo 58 de la Ley de Administración Financiera de la República en cuanto prevé un control jurídico-contable, económico y financiero del presupuesto, de naturaleza administrativa y que es desarrollado por el Decreto Nº 1607-H de 31 de marzo de 1971. La finalidad esencial de ese control administrativo previo es establecer y verificar el respeto de las disposiciones legales y reglamentarias relativas al gasto público, es decir, de la regularidad financiera. Uno de los aspectos fundamentales de esa regularidad consiste en el respeto de los límites legalmente establecidos para las erogaciones.

En consecuencia, corresponde a los órganos de control del Ministerio verificar que los gastos ordenados no excedan tanto los créditos presupuestarios disponibles como el monto legalmente correspondiente al gasto que se efectúa. Ese control debe conducir, en principio, al no pago de las operaciones que superen los límites señalados, tal y como lo establece el artículo 11 de la Ley de la Administración Financiera: (la Tesorería Nacional) "...no podrá efectuar ningún pago si éste no se ajusta exactamente al Presupuesto Nacional o a disposiciones legales de carácter fiscal vigentes y que ordenen la respectiva erogación de fondos públicos".

El principio es pues, que las erogaciones por montos superiores a los establecidos legalmente, carecen de fundamento legal, por lo que no pueden ser realizados. El control previo ejercido en sede administrativa por el Ministerio de Hacienda tiende a esa finalidad.

Con fundamento en lo anterior, cuando las disposiciones legales limitan el monto de las erogaciones, el Ministerio en cumplimiento de sus funciones, debe tomar las providencias necesarias para que dichos límites sean respetados por el resto de la Administración Pública. En el caso de que se hubieren realizado erogaciones con infracción de dichos límites, el Ministerio deberá ejercer las acciones legales pertinentes para recuperar los montos pagados indebidamente.

Dichos procedimientos deberán también realizarse con estricto apego al ordenamiento jurídico, lo que garantizará el respeto de los principios de intangibilidad de las situaciones subjetivas y de irretroactividad, que obligan al respeto de los derechos adquiridos conforme el ordenamiento.

Respecto de las pensiones, si el Ministerio, fundándose en el principio de presunción de constitucionalidad de las leyes y en la normativa relativa al control, decide aplicar el artículo 19 antes transcrito y a fortiori, si el recurso interpuesto es declarado sin lugar, Hacienda podrá no tramitar inclusiones o modificaciones de las pensiones que no respeten el límite establecido por el artículo 19 de cita.

CONCLUSIONES

Por lo antes expuesto, es criterio de esta Procuraduría:

1.- En aplicación de los artículos 129 y 140,3 de la Constitución Política, y en el tanto en que la Corte Suprema de Justicia no declare su inconstitucionalidad, es jurídicamente procedente la ejecución de lo dispuesto por el artículo 19 de la Ley Nº 7055 de 18 de diciembre de 1986, Ley de Presupuesto para el año fiscal 1987.

2.- La interposición de una demanda de inconstitucionalidad no suspende administrativamente la aplicación de la norma impugnada. No obstante, la Administración podría diferir dicha ejecución, en espera de lo resuelto por la Corte Suprema de Justicia.

3.- En ejercicio del control sobre la ejecución presupuestaria, el Ministerio de Hacienda debe verificar el estricto apego de las operaciones de realización del gasto público con las disposiciones jurídicas.

4.- Dicho control funda la negativa de tramitar o el rechazo de las gestiones que no se apeguen a lo establecido por la norma 19 de la Ley de Presupuesto de 1987.

Del señor Ministro, muy atentamente,

Licda. Magda Inés Rojas Chaves

PROCURADORA ADJUNTA

MIRCH/ile

pcm