Dictamen : 060 - del 30/03/1995

(Reconsiderado)

C-060-95

30 de marzo de 1995

Señor

Rodrigo Xavier Carreras Jiménez

Ministro de Relaciones Exteriores y Culto a.i.

Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto

SU DESPACHO

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, nos referimos a su oficio Nº DAJ-311-95 del 23 de febrero del presente año, mediante el cual solicita el criterio de la Procuraduría "sobre la procedencia o no en el mantenimiento del derecho a pasaporte diplomático, para exfuncionarios que tenían ese derecho con base en la reglamentación anterior".

I. PROBLEMA PLANTEADO

Específicamente el Despacho bajo su digno cargo, requiere nuestro criterio técnico jurídico en relación con los siguientes puntos:

"1. Si los exdiputados, exministros y exviceministros tienen o no un derecho adquirido, conforme a la antigua legislación de emisión de pasaportes diplomáticos, a portar ese documento.

2. Si el documento de pasaporte diplomático pertenece o no como un derecho a las personas portadoras.

3.- Si la Ley 7411, al excluirlos, perjudica o no situaciones jurídicas consolidadas o derechos adquiridos de las personas que, conforme a la antigua legislación, también podían portar esos documentos.

Para lo anterior, se adjunta a la gestión el criterio legal de la Dirección Jurídica de ese Ministerio, mediante memorándum N.º 310-95 de 21 de febrero de este año y suscrito por el Lic. Michel Chartier Fuscaldo, el cual llega a las siguientes conclusiones:

"1.- Los exdiputados, los exministros y los ex viceministros no tendrían ningún derecho adquirido con base en la legislación anterior, ya que la misma fue derogada por una norma de mayor rango, la cual explícitamente en su transitorio único, aclara dicha situación.

2.- El pasaporte diplomático es un documento de identificación que se otorga a los funcionarios que representan a nuestro país en el exterior. Dicho documento pertenece al Estado, al igual que la potestad de otorgarlo, según la normativa vigente.

3.- Al excluir la Ley 7411, a personas que antes tenían derecho de portar el pasaporte diplomático, no se les estaría quitando ningún derecho o situación jurídica consolidada, puesto que estas personas pueden seguir viajando al exterior con pasaportes ordinarios, como cualquier otro ciudadano."

II. ALCANCES Y ANTECEDENTES DE LA LEY Nº 7411 DE 25 DE MAYO DE 1994 LEY REGULADORA DEL OTORGAMIENTO DE PASAPORTES DIPLOMATICOS Y DE SERVICIO

La Ley Reguladora del Otorgamiento de Pasaportes Diplomáticos y de Servicio N.º 7411 de 25 de mayo de 1994 (publicada en La Gaceta N.º 111 de 10 de junio del mismo año), es una normativa legal especial que regula, de manera expresa, todo lo relativo a las personas, condiciones, vigencia y requisitos que deben cumplirse en el otorgamiento o revalidación de pasaportes diplomáticos y de servicio por parte del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto.

Precisamente se puede apreciar que en los artículos 1º y 2º de la Ley N.º 7411 antes cita, el legislador enumeró de manera taxativa, aquellas personas a las que el Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto les otorgará o revalidará pasaportes diplomáticos o de servicio, respectivamente.

"Artículo 1.- OTORGAMIENTO Y REVALIDACI.N DE LOS PASAPORTES DIPLOMÁTICOS.

El Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto otorgará o revalidará pasaportes diplomáticos solamente a las siguientes personas:

1.- Al Presidente de la República.

2.- A los diputados a la Asamblea Legislativa.

3.- A los magistrados propietarios de la Corte Suprema de Justicia y del Tribunal Supremo de Elecciones.

4.- A los expresidentes de la República y a las exprimeras damas.

5.- A los vicepresidentes de la República.

6.- A los Ministros de Gobierno y a los funcionarios con rango de ministros.

7.- A los viceministros de Gobierno.

8.- Al Arzobispo y a los obispos de la Iglesia Católica.

9.- Al Contralor General y al Subcontralor General de la República.

10.- Al Procurador General y al Procurador General Adjunto de la República.

11.- Al Defensor de los Habitantes y al Defensor Adjunto.

12.- A los presidentes ejecutivos de las instituciones.

13.- A los funcionarios remunerados del Servicio Diplomático Costarricense en el exterior.

14.- A los costarricenses que desempeñen cargos en el exterior para los cuales sea necesario el pasaporte diplomático, de acuerdo con lo dispuesto en los convenios internacionales aprobados por Costa Rica y debidamente ratificados.

15.- A los cónyuges, a los hijos hasta veinticinco años y a los hijos discapacitados, sin límite de edad, de las personas antes mencionadas. Si se trata de hijos mayores de edad, se les otorgará o revalidará el pasaporte diplomático, siempre y cuando no sean mayores de veinticinco años.

Artículo 2.- OTORGAMIENTO Y REVALIDACIÓN DE LOS PASAPORTES DE SERVICIO.

El Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, a partir de la vigencia de esta Ley, solo les otorgará o revalidará el pasaporte de servicio a las siguientes personas:

1.- A los funcionarios remunerados del Servicio Consular Costarricense, sus cónyuges e hijos menores de edad o discapacitados.

2.- A los gobernadores de provincia y a los miembros del gobierno municipal, quienes viajen en función de sus cargos.

3.- A los miembros del personal de servicio de los funcionarios remunerados del Servicio Exterior.

4.- A los funcionarios de la Administración Pública, centralizada o descentralizada, que viajen en función de su cargo en misión oficial, previa solicitud escrita del ministro, viceministro o presidente ejecutivo de la institución correspondiente. Cuando se trate de la Administración centralizada, la solicitud deberá acompañarse con una autorización para el viaje, extendida por el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica" (lo subrayado no es del original).

Por su parte, los numerales 3º y 5º de la Ley N.º 7411 son los que determinan el vencimiento y devolución de dichos documentos, al advertir:

"Artículo 3.- VENCIMIENTO.

Los pasaportes diplomáticos y los de servicio únicamente podrán ser otorgados o revalidados en el Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, previa autorización del Ministro. Se otorgarán o revalidarán por el plazo que duren en el cargo o la misión oficial, excepto para los expresidentes de la República, las exprimeras damas, el Arzobispo y los obispos de la Iglesia Católica.

Artículo 5.- DEVOLUCION.

Los pasaportes diplomáticos y los de servicio quedarán sin eficacia jurídica, cuando sus titulares hayan terminado la misión o hayan concluido su cargo oficial y deberán devolverlos al Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto".

Finalmente, es fundamental para el tema que nos ocupa, que se tenga presente también el contenido del artículo 7º y el Transitorio Único de la referida Ley N.º 7411, cuando señalan:

"Artículo 7.- DEROGATORIAS.

Se derogan los artículos 2 y 3 de la Ley N.º 2643 del 28 de octubre de 1960, y cualquier otra disposición legal o reglamentaria que se oponga a la presente Ley.

TRANSITORIO UNICO. - Desde la vigencia de esta Ley, pierden su eficacia jurídica los pasaportes otorgados con anterioridad por el Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, que no se ajusten a lo dispuesto en ella. Las autoridades migratorias deberán recogerlos cuando les sean presentados" (lo resaltado es nuestro).

Del contenido de la normativa antes transcrita, es claro que el objetivo o finalidad que se persigue con dicha Ley Reguladora del Otorgamiento de Pasaportes Diplomáticos y de Servicio, era precisamente establecer una serie de disposiciones de carácter legal que enumeraran, de manera taxativa y expresa, a cuáles personas el Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto otorgaría este tipo particular de documentación oficial, para de esta forma limitar el otorgamiento de los mismos, evitar abusos en su expedición y ejercer un mejor control sobre quienes los portaban.

Sobre la finalidad o espíritu de la Ley N.º 7411, es preciso hacer cita de los argumentos expuestos por el proponente del proyecto, en particular lo indicado en el Acta N.º 62 de la sesión ordinaria de la Comisión Permanente de Gobierno y Administración de la Asamblea Legislativa, celebrada a las 13:30 horas del 10 de setiembre de 1986:

"DIPUTADO FISCHMAN ZONZINSKI:

...La idea de este proyecto nació en virtud de un requerimiento que le hice al Ministerio de Relaciones Exteriores para que se me remitiera una lista de los costarricense y extranjeros que ostentan pasaporte diplomático en estos momentos. Dicho informe fue imposible de recibir, porque no hay en la Cancillería un control exacto de quiénes son, ni cuántos funcionarios ostentan el derecho de andar con pasaporte diplomático en estos momentos, existe la facultad discrecional del Ministerio de Relaciones Exteriores, de acuerdo a las reglamentaciones anteriores de otorgar pasaportes diplomáticos o de servicio, lo que conllevó a que en estos momentos y de acuerdo a informes de exfuncionarios de la Cancillería, más de veinte mil personas, tanto costarricenses como extranjeros viajan con pasaporte diplomático costarricense. Entonces la idea del proyecto era fijar taxativamente quiénes son las personas que pueden recibir ese privilegio, eliminar la facultad discrecional, que considero que es un problema que se le elimina a ese ministerio, en el cual el Lic. Carlos Rivera, en una conversación telefónica estuvo totalmente anuente a que era un problema que se le quitaba al Ministerio de Relaciones Exteriores, por las presiones de todo tipo que tienen para el otorgamiento de pasaporte diplomático o de servicio. Creo que es indispensable regularlo por ley, creo que las sugerencias hechas por la Lic. Morales son totalmente atendibles, creo que cualquier otra idea que pueda existir al respecto, estoy de acuerdo, si la idea es fijar o regular de una vez por todas el ejercicio o el derecho a utilizar pasaportes diplomáticos, para evitar los abusos que se han dado en el presente y en pasado" (lo resaltado no es del original).

En otra ocasión, el Diputado Valenciano Chaves intervino en este mismo sentido, al señalar en la sesión de la Comisión Permanente de Gobierno y Administración de la Asamblea Legislativa, según Acta N.º 95 de las 14:05 horas del 26 de noviembre de 1986, lo siguiente:

"DIPUTADO VALENCIANO CHAVES:

Yo estoy de acuerdo con este proyecto que viene a regular, ordenar y a limitar. Sin embargo, me parece que hay algunas situaciones de desequiparación, como sería esto de los Ministros de Relaciones Exteriores en relación con otros Ministros una vez que hayan dejado su cargo, lo mismo que el Presidente de la Asamblea en relación con los diputados que dejan el cargo. Y todavía más un Tribunal Supremo de Elecciones. Yo me inclinaría por las equiparaciones, a quienes han dejado la función - exceptuando al Presidente de la República- se les quitara este privilegio, o en su defecto se les diera a todos aquellos que han sido titulares dentro de los Supremos Poderes..."

Ante esta interrogante formulada por el diputado Valenciano Chaves, el diputado proponente del proyecto Fishman Zonzinski aclaró en esa misma sesión de la Comisión Legislativa lo que seguidamente nos permitimos transcribir:

"DIPUTADO FISHMAN ZONZINSKI:

Lo que pretendo con el proyecto es que salga a la mayor brevedad posible para dejar sin efecto los veinte mil y resto de pasaportes diplomáticos que están en la calle, por la serie de gollerías que le da el pasaporte diplomático a nivel de aduana, a nivel de mucho tipo, de gente que no tiene nada que ver con el gobierno, que no tiene nada que ver con los Supremos Poderes..."

"El interés mío en este proyecto es que tenga carácter restrictivo. El hecho de conceder a todos los ex- funcionarios, a todos los ex-miembros de los Supremos Poderes el pasaporte diplomático, significa abrir la puerta a miles de funcionarios. En los últimos veinte años han pasado por aquí miles de diputados, más las esposas, y que todos tuvieran pasaporte diplomático, no es conveniente" (lo resaltado en negrilla es propio)

Finalmente, es dable mencionar la intervención que tuvo el Diputado Carazo Zeledón, según Acta N.º 2 de la Comisión Permanente con Potestad Legislativa Plena Segunda de la Asamblea Legislativa, celebrada el 12 de mayo de 1994, sobre este proyecto de ley:

"...Quisiera decirles que, personalmente considero que todo privilegio es odioso, en el tanto en que no sea necesario. Creo que en el caso de los pasaportes diplomáticos, cualquiera que sea el uso que se le dé, constituye un privilegio odioso.

El artículo 33 de nuestra Constitución Política, es muy claro, donde dice que todos los ciudadanos, todos los hombres - debería decir ya todos los hombres y las mujeres- somos iguales ante la ley y no se puede hacer discriminación contraria a la dignidad humana. Creo que es muy importante que ahí esté el término "dignidad" incorporado, dentro del texto constitucional. La dignidad de un cargo diplomático la mantiene el diplomático en el ejercicio de su cargo. La dignidad que tiene un miembro de los Supremos Poderes, la ejerce, la lleva en función del respeto que él tenga, ya sea con el nombramiento o la elección, por medio de la cual llegó a ocupar ese cargo. Si bien es cierto, esta es una práctica muy usual y se me podría decir que en todo el mundo, no deja de ser también, criticable el hecho de que igualmente usual, es el abuso que se hace del uso del pasaporte...En ese sentido, quiero decir, por lo tanto, que considero que la emisión de estos documentos es un privilegio odioso..." (lo resaltado es nuestro).

Recordemos que en la especie estamos ante una tarea propia de interpretar el sentido o espíritu de una norma de carácter legal.

Para ello, nuestro ordenamiento jurídico advierte claramente que "las normas se interpretarán según el sentido propio de sus palabras, en relación con el contexto, los antecedentes históricos y legislativos y la realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas, atendiendo fundamentalmente al espíritu y finalidad de ellas" (artículo 10º del Código Civil).

En este mismo sentido, nuestro Tratadista costarricense don Alberto Brenes Córdoba señala:

"Como auxiliar de la interpretación doctrinal existe un arte -la hermenéutica legal- que suministra ciertas reglas por cuyo medio se puede llegar a conocer más o menos lo que se llama la mente o espíritu de la ley, o sea, la intención del legislador.

Hay que decir que cuando el sentido de la ley no es dudoso sino que resulta comprensible, sin mayor esfuerzo, no es lícito variarla, a título de interpretación, porque los jueces carecen de esa facultad, aunque se trate de una disposición inconveniente y aún injusta o demasiado severa, pues así y todo, tiene que ser aplicada por su sola calidad de precepto dictado por el legislador; idea esta que los antiguos condensaron en la fórmula "aunque la ley sea dura, siempre es ley." Dura lex, sed lex.

...De otro lado, preciso es interpretar las disposiciones legislativas en la dirección más racional, en la que mejor corresponda al bien de la sociedad, a las necesidades y conveniencias del pueblo para quien se legisla, porque tal ha debido ser el propósito tenido en mente al dictarlas" (Brenes Córdoba, Alberto. Tratado de las Personas. Editorial Juricentro, San José, pp. 42-43).

Para el caso de la Administración Pública, se tiene el artículo 10º de la Ley General de la Administración Pública, que dispone:

"Artículo 10.- 1. La norma administrativa deberá ser interpretada en la forma que mejor garantice la realización del fin público a que se dirige, dentro del respeto debido a los derechos e intereses del particular.

2. Deberá interpretarse e integrarse tomando en cuenta las otras normas conexas y la naturaleza y valor de la conducta y hechos a que se refiere."

Por su parte, Juan Santamaría Pastor enmarca este proceso de interpretación dentro de las siguientes ideas fundamentales:

"Como hemos visto, los procesos de interpretación y aplicación del Derecho son operaciones complejas cuyo objetivo final es la construcción de una solución jurídica para un caso concreto: una solución que no sólo ha de ser justa y socialmente aceptable, sino también adecuada y coherente con las normas que han de utilizarse para construirla... (tomado de: Juan Santamaría Pastor, Fundamentos de Derecho Administrativo. Editorial Centro Estudios Ramón Areces, Madrid, 1988, p. 390).

Finalmente, dentro del análisis que nos corresponderá realizar en el punto II inmediato siguiente, sea, que partiendo del sentido claro y meridiano que le dio el legislador al contenido de la Ley N.º 7411 objeto de estudio, ésta normativa legal es la que debe prevalecer sobre las demás disposiciones anteriores a ella que se le oponga, sean legales o reglamentarias, es que resulta importante que dentro de este proceso de interpretación de normas, se parta de una serie de principios que rigen la denominada "interpretación armonizante" expuesta por el tratadista Néstor Pedro Sagüés, en su obra Derecho Procesal Constitucional (Editorial Astrea de Alfredo y Ricardo Depalma, Buenos Aires, 2º Edición actualizada y ampliada, 1989, página 120), que aunque descrito desde la Constitución a las demás normas inferiores, es igualmente aplicable para nuestro caso entratándose de una interpretación desde la ley a las demás normas anteriores que se le opongan, de igual o inferior rango:

"En concreto, la tesis de la interpretación armonizante es la siguiente:

a) Que las normas jerárquicamente subordinadas deben entenderse "de manera que no excedan los géneros legales" de las normas subordinantes.

b) Que la comprensión de las normas inferiores no puede válidamente realizarse prescindiendo de las normas superiores respectivas, en particular de las constitucionales.

c) Que la interpretación de cualquier norma "debe practicarse de modo que concuerde con los principios, derechos y garantías consagrados por la Constitución Nacional.

d) Que siempre que lealmente sea posible una interpretación de la ley concordante con la Constitución, debe preferírsele, en lugar de aquella interpretación de la norma que la contraponga con la Ley Suprema.

e) Que tal "armonización" o "adaptación" debe realizarse en tanto sea posible sin violentar la letra o el espíritu de la norma interpretada.

En resumen, la interpretación armonizante significa una tarea de adecuación de la norma inferior a la superior, y específicamente, de la ley infraconstitucional a la Constitución, o superley...".

Es por todo lo expuesto hasta ahora que se puede llegar a reiterar, sin temor a equivocación, que el objetivo o finalidad de la Ley Reguladora del Otorgamiento de Pasaportes Diplomáticos y de Servicio N.º 7411, es la establecer una serie de disposiciones de carácter legal que enumeran, de manera taxativa y expresa, a cuáles personas el Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto otorgará este tipo de documentación oficial, para de esta forma limitar el otorgamiento de los mismos (al referirse a un tipo de privilegio es considerado materia odiosa que debe ser necesariamente regulada por ley), evitar abusos en su expedición, ejercer un mejor control sobre quienes los portan y sobre todo, atendiendo el cargo o función que desempeña su titular.

II.- PREVALENCIA DE LA LEY Nº 7411 SOBRE LA DEMAS NORMATIVA ANTERIOR DE CARACTER LEGAL O REGLAMENTARIA

Como norma antecedente, es importante recordar que el tema del otorgamiento por parte del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, de este tipo particular de documentos, sea, pasaportes diplomáticos y de servicio, era regulado por el Decreto Ejecutivo N.º 19661-RE de 23 de mayo de 1990 (el que a su vez había derogado el anterior Decreto Ejecutivo N.º 13751-RE de 12 de agosto de 1982), el que establecía en su artículo 3º inciso e), para el caso objeto de análisis, lo siguiente:

"Artículo 3º.- El Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto extenderá, revalidará o visará, según el caso, pasaporte diplomático a las siguientes personas: ...

e) Los Exmiembros de los Supremos Poderes conforme lo establecido por el artículo 154 de la Ley General de Migración y Extranjería..."

Sin embargo, dicha norma reglamentaria fue afectada al entrar en vigencia la Ley N.º 7411 de 25 de mayo de 1994, publicada en La Gaceta N.º 111 de 10 de junio de 1994), al recordar que ésta última dispuso en su artículo 7º que se derogaba "cualquier otra disposición legal o reglamentaria que se oponga a la presente Ley", agregando posteriormente en su Transitorio Único que "desde la vigencia de esta Ley, pierden su eficacia jurídica los pasaportes otorgados con anterioridad por el Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, que no se ajusten a lo dispuesto en ella. Las autoridades migratorias deberán recogerlos cuando les sean presentados".

La ley, tal y como lo advirtió nuestro connotado Tratadista de Derecho Administrativo Lic. Eduardo Ortiz Ortiz, en su artículo "La Autonomía Administrativa Costarricense" (Revista de Ciencias Jurídicas, San José, noviembre de 1966, p. 128), está destinada a prevalecer y a derogar cualquier otra disposición opuesta, de cualquier otra fuente formal, incluso legal.

Nuestro ordenamiento jurídico regula lo relacionado con la derogación de normas, específicamente en el párrafo final del artículo 129º de la Constitución Política, en relación con el artículo 8º del Código Civil:

"Artículo 129.-... La Ley no queda abrogada ni derogada, sino por otra posterior y contra su observancia no puede alegarse desuso ni costumbre o práctica en contrario".

"Artículo 8.- Las leyes sólo se derogan por otras posteriores y contra su observancia no puede alegarse desuso ni costumbre o práctica en contrario. La derogatoria tendrá el alcance que expresamente se disponga y se extenderá también a todo aquello que en ley nueva, sobre la misma materia, sea incompatible con la anterior. Por la simple derogatoria de una ley no recobran vigencia las que ésta hubiere derogado."

En el presente caso resulta de aplicación el principio general normativo de que "lex posterior derogat priori", sea, que una ley posterior deroga la ley anterior, regla ésta igualmente aplicable a los casos en que, como el que nos interesa, se está en presencia de un Decreto Ejecutivo anterior dictado por el Poder Ejecutivo, el cual se opone en la materia objeto de estudio.

Es dable recordar que el efecto precisamente de dicha regla es la derogación (tácita o expresa) de la anterior normativa, sea, "la acción y efecto de la cesación de la vigencia de una norma producida por la aprobación y entrada en vigor de una norma posterior que elimina, en todo o en parte, su contenido, o lo modifica sustituyéndolo por otro diverso" (tomado de: Juan Santamaría Pastor, Fundamentos de Derecho Administrativo. Editorial Centro Estudios Ramón Areces, Madrid, 1988, p. 415).

Téngase presente que en el marco de análisis específico, se trata de una derogación tácita, por la cual se produce la "cesación de la vigencia de una norma producida por la incompatibilidad objetiva existente entre el contenido de sus preceptos y los de la nueva norma", en la cual se requiere, a diferencia de la derogación expresa, de "una operación interpretativa ulterior, tendente a fijar la existencia efectiva de incompatibilidad y su alcance" (ver en este sentido a Juan Santamaría Pastor, op. cit., p. 417).

Es por ello que deviene incompatible el contenido mismo de las disposiciones estudiadas, a saber: pretender que el Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto otorgue o revalide pasaportes diplomáticos o de servicio a exdiputados, exministros y exviceministros, si la ley última vigente no lo autoriza, pese a que existe un reglamento anterior, ahora derogado, que sí lo autorizaba.

Ya la Procuraduría en su oportunidad se pronunció en este mismo sentido mediante Dictamen N.º C-092-93 de primero de julio de 1993, cuando indicó que "desde el punto de vista doctrinario, el acto mediante el cual el legislador deja sin efecto una ley, se conoce con el nombre de abrogación o derogación. Términos que se utilizan para expresar la acción y el resultado de abolir una ley en su totalidad o en una parte nada más. La derogación puede ser expresa o tácita, según se haga en términos explícitos, o que resulte de la incompatibilidad de la ley nueva con la ley anterior, ya que es principio general, que las leyes nuevas destruyen las leyes viejas en todo aquello que se les oponga. Desde el punto de vista de la técnica legislativa, es procedimiento muy usado, que, al emitirse una nueva ley, esta disponga en su articulado final, que se derogan todas las anteriores en cuanto a ella se opongan. No obstante, siempre que se presuma que existe una derogación tácita, resulta necesario examinar cuidadosamente, si efectivamente las nuevas disposiciones se oponen a las antiguas, por cuanto en el tanto sea posible armonizar la ley nueva con la ley vieja, esta debe tenerse como subsistente a fin de ser aplicadas en su oportunidad".

Conviene considerar lo que de seguido se transcribe, para así clarificar mucho más nuestro estudio o análisis:

"Caben en este punto las siguientes formas o modalidades de derogación de una ley anterior:

1. (...)

2. (...)

3. El legislador no ha manifestado de una manera expresa su voluntad derogatoria. Sin embargo, por su contenido, alcance y significación resulta que la ley nueva viene a sustituir a una disposición anterior. En este caso existe una derogación tácita y se aplica la regla según cual la ley posterior deroga a la anterior (ley posterior deroga la anterior). En los casos de los números 2 y 3 es necesaria una operación interpretativa para decidir el alcance de la derogación. La ley nueva puede derogar a la anterior en su totalidad o sólo en aquella medida en que resulte incompatible con ella. La operación interpretativa habrá de dilucidar el sentido, la materia y los destinatarios de ambas leyes, así como la oposición o incompatibilidad existente entre ellas. Y finalmente, el alcance que el legislador ha querido dar a la ley nueva, dilucidando si debe ser o no cuerpo legal que sustituya íntegramente a la ley anterior. Como consecuencia de la apreciación interpretativa, la conclusión podrá ser que la ley nueva produce una derogación simplemente parcial, por virtud de la cual queden derogadas sólo algunas normas o disposiciones o quede limitado el alcance de la ley anterior en cuanto a su aplicación en determinados supuestos." (Luis Diez Picazo y Antonio Gullón, Sistema de Derecho Civil, Volumen I, Editorial Tecnos, Madrid, 1978, p. 132 y 133).

Partiendo de lo expuesto, se puede concluir que para verificar una derogatoria tácita se requiere de dos procedimientos, a saber: primero, que exista una efectiva incompatibilidad objetiva entre el contenido de los preceptos de la antigua norma y los de la nueva; y segundo, que se llegue a determinar el alcance de esa incompatibilidad.

En relación con el primer punto, es evidente que existe una incompatibilidad objetiva entre el contenido de las disposiciones de la Ley N.º 7411 aquí analizada y el Decreto Ejecutivo N.º 19661-RE antes citado, toda vez que ambos regulan lo concerniente al otorgamiento por parte del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto de pasaportes diplomáticos y de servicio, indicando la primera, de manera taxativa y expresa, a cuáles personas procede que se les otorgue dichos documentos oficiales.

En cuanto al segundo punto, se tiene que el alcance de la derogatoria tácita de la Ley N.º 7411 abarca todo lo relacionado con esa materia, sea que ésta esté contenida en disposiciones anteriores de carácter legal o reglamentario.

Queda claro por ello que se presentan, en el caso en examen, los presupuestos que doctrinalmente se han establecido como necesarios para admitir la existencia de una reforma tácita.

Establecida la supremacía y prevalencia de la Ley N.º 7411, sobre la demás normativa anterior de rango legal o reglamentario que se le oponga, queda ahora por resolver si la vigencia de la misma pudiera haber afectado supuestos "derechos adquiridos o situaciones jurídicas consolidadas" a la luz de la normativa reglamentaria anterior.

III. INEXISTENCIA DE DERECHOS ADQUIRIDOS O SITUACIONES JURIDICAS CONSOLIDADAS AL PORTAR PASAPORTES DIPLOMATICOS O DE SERVICIO

Para el caso sometido a análisis, conviene clarificar el principio constitucional de "irretroactividad de las leyes" contenido en el artículo 34 de la Carta Magna. En ese sentido téngase presente lo desarrollado por nuestra Corte Plena, otrora contralor de la constitucionalidad de las leyes, cuando indicó:

"El artículo 34 constitucional dispone que "a ninguna ley se le dará efecto retroactivo en perjuicio de persona alguna, o de sus derechos patrimoniales adquiridos o de situaciones jurídicas consolidadas"; y es obvio que una situación jurídica no llega a consolidarse con una sentencia judicial que declare o reconozca un derecho controvertido, sino también al amparo de una norma de ley que establezca o garantice determinadas consecuencias en favor del titular de ese derecho, consecuencias que una ley posterior no puede desconocer sin incurrir en el vicio de inconstitucionalidad por infracción del artículo 34 de la Constitución Política." (Corte Plena, Sesiones Extraordinarias del 9 de noviembre de 1982 y 4 de marzo de 1982).

Así, es claro que no es dable admitir la retroactividad de las normas en perjuicio de los derechos patrimoniales de las personas o de situaciones jurídicas consolidadas.

Otra jurisprudencia coincide con lo anterior al indicar:

"La derogatoria de una ley no hace desaparecer totalmente su eficacia normativa, pues si al amparo de ella se adquirieron derechos o se consolidaron situaciones jurídicas, esa ley seguirá rigiendo en cuanto a esos derechos y situaciones, pues la nueva ley -en que se deroga la anterior, no tiene fuerza retroactiva "en perjuicio de persona alguna, o de sus derechos patrimoniales adquiridos o de situaciones jurídicas consolidadas", según lo dispuesto en el artículo 34 de la Constitución Política, todo lo cual da lugar a la doctrina de la "supervivencia del derecho abolido..." (Resolución de la Corte Plena de las 15:00 horas del 14 de julio de 1982).

En relación con el tema de los "derechos adquiridos" o "situaciones jurídicas consolidadas", ya la Procuraduría anteriormente se había pronunciado sobre el particular, retomando en esta ocasión lo expresado mediante el Dictamen N.º 063-93 de 5 de mayo de 1993:

"Con el fin de aclarar lo que significa la firmeza de un derecho y su percepción directa recurriremos a lo que la doctrina ha analizado al respecto.

En Doctrina Nacional Ortiz Ortiz se refiere al derecho subjetivo y expresa que: "Lo esencial del derecho subjetivo o, al menos, lo más digno de connotarse para su definición frente al interés es esta su característica de situación jurídica activa, en virtud de la cual el sujeto es capaz, desarrollando su propia conducta (...), de hallar un bien útil para satisfacer directamente sus necesidades." ...(ORTIZ, ORTIZ, Eduardo, Situaciones Jurídicas Administrativas, Revista de Ciencias Jurídicas, No.18, Diciembre de 1971, Universidad de Costa Rica, Escuela de Derecho, p. 69).

Por lo tanto, el derecho subjetivo se debe entender como una situación jurídica que genera un beneficio para cumplir o llenar las necesidades del derecho-habiente.

Además, nos manifiesta Ortiz que: "Jurídicamente, si hay derecho subjetivo, no hay incertidumbre ni eventualidad en la satisfacción del interés, pues o bien basta la conducta propia o hay garantía de obtener la conducta ajena necesaria, garantía consistente en la necesidad legal que tiene otro sujeto (llamado deudor) de realizar dicha conducta por petición, pretensión o exigencia del derecho habiente." ...(ORTIZ ORTIZ, Eduardo, op. cit. p.70)".

La propia doctrina sostiene lo anterior:

"En general se entiende adquirido un derecho, cuando se han realizado presupuestos de hecho necesarios y suficientes para su nacimiento o adquisición de conformidad con la ley vigente en la época en que se cumplieron, de modo que, en su virtud se haya incorporado inmediatamente al patrimonio del titular." (Diccionario Jurídico Omeba. Editorial Bibliográfica Argentina, Buenos Aires)

"Suelen entenderse por derechos adquiridos los válidamente constituidos y consolidados al amparo de una determinada legislación. Con el reconocimiento de los derechos adquiridos se tiende a no cuestionar las situaciones jurídicas establecidas en el pasado, para garantizar la confianza de los ciudadanos y la propia estabilidad del derecho." (Antonio Enrique Pérez Luño, La Seguridad Jurídica, Editorial Ariel, 1991, Barcelona, p. 96)

De manera que el otorgar o revalidar por parte del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, pasaportes diplomáticos, oficiales y de servicio a favor de determinadas personas, en función de los cargos o puestos que desempeñan, no constituye la figura de los denominados "derechos adquiridos" o "situaciones jurídicas consolidadas", toda vez que el otorgar dichos documentos oficiales no implica que ingresen definitivamente y en firme al patrimonio de su titular.

Más aún, nótese que el mismo numeral 6º de la Ley N.º 7411, claramente advierte que "la titularidad de un pasaporte diplomático o de servicio no concede a su portador ningún privilegio discriminatorio, de carácter fiscal, cuando ingrese al país. El Poder Ejecutivo está obligado a consignar esta disposición en los pasaportes diplomáticos y los de servicio". Esta misma disposición estaba prevista en el Decreto Ejecutivo N.º 19661-RE, en su artículo 11º.

IV. CONCLUSION:

De conformidad con los antecedentes legislativos y reglamentarios aquí analizados y a la luz de lo que sobre este particular ha dispuesto nuestra jurisprudencia, tanto jurisdiccional como administrativa, así como la doctrina más generalizada, se puede llegar a las siguientes conclusiones:

Que los exdiputados, exministros y exviceministros no tienen "derecho adquirido" o "situación jurídica consolidada" alguna, que les autorice el otorgamiento o revalidación de pasaportes diplomáticos y de servicio por parte del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, por cuanto la Ley N.º 7411 de 25 de mayo de 1994 Ley Reguladora del Otorgamiento de Pasaportes Diplomáticos y de Servicio (que derogó en ese sentido el anterior Decreto Ejecutivo N.º 19661-RE de 23 de mayo de 1990), no prevé a tales personas como titulares de este tipo particular de documentos oficiales, toda vez que dicha normativa legal cita, de manera expresa y taxativa, a quienes se les puede otorgar los mismos.

Que precisamente en el espíritu del legislador privó la idea de limitar y enumerar, taxativamente, el otorgamiento de los mismos, evitar abusos en su expedición, procurar ejercer un mejor control sobre quienes los portan y, sobre todo, en atención al cargo o función que desempeña su titular.

Que con la promulgación de la Ley N.º 7411 no se llegó a lesionar el patrimonio, derecho subjetivo o situación jurídica consolidada alguna de tales personas, por cuanto el portar pasaportes diplomáticos y de servicio no está incorporado como un complemento lógico y necesario para que dichas personas puedan salir del país, toda vez que podrán hacer uso del pasaporte regular, documento que es utilizado por cualquier otro ciudadano.

Del señor Ministro a.i., con toda consideración,

Lic. Geovanni Bonilla Goldoni Licda. Rosa Ma. Acón Ng

PROCURADOR ADJUNTO ABOGADA DE PROCURADURIA

GBG/RAN/gbg

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