Dictamen : 040 - del 02/03/1995

(Aclara)

C-040-95

San José, 2 de marzo de 1995

Sr.

Lic. Javier Sandoval Chaves

Subdirector de Crédito Público

Ministerio de Hacienda

S.O.

Estimado señor:

Me refiero a su atento oficio N. DCPF-090-95 de 16 de febrero último, por medio del cual nos solicita evacuar dudas del representante del Banco Interamericano de Desarrollo en orden al dictamen C-030-95 de 2 de febrero en curso.

En su oficio CCR586/95 de 13 del mes en curso, la representación del BID solicita las siguientes aclaraciones:

"La primera es si el artículo 17 de la Ley N. 7454 resulta inválido y surte de (sic) efectos legales, en vista de la conclusión del Procurador General en el sentido de que una dispensa "es eficaz para ambas partes desde el momento en que la dispensa es acordada unilateralmente por el Organismo Financiero competente". La segunda es si los desembolsos de los préstamos serían totalmente válidos y obligatorios para la República de Costa Rica, cuando los mismos se efectuarán después de que el Banco hubiera otorgado, unilateralmente o con base en una solicitud del Prestatario, una dispensa de una o más obligaciones que se establecen en el contrato de préstamo como, por ejemplo, condiciones previas al respectivo tramo de financiamiento".

En relación con la primera duda, la Procuraduría interpreta que es interés del Banco establecer si el artículo 17 de la Ley surte efectos en orden a las dispensas, sea si éstas están sujetas a un requisito de eficacia derivable del citado artículo legal. En cuanto a la segunda, el punto es si los desembolsos son válidos y obligatorios a partir de su realización o bien, si a falta de aprobación legislativa no constituirían una obligación para el Estado costarricense.

A-. LA DISPENSA SURTE EFECTOS EN FORMA DIRECTA

En el caso del artículo 17, como se indicó en el dictamen C-30-95, la Asamblea agregó una disposición que comporta dos aspectos: la modificación contractual, por una parte, y la dispensa de condiciones o requisitos, por otra parte. El dictamen de mérito enfatiza en la necesidad de diferenciar "el tipo de acto que se realice", ya que la situación de las modificaciones contractuales es diferente a aquélla de las dispensas. Por lo que la lectura de la norma no puede ser indiferente de esa realidad. Dispone el artículo de cita:

"Las modificaciones y las dispensas de condicionalidades o requisitos establecidos en los convenios aprobados en esta Ley, así como los documentos anexos a ellos, que requieran la aprobación de los directores del BID o el BIRF, entrarán en vigencia cuando hayan sido aprobados por los respectivos directorios y ratificados mediante ley de la República".

En orden a las modificaciones vale decir, como principio, que determinadas reformas requieren siempre -aun cuando no existiera el artículo 17 de comentario- de aprobación legislativa. Es decir, de un acto de control de parte del Poder Legislativo, consistente en la aprobación o improbación de lo acordado por el Gobierno de la República y el organismo financiero. Tomando en cuenta lo anterior, sería difícil y en todo caso irrelevante, intentar siquiera un juicio de valoración sobre la validez y eficacia de la norma relativa a las modificaciones contractuales.

En cuanto se refiere a las dispensas, la norma debe ser interpretada según lo dispuesto en el artículo 10.-2. de la Ley General de la Administración Pública:

"Deberá interpretarse e integrarse (la norma administrativa) tomando en cuenta las otras normas conexas y la naturaleza y valor de la conducta y hechos a que se refiere".

La necesidad de una interpretación sistemática y lógica de las normas jurídicas es reafirmada por el artículo 10 del Código Civil, en cuanto ordena:

"Las normas se interpretarán según el sentido propio de sus palabras, en relación con el contexto, los antecedentes históricos y legislativos y la realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas, atendiendo fundamentalmente al espíritu y finalidad de ellas".

Las reglas de la hermenéutica exigen, entonces, una interpretación jurídica lógica, razonable. Y no existe razonabilidad si se procede a interpretar literalmente un texto, sin tomar en consideración la naturaleza de los actos y hechos a que se refiere y el conjunto del ordenamiento jurídico. Resulta también irrazonable la interpretación que conduzca a resultados absurdos o que provoque una contradicción entre la norma interpretada y otras disposiciones. Este es el caso de la interpretación que afirme la necesidad de una aprobación legislativa de la dispensa para que esta surta sus efectos.

Como se indicó en el dictamen, el someter la dispensa a aprobación conduciría a que un acto realizado por el Directorio o por un funcionario del BID tuviese que ser refrendado por la Asamblea Legislativa de Costa Rica para surtir efectos. Condición que no es concebible porque el BID es un sujeto de Derecho Internacional, que al otorgar una dispensa se encuentra en ejercicio de su competencia como organismo financiero internacional, no ante una actividad en la cual esté sometido al ordenamiento jurídico costarricense. Dado que el ordenamiento nacional no puede condicionar el ejercicio de las competencias financieras de los organismos internacionales, se sigue de ello que un acto de estos organismos surte efectos de conformidad con las reglas propias que lo rigen, mas no de aquéllas impuestas por el Estado beneficiario, máxime si -como en el presente caso- el acto unilateral del Banco favorece al Estado costarricense. Es en ese sentido que se indica que la potestad de sancionar (y por ende, la de perdonar) "se rige no por nuestro ordenamiento, sino por disposiciones que regulan el accionar del organismo financiero como tal". Y es también en ese orden de ideas que se afirma que la dispensa produce efectos a partir de que es acordada por el Organismo Financiero.

De la imposibilidad jurídica de que el acto de dispensa del Organismo Financiero Internacional sea controlado por la Asamblea Legislativa de nuestro país, se deriva que ese acto produce sus efectos de conformidad con lo que se disponga en las normas del organismo financiero. Por lo que los desembolsos podrían ser realizados a partir de que la dispensa sea eficaz para este organismo.

Ahora bien, se consulta si el artículo 17 de la Ley 7454 "resulta inválido". La invalidez implica una disconformidad con el orden jurídico superior. Orden que en este caso está integrado por las normas internacionales y la Constitución Política. La disconformidad con alguno de dichos parámetros determina la irregularidad de la norma legal y, por consiguiente, su inconstitucionalidad. Determinar si una norma legal es o no conforme con la Constitución es la función de la Sala Constitucional, según el artículo 10 de la Carta Política y la Ley de la Jurisdicción Constitucional. De modo que el resolver si el artículo 17 es válido o no es competencia de la citada Jurisdicción.

No obstante, es criterio de esta Procuraduría que un problema de validez constitucional se plantearía sólo en el tanto en que el artículo 17 sea interpretado de manera irrazonable, afirmando que los actos competencia de los organismos financieros internacionales deben ser sometidos a aprobación de nuestro Parlamento. Empero, en el tanto en que la norma sea interpretada correctamente, es dudoso que se presente un problema de validez.

B-. LA VALIDEZ Y EFICACIA DE LOS DESEMBOLSOS

Se consulta si los desembolsos serían válidos a partir de la dispensa. La consulta parte de la existencia de requisitos que determinarían la validez de dicha remisión, sea en concreto la aprobación legislativa.

Cabe señalar al respecto, que el requisito de la aprobación legislativa no podría constituir un elemento de validez del desembolso en sí mismo considerado, sino eventualmente de su eficacia. Y decimos eventualmente, en virtud de las consideraciones anteriormente señaladas en orden a la imposibilidad jurídica de condicionar un acto unilateral exclusivo del Banco y por la naturaleza misma de los desembolsos.

Los desembolsos constituyen actos de ejecución del convenio de préstamo por parte del organismo financiero. Son actos de naturaleza financiero-contable. Actos de ejecución que se rigen por el convenio de préstamo y por las normas que regulan al Banco de que se trate. Y en ese sentido, los convenios de préstamo previeron cómo y cuándo podían realizarse esos actos de ejecución. Es el cumplimiento de esas disposiciones contractuales, o en su caso, la dispensa por el Banco, lo que determinará la validez y eficacia de los desembolsos que lleguen a realizarse.

Por demás, es claro que, si Costa Rica recibe algún desembolso, estará en la obligación de devolver la suma recibida: simplemente, el desembolso es un acto de ejecución de un contrato de préstamo, que constituye una obligación exigible para la República, según se indicó en la OPINION LEGAL correspondiente. Esa validez de la obligación contractual determina, entonces, la exigibilidad de cualquier suma que se reciba como desembolso del préstamo.

CONCLUSION:

Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República que:

1-. Conforme las reglas de la hermenéutica jurídica, la interpretación correcta del artículo 17 de la Ley N. 7454 de 22 de noviembre de 1994 conlleva que las dispensas de la condicionalidad acordadas por los organismos financieros no requieren, para su eficacia, de aprobación legislativa interna.

2-. La validez y eficacia de los desembolsos se rigen por las normas establecidas en el contrato de préstamo y las disposiciones del organismo financiero correspondiente. Por consiguiente, en la medida en que se sujeten a esas disposiciones, el pago de los desembolsos será obligatorio para el Gobierno de la República de Costa Rica

De Ud. muy atentamente:

Lic. Adrián Vargas Benavides

PROCURADOR GENERAL DE LA REPUBLICA