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Dictamen : 179 - del 22/09/1997
C-179-97
22 de setiembre de 1997
Ingeniero
Javier Francisco Vargas
Rojas
Presidente Ejecutivo
Instituto Costarricense de
Puertos del Pacífico
S.O.
Estimado Señor:
Con la aprobación del señor Procurador General
de la República, damos respuesta a su oficio, Nº813-P.E., de fecha 3 de julio
de 1997 y recibido en nuestra Institución el día 22 del mismo mes y año.
I. PROBLEMA PLANTEADO
El ente consultante indica que la Ley del
Instituto de Puertos del Pacífico (N.º 1721 de 28 de diciembre de 1953 y sus
reformas), estatuye que dicha entidad descentralizada, es "la Autoridad
Portuaria en el Litoral Pacífico ". A la vez señala que el INCOP es un
ente público autónomo, con presupuesto autónomo y personalidad jurídica propia.
Pese a lo anterior, expresa que el Decreto Ejecutivo N.º 25074-MOPT publicado
en La Gaceta N.º 78 del 24 de abril de 1996, le otorga a la Liga Industrial de
la Caña una serie de potestades con respecto al muelle de Punta Morales,
invadiendo con ello las competencias que por ley le han sido conferidas a dicha
Autoridad Portuaria. De lo anterior, se requiere nuestro criterio para
establecer la regularidad de la situación presentada con el citado Decreto
Ejecutivo, y con base en ello, establecer las acciones pertinentes.
II. NORMATIVA APLICABLE
A.
REGIMEN JURIDICO DE LOS ENTES INVOLUCRADOS.
El Instituto Costarricense de Puertos del
Pacífico es una institución autónoma de derecho público, con personería
jurídica y patrimonio propio. A la vez, dicho ente goza de autonomía
administrativa, así lo preceptúa el artículo 2º de su Ley Orgánica; en virtud
de lo anterior, este mismo artículo le confiere a dicho ente una serie de
potestades en materia de administración que de seguido se enuncian:
" (...) En el
cumplimiento de sus funciones el Instituto tendrá las siguientes facultades:
a) Realizar la planificación
específica de las obras e instalaciones portuarias que requiera el desarrollo
económico del país en el litoral del Pacífico, de conformidad con la planificación
general y la política de desarrollo portuario que determine el Poder Ejecutivo.
b) Construir, previa
aprobación del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, las obras que se
requieran para un eficiente servicio portuario, así como mejorar, mantener,
operar y administrar los servicios e instalaciones que esté a su cargo;
c) Establecer los sistemas de
trabajo y administración en todos los servicios en que intervenga, así como el
uso de las instalaciones que le permita la presente ley (....)
d) Adquirir y administrar los
bienes que necesite para el buen logro de sus objetivos, contrayendo las
obligaciones que le permita la presente ley.
Por su parte la Ley Orgánica del Ministerio
de Obras Públicas y Transportes (Ley N.º 4786 de 5 de julio de 1971), establece
en su numeral 2º que el Ministerio de Obras Públicas y Transportes tiene por
objeto:
" (....)
c) Planificar, construir, mejorar y mantener los puertos de altura y cabotaje,
las vías y terminales de navegación interior, los sistemas de transbordadores y
similares. Regular y controlar el transporte marítimo internacional, de
cabotaje y por vías de navegación interior.
(...) e) Regular y controlar
el transporte continúo de mercaderías a granel,
f) Planificar, regular,
controlar y vigilar cualquier otra modalidad de transporte no mencionada en
este artículo (...) ".
Por otro lado, el Decreto Ejecutivo N.º
3652-T de 29 de marzo de 1974 y sus reformas, establece el Reglamento de la
Faja Transportadora y Muelle de Punta Morales, que en su artículo 1º reza lo
siguiente:
"
La administración y operación de las instalaciones portuarias y demás obras
complementarias de la faja transportadora construida en Punta Morales, Distrito
Tercero, Cantón Primero de la provincia de Puntarenas, corresponderá al Estado
y a la Liga Agrícola Industrial de la Caña de Azúcar en el tanto en que ambas
sean propietarias de dichas obras "...
Por último, debe indicarse, que el Decreto
Ejecutivo N.º 25074 MOPT, modificó los artículos 2, 3, y 4 del Reglamento supracitado, quedando la redacción de los mismos de
conformidad con la transcripción que se hace de seguido:
“Artículo
2º.- Las instalaciones de la faja transportadora, y todas aquellas obras que
sean necesarias para la eficiente operación y funcionamiento, estarán
destinadas a la exportación de productos y subproductos de la caña de azúcar.
Artículo
3º.- La Liga Agrícola Industrial de la Caña de Azúcar contratará con el
Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico, los servicios que considere
necesarios para el eficiente funcionamiento del muelle de la terminal portuaria
de Punta Morales.
Artículo
4º.- La terminal portuaria de Punta Morales se destinará exclusivamente para el
transporte de productos y subproductos de la caña de azúcar, debiendo
cumplirse, además, con las disposiciones previstas en este Reglamento, así como
las tarifas que se establezcan con la aprobación por parte del Ministerio de
Obras Públicas y Transportes."
El análisis detallado de la normativa citada
permite concluir que, efectivamente, el meollo de la cuestión en el caso sub
examine es poder definir cuál es el ente al que en definitiva le corresponde
administrar los bienes del muelle citado, y también a quién le corresponde
definir en última instancia tal tesitura. Por lo anterior, consideramos que,
para ser consecuentes con una correcta hermenéutica jurídica, lo oportuno en el
presente caso es remitirse a lo que establece la Ley General de Administración
Pública con respecto a los conflictos de competencia en el sector público.
B. LOS
CONFLICTOS DE COMPETENCIA EN LA LEY GENERAL DE LA ADMINISTRACION PUBLICA.
Lo relativo a los conflictos de competencia
en el sector público, se encuentra regulado expresamente en la Ley General de
la Administración Pública. Así, el inciso c) del artículo 26 de dicha Ley
estatuye lo siguiente:
" El presidente de la
República ejercerá en forma exclusiva las siguientes atribuciones:
(...) b) Dirigir y coordinar
las tareas de gobierno y de la Administración Pública central en su total
conjunto, y hacer lo propio con la Administración descentralizada;
c) Dirimir en vía
administrativa los conflictos entre los entes descentralizados y entre éstos y
la Administración central del Estado; (...) ".
Lo anterior se completa con lo preceptuado
en el artículo 78 de la Ley citada que expresa:
"
Cuando surja un conflicto de competencia o de cualquier otra naturaleza entre
un Ministro y una institución descentralizada, o bien
entre éstas, la decisión corresponderá al Presidente de la República ".
Esta Procuraduría anteriormente ha expresado
que casos como el que ahora se analiza deben ser resueltos con base en lo
estipulado en la normativa citada de la Ley General. Así, en el dictamen
C-234-95 -en el que precisamente se entró a analizar un conflicto de
competencias entre el ente consultante y el Ministerio de Obras Públicas y
Transportes-, esta Procuraduría expresó lo siguiente:
"
(...) En relación con la consulta, es preciso recurrir a lo establecido por el
artículo 26 inciso c) y 78 de la Ley General de la Administración Pública (...)
De la
normativa citada se concluye claramente que es el Presidente
de la República quién en forma exclusiva debe resolver los conflictos de
competencia entre la Administración central del Estado y los entes
descentralizados, por lo que este órgano asesor debe abstenerse de emitir
criterio (...) ".
También la Sala Constitucional ha dicho que
la normativa sub examine no está en contradicción con la Constitución Política:
"
Desde el punto de vista de la teoría de la separación de poderes (hoy de funciones)
el artículo 9 de la Constitución declara que el " Gobierno de la República
"
Lo
ejercen tres Poderes distintos e independientes entre sí: Legislativo,
Ejecutivo y Judicial." En cuanto al Ejecutivo, aparte de las regulaciones
desarrolladas por el Título X, el legislador constituyente decidió fragmentar
este Poder, ejercido por el Presidente de la República
y los Ministros de Gobierno, además en unidades descentralizadas denominadas
" autónomas ", cuya definición y atribuciones generales estableció en
el título XIV. Por ello es necesario definir si la atribución de la función de
contralor de las competencias de este tipo de organismos del Poder Ejecutivo,
delegada al Presidente de la República por los
artículos 26.c) y 78 de la Ley General de la Administración Pública (LGAP),
invade la esfera propia de éstos. Ante los frecuentes problemas ocasionados por
la interpretación del artículo 188 de la Constitución en su redacción original,
por Ley N.º 4123 de 31 de mayo de 1968 se introdujo una enmienda con el
propósito de reducir la autonomía de estas instituciones a la administrativa,
reservando la de gobierno a lo que dispusiere la ley. El texto antes de la
enmienda decía:" Artículo 188.- Las instituciones autónomas del Estado
gozan de independencia en materia de gobierno y administración, y sus
directores responden por su gestión. "
La nueva norma dice:
"Artículo 188.- Las
instituciones autónomas del Estado gozan de independencia administrativa, y
están sujetas a la ley en materia de gobierno. Sus directores responden por su
gestión. "
Nunca fue independiente frente
a la legislación, lo que pasa es que con ello se pretendió permitir la
actividad administrativa en el campo de la definición de objetivos y metas de
los entes descentralizados del Poder Ejecutivo, por lo que atribuyó al
presidente de la República, a pesar de que éste no es hoy titular exclusivo del
Poder Ejecutivo.
En materia de la intervención
del Poder Ejecutivo central, en la figura del Consejo de Gobierno en asunto de
gobierno de estas instituciones, el artículo 98 de la LGAP permite la
sustitución del titular individual y colegiado de cualquier ente autónomo en
los casos que " desobedezca reiteradamente las directrices que aquél haya
impartido sin dar explicación satisfactoria al respecto, pese a las
intimaciones recibidas". como una potestad derivada directamente del
artículo 188 de la Constitución en tanto se trata de un instrumento de
coordinación del presidente o del Consejo de Gobierno con las demás
instituciones de este tipo.
Por otra parte, en cuanto a
los conflictos de competencias suscitados entre entes descentralizados, el
artículo 71.3) de la LGAP obliga a los involucrados a producir una solución a
asunto de previo recurrir al Presidente de la
República, quién dirimirá finalmente el punto. Ver art. 78 y siguientes, regla
que mantiene el asunto dentro de la esfera de competencias de los entes
autónomos.
(...) Ahora bien si las
instituciones autónomas están sujetas a la ley en materia de gobierno y la LGAP
faculta al Presidente a dirigir y coordinar las tareas de gobierno incluida la
administración descentralizada art. 26.b) estima la Sala que no existe
inconstitucionalidad en la medida que el conflicto de competencia verse sobre
las atribuciones asignadas por ley al ente en cuanto a fines y propósitos, en
relación con la obligada coordinación que debe existir con la Administración Pública
central, es decir, materia de gobierno.
En este sentido, si los organismos involucrados no ejercen adecuadamente sus competencias y por ende no logran resolver la diferencia, y supletoriamente debe intervenir el presidente, ninguna invasión ha ocurrido a la independencia administrativa que el artículo 188 de la Constitución mantuvo a esas instituciones ". (...) (VOTO 3885-93 DE LAS QUINCE HORAS DEL ONCE DE AGOSTO DE 1.993)
III. CONCLUSION
En virtud de todo lo anteriormente expuesto,
esta Procuraduría concluye que, por mandato expreso de Ley, el presidente de la
República debe resolver en forma exclusiva los conflictos de competencia que se
den entre la Administración Central del Estado y los entes descentralizados. Al
versar la presente consulta sobre un problema surgido entre un ente público
autónomo y un Ministerio del Poder Ejecutivo, sosteniendo ambos una competencia
para la administración de un puerto del litoral pacífico, es claro que el
diferendo debe resolverse a través de los artículos 26 y 78 y siguientes de la
Ley General de la Administración Pública. De lo cual resulta improcedente
emitir criterio sobre el fondo de lo aquí indicado.
Sin
otro particular, nos suscribimos.
Lic. Iván Vincenti
Rojas
PROCURADOR ADJUNTO.
Lic. Manrique Ruiz Leal
PROFESIONAL 1
C-179-97
CONFLICTOS DE COMPETENCIA ENTRE LA ADMINISTRACIÓN CENTRAL DEL ESTADO Y LOS
ENTES DESCENTRALIZADOS
El Ing. Javier Vargas Rojas, Presidente Ejecutivo del Instituto Costarricense de Puertos
del Pacífico, mediante oficio N.º 813-P.E., de fecha 3 de julio de 1997, indica
que la Ley del Instituto de Puertos del Pacífico (N.º 1721 de 28 de diciembre
de 1953 y sus reformas), estatuye que dicha entidad descentralizada, es
"la Autoridad Portuaria en el Litoral Pacífico". A la vez señala que
el INCOP es un ente público autónomo, con presupuesto autónomo y personalidad
jurídica propia. Pese a lo anterior, expresa que el Decreto Ejecutivo N.º
25074-MOPT publicado en La Gaceta N.º 78 del 24 de abril de 1996, le otorga a
la Liga Industrial de la Caña una serie de potestades con respecto al muelle de
Punta Morales, invadiendo con ello las competencias que por ley le han sido
conferidas a dicha Autoridad Portuaria. De lo anterior, se requiere nuestro
criterio para establecer la regularidad de la situación presentada con el
citado Decreto Ejecutivo, y con base en ello, establecer las acciones
pertinentes.
El Lic. Iván Vincenti Rojas, Procurador
Adjunto y el Lic. Manrique Ruiz Leal, Profesional I, mediante dictamen C-179-97
de fecha 22 de setiembre de 1997, indican que, por mandato expreso de Ley, el Presidente de la República debe resolver en forma exclusiva
los conflictos de competencia que se den entre la Administración Central del
Estado y los entes descentralizados. Al versar la presente consulta sobre un
problema surgido entre un ente público autónomo y un Ministerio del Poder
Ejecutivo, sosteniendo ambos una competencia para la administración de un
puerto del litoral pacífico, es claro que el diferendo debe resolverse a través
de los artículos 26 y 78 y siguientes de la Ley General de la Administración
Pública. De lo cual resulta improcedente emitir criterio sobre el fondo de lo
aquí indicado,