Dictamen : 050 - del 15/03/1995

C-050-95

San José, 15 de marzo de 1995

Lic. Víctor Evelio Castro Retana.

Presidente Ejecutivo.

Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo.

S. D.

Estimado señor:

Con la aprobación del Procurador General de la República, nos es grato evacuar la consulta por esa Institución formulada, en relación con su atento oficio Nº PE-050-95 C, de fecha 11 de enero de 1994.

La consulta pretende dilucidar la competencia de la Contraloría General de la República en materia de fiscalización del uso de vehículos propiedad de instituciones públicas, respecto de la competencia de la Defensoría de los Habitantes en el mismo campo.

En opinión de la Presidencia Ejecutiva:

«No sería imaginable que la Defensoría tenga atribuciones para inmiscuirse en asuntos de mera legalidad o regularidad en el funcionamiento del aparato público y menos el manejo de fondos o bienes, sin relación directa e inmediata con los habitantes, pues entonces se habría creado un duplicado de la contraloría, que es la que fiscaliza en general la administración financiera y además realiza auditorías operativas respecto de las funciones sustantivas de la administración. La creación de duplicidad de funciones no aparece como intención legislativa.»

Por su parte Subjefe del Departamento Legal del INVU, Lic. Álvaro Coghi Gómez, considera, respecto de la Defensoría de los Habitantes:

«Es nuestro criterio que su competencia se refiere a los derechos individuales y colectivos de los habitantes y la protección de los intereses difusos o medio ambiente, de ahí que consideremos que su competencia, en relación a la regulación de empleos (sic) de vehículos propiedad del Estado costarricense está fuera de esa competencia, ya que el control y regulación le compete a la Contraloría General de la República, cuyos criterios si son vinculantes para la Administración Pública de conformidad con la Ley vigente (...).»

En los términos precedentes, damos respuesta a su petición en cuanto al punto jurídico específico de la competencia de la Defensoría de los Habitantes en materia de fiscalización de uso de vehículos propiedad del Estado costarricense.

I.- EL DERECHO A LA INFORMACION PUBLICA:

En primer lugar, es necesario aclarar que la Defensoría de los habitantes, en este caso, no ha emitido un pronunciamiento sobre el tema, sino que ha hecho al INVU una simple solicitud de información en cuanto a los criterios empleados para el uso de los vehículos propiedad de esa institución, tanto de uso discrecional, como administrativo general; así como en relación con el cumplimiento de los artículos 222 y 223 de la Ley de Tránsito por Vías Terrestres, #7331, la que exige que los vehículos del Estado estén debidamente identificados.

Estima la Procuraduría que ninguna invasión de competencias propias de la Contraloría General de la República ocurre o ha ocurrido, si el acto en cuestión se ha limitado a solicitar información de naturaleza pública. Es decir, conforme al artículo 27 y 30 de la Constitución que consagran el derecho de petición individual o colectiva, «ante cualquier funcionario público o entidad oficial» y el derecho de obtener pronta respuesta (art. 27); así como el correlativo derecho instrumental «al libre acceso a los departamentos administrativos con propósitos de información sobre asuntos de interés público», excepto los secretos de Estado (art. 30).

Como la información respecto del uso de los vehículos del Estado no es un secreto de Estado (art. 30 C.P y 273.1 de la Ley General de la Administración Pública), ni forma parte de asuntos diplomáticos en trámite o de asuntos de militares pendientes (art. 121.24. prf 2°.); ni se trata de expedientes administrativos que contengan información confidencial de la contraparte; datos que confieran a alguien un privilegio indebido o sea un proyecto de resolución, informes de órganos consultivos aun no rendidos (art. 273 LGAP), no existe razón alguna para retener dicha información.

De manera que, debidamente autorizada por el legislador para solicitar dichos informes (art. 24 de la Ley #7319 y art. 26 de su Reglamento, Decreto Ejecutivo #22266-J) a la Defensoría de los Habitantes de Costa Rica le asiste la atribución de solicitar datos sobre el uso de los vehículos propiedad del Estado, (considerado el Estado como el Gobierno Central, las Instituciones descentralizadas y las empresas públicas), sin que por ello se incurra en una invasión de competencias constitucionales propias de la Contraloría General de la República.

Resuelto este extremo, el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo deberá suministrar a cualquier ciudadano interesado, y en este caso a la Defensoría de los habitantes, la información requerida sobre el número de vehículos de su propiedad, el uso que de ellos se hace diariamente y si se cumplen los arts. 222 y 223 de la Ley de Tránsito, pues esta es información pública a la que todos tenemos acceso gracias a las prescripciones constitucionales y legales referidas.

II.- EL VALOR DE LAS RESOLUCIONES DE LA DEFENSORIA DE LOS HABITANTES, FRENTE A LAS DE LA CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA.

Una vez que el INVU haya entregado la información pedida por la Defensoría de los Habitantes sobre el uso de sus vehículos, cabe la posibilidad de que se produzca un informe de dicho órgano conteniendo diferentes recomendaciones al respecto, de lo que surge la interrogante de: ¿cuál es el valor de dichas recomendaciones? y, en lo que a atañe a esta consulta, ¿cuál es el valor de aquéllas frente a las competencias de la Contraloría General de la República.?

Los artículos 1º y 2º de la Ley #7319 definen la Defensoría, como un órgano del Poder Legislativo al que le ha sido atribuida independencia funcional, administrativa y de criterio, competente para velar por la constitucionalidad, la legalidad y moralidad del funcionamiento de la Administración Pública. Dicen las normas:

«ARTICULO 1.- Atribución general.

La Defensoría de los Habitantes de la República es el órgano encargado de proteger los derechos y los intereses de los habitantes.

Este órgano velará porque el funcionamiento del sector público se ajuste a la moral, la justicia, la Constitución Política, las leyes, los convenios, los tratados, los pactos suscritos por el Gobierno y los principios generales del Derecho. Además, deberá promocionar y divulgar los derechos de los habitantes.» (Así reformado por el artículo 2 de la ley No.7423 del 18 de julio de 1994)

«ARTICULO 2.- Independencia.

La Defensoría de los Habitantes de la República está adscrita al Poder Legislativo y desempeña sus actividades con independencia funcional, administrativa y de criterio.

La Asamblea Legislativa evaluará, anualmente, el funcionamiento de la Institución, mediante el informe presentado por ese funcionario, el cual se conocerá y discutirá en el capítulo que se establezca en el Reglamento de Orden, Dirección y Disciplina Interior de la Asamblea Legislativa.» (Así reformada la denominación del órgano por el artículo 3 de la ley No.7423 del 18 de julio de 1994)»

Ahora bien, en cuanto al régimen jurídico que disciplina los actos que dicte la Defensoría, el artículo 14 los define como actos de "control de legalidad", que tienen como fin "recomendar y prevenir al órgano respectivo" cuando haya ocurrido un acto contrario a la ley, mas no sustituir el acto en cuestión -por avocación impropia- (art. 84.b) y 93 de la LGAP), que se enfrentaría al insalvable obstáculo constitucional de la distribución de Poderes -funciones- definida por el artículo 9, en tanto la Defensoría se avocaría a un acto de otro Poder, (considerado como tal el Tribunal Supremo de Elecciones) o de una institución descentralizada; aparte de que, definidas por Ley las competencias de la Administración Pública -y las de la Defensoría tienen este rango-, no pueden ser modificadas ni transferidas sino por otra norma de similar jerarquía (arts. 59 y 85 de la LGAP). El texto del artículo 14 es el que sigue:

«ARTICULO 14.- Naturaleza de la intervención.

1.- La intervención de la Defensoría de los Habitantes de la República no sustituye los actos, las actuaciones materiales ni las omisiones de la actividad administrativa del sector público, sino que sus competencias son, para todos los efectos, de control de legalidad.

2.- Si en el ejercicio de sus funciones, la Defensoría de los Habitantes de la República llega a tener conocimiento de la ilegalidad o arbitrariedad de una acción, debe recomendar y prevenir al órgano respectivo, la rectificación correspondiente, bajo los apercibimientos de ley. Pero si considera que el hecho puede constituir delito, debe denunciarlo ante el Ministerio Público.

3.- El no acatamiento injustificado de las recomendaciones de la Defensoría de los Habitantes de la República, puede ser objeto de una amonestación para el funcionario que las incumpla o, en caso de incumplimiento reiterado, de una recomendación de suspensión o despido, sin perjuicio de lo señalado en el párrafo segundo de este artículo. (Así reformada la denominación del órgano por el artículo 3 de la ley No.7423 del 18 de julio de 1994)»

En otras palabras, la Defensoría ejerce un ministerio ético sobre el funcionamiento del "sector público", o, como lo definió el Tribunal Constitucional español:

«por la propia naturaleza de las facultades del Ombudsman, en tanto defensor del pueblo o procurador de los derechos humanos no puede introducir un control contrario a dicha autonomía ya que carece por su naturaleza de potestades para modificar o anular actos o resoluciones administrativas, configurándole con simple magistratura de persuasión.» (1)

Ahora bien, la Contraloría General de la República es un órgano constitucional (2) fundado por los artículos 183 y 184, en armonía con los arts. 179, 180 prf. 4º, 181 y 182, todos de la Constitución, auxiliar de la Asamblea Legislativa en la función de vigilancia de la Hacienda Pública; aparte de que por el art. 240 de la Ley de Tránsito por Vías Terrestres, se ha asignado a la Contraloría la función de velar por el correcto uso de los vehículos del Estado y sus instituciones (arts. 211 a 239).

----

(1) En informe del Tribunal de Garantías Constitucionales. 1992-1993. Quito.1992. p-81.

(2) Decimos órgano constitucional porque sí ocupa un lugar importante dentro de la parte orgánica de la Constitución, en tanto otros órganos no vitales para la organización del Estado, han sido ubicados en la Constitución y por ello son órganos de rango constitucional

----

En su lugar, la Defensoría de los Habitantes, si bien, es otro órgano "adscrito" también a la Asamblea Legislativa, su fundación tiene rango legislativo, hecho que ineludiblemente nos hace arribar a la conclusión de que, ante una discrepancia generada alrededor del correcto uso de los fondos o bienes públicos (bienes como parte de la Hacienda Pública), indefectiblemente prevalecerá el criterio de la Contraloría General de la República. Cabe indicar que la misma suerte correrán los demás dictámenes o criterios vertidos por el resto de la Administración Pública en materia hacendaria.

El conflicto de competencias, entonces, no podría producirse entre funciones asimétricas en cuanto a su rango normativo; constitucionalmente previstas las unas, previstas por el legislador las otras.

Así expuesto el problema de la interacción de criterios contrapuestos vertidos por la Contraloría y por la Defensoría en razón del racional uso de los vehículos del Estado, se resolvería en favor del órgano cuyas atribuciones gozan de mayor rango.

CONCLUSION

1.- El Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU) debe cumplir el deber constitucional de suministrar información pública a todo ciudadano que la solicite, así como a la Defensoría de los Habitantes, como un acto de ejecución o observancia de los artículos 27 y 30 de la Constitución, salvo las excepciones allí, o en la ley contenidas (art. 272, 273 y 274 de la Ley General de la Administración Pública, por ejemplo);

2.- El hecho de que el INVU suministre información pública a la Defensoría de los Habitantes, no invade sus competencias protegidas por el régimen de descentralización administrativa dictada por el artículo 188 de la Constitución;

3.- El afán de la Defensoría de los Habitantes por el cabal cumplimiento de los objetivos propuestos por el legislador y en especial en lo que atañe al estricto cumplimiento de la ley en el uso de vehículos del Estado, no invade las atribuciones constitucionales de la Contraloría General de la República.

4.- En la hipótesis de que la Defensoría de los Habitantes rinda una recomendación o una prevención contrapuesta a los criterios de la Contraloría General de la República, prevalecerán los segundos, en atención al rango constitucional de las atribuciones de ésta.

Atentamente

Lic. Fabián Volio Echeverría.

Procurador Adjunto