Dictamen : 020 - del 22/01/1987

C-020-87

San José, 22 de enero de 1987

Señor

Dr. Luis Paulino Mora Mora

Ministro de Justicia

S. D.

Estimado señor Ministro:

Con la aprobación correspondiente del señor Procurador General de la República, contesto su oficio de 29 de octubre de 1986, en el que solicita a este Despacho se pronuncie sobre la procedencia legal de una adición al Decreto Ejecutivo No. 16951-J de 4 de abril de 1986, que fija los porcentajes de una compensación económica por prohibición del ejercicio profesional, reconocida a los diplomados de la Escuela de Ciencias y Técnicas Registrales de la Universidad Nacional. El proyecto de adición citado, se dirige a cobijar en el Decreto mencionado, a los funcionarios del Registro Nacional que ocupen puestos de la serie "Técnico y Profesional" y el texto sometido a análisis es el siguiente:

"...También se les da la citada compensación económica a los funcionarios del Registro Público de la Propiedad que ocupen puestos en la serie Técnico y Profesional".

Sobre ello me permito expresarle lo siguiente:

I- ANTECEDENTES DEL DECRETO EJECUTIVO No. 16951-J DE 4 DE ABRIL DE 1986:

Es lo propio señalar que el fundamento jurídico original del pago de la compensación económica salarial por concepto de prohibición del ejercicio de la profesión para los funcionarios del Registro Nacional que ocupen puestos de Técnico o de Profesional, aparece por vez primera en el artículo 23 de la Ley del Registro Nacional. Dicho artículo fue adicionado mediante Ley No. 6934 de 28 de noviembre de 1983, es decir, antes de esta última modificación legislativa, el articulado se componía de 19 numerales, y luego de ella, se conforma con 23. De modo que, resulta impreciso afirmar que este artículo 23 se encuentre en el contenido normativo de la Ley del Registro Nacional, desde mayo de 1975, como se expresa en la consulta, ya que su inclusión ocurre como nueva norma, hasta el día 28 de noviembre de 1983, fecha en que es publicada en La Gaceta la Ley No. 6934. Su redacción es la siguiente:

"Por decreto ejecutivo se determinará el porcentaje que, sobre la base salarial, se reconocerá al *personal técnico o profesional pagado por el presupuesto de la Junta Administrativa*, por concepto de prohibición del ejercicio profesional". (Los subrayados son nuestros) ((*) Subrayados).

Como se observa, en su origen la norma otorga el beneficio sólo a un grupo de servidores del Registro Nacional, y es el que esté ocupando puestos de *técnico* o puestos de *profesional*, aún más, que sea el personal pagado con fondos de la Junta Administrativa.

Luego de esta adición legislativa que reconoce el incremento o compensación económica, por concepto de prohibición del ejercicio profesional a esos servidores taxativamente descritos, aparece, por así decirlo, una interpretación auténtica de los artículos 19 y 23 (aquél referido a la dedicación exclusiva de técnicos o profesionales), que, tendente a favorecer a otro grupo de servidores del Registro Nacional, les incluye dentro de sus supuestos. Nos referimos a la norma presupuestaria 29ª de la Ley 6995 de 24 de julio de 1985 (presupuesto extraordinario), que preceptúa:

"Artículo 29. Interprétense auténticamente los artículos 19 y 23 de la Ley del Registro Nacional No. 5695 de 28 de mayo de 1975, modificada por el artículo 2 de la Ley 5950 de 27 de octubre de 1976 y por Ley 6934 del 28 de noviembre de 1983, *en el sentido de que los diplomados de la Escuela de Ciencias y Técnicas Registrales de la Universidad Nacional están comprendidos en la categoría de "técnicos".* Los beneficios que señalan los citados artículos 19 y 23 de la Ley del Registro Nacional *se aplicarán a los servidores pagados con fondos del Presupuesto Nacional y a los pagados con recursos del presupuesto de la Junta Administrativa del Registro Nacional"*.

Así, estos diplomados de la Escuela de Ciencias y Técnicas Registrales de la Universidad Nacional, obtienen el beneficio que nos ocupa, por medio de una norma presupuestaria, y se integran al grupo de servidores que la ley determina: técnicos; por otra parte, igualmente esta norma interpretativa "presupuestaria", extiende la cobertura normativa de los artículos 19 y 23 de la Ley del Registro Nacional a los servidores técnicos y a los profesionales pagados con fondos del Presupuesto Nacional, y no sólo a los que perciben su salario con recursos presupuestarios de la Junta Administrativa, modificándose realmente los dos artículos interpretados, excediéndose, por supuesto, en la técnica interpretativa legislativa.

De modo que a pesar de esta última incorrección, tenemos que por normas legales promulgadas ex-profeso, los técnicos y los profesionales del Registro Nacional han obtenido el derecho a percibir una compensación económica por prohibición del ejercicio de una profesión; al principio sólo los que fueran pagados con fondos del presupuesto de la Junta Administrativa, luego incluso los que son pagados con fondos del Presupuesto Nacional, y finalmente los diplomados de la Escuela de Ciencias y Técnicas Registrales, obtienen la inclusión dentro del concepto "técnico" del artículo 23, en una norma interpretativa presupuestaria, y así también el derecho a percibir el beneficio.

Ahora bien, es evidente que en ninguna de las normas legales transcritas se menciona a los servidores que estén nombrados en puestos de la serie "Técnico y Profesional", que como sabemos, es una especie distinta de las que si son señaladas (serie Técnico, serie Profesional). Esta situación de aparente discriminación, se explica por el hecho de que, normalmente, en el proceso de obtención de beneficios salariales como lo es esta compensación por prohibición (que por demás está decir, exige norma legal expresa), los diversos grupos de servidores públicos que creen tener derecho, con justa o injusta razón, logran la inclusión de una norma que les favorezca en ese sentido, unas veces en un presupuesto ordinario o extraordinario, o a través de continuas ampliaciones al artículo 1º de la Ley 5867 de 15 de diciembre de 1975.

En el caso que nos ocupa, según se desprende del expediente legislativo, contentivo del proyecto original, con la adición del artículo 23 a la Ley del Registro Nacional se pretendía otorgar en un principio el beneficio económico solamente a los Técnicos en Informática del Registro Nacional, a fin de evitar su fuga a otras instituciones o empresas. Sin embargo, no se hizo ninguna especificación mayor en ese sentido y el derecho surgió para los técnicos y los profesionales genéricamente considerados, pero sólo se habló de técnicos y no se mencionó a la particular especie de los "técnicos y profesionales", a pesar de que para esa fecha ya la clasificación de "Técnicos y Profesionales" existía, dejándolos fuera del amparo normativo.

II- ANALISIS SOBRE LA PROCEDENCIA LEGAL DE UNA ADICION AL DECRETO EJECUTIVO 16951-J DE 4 DE ABRIL DE 1986:

Vistos los antecedentes legislativos sobre el punto, resulta claro que:

a) no se contempla dentro de los beneficios del artículo 23 de la Ley del Registro Nacional a los servidores nombrados en puestos de la serie "Técnico y Profesional";

b) dichos beneficios sólo se otorgan a los Técnicos o a los Profesionales;

c) la ley misma crea una desigualdad, pues, presuntivamente los servidores de la serie "Técnico y Profesional", poseen una mayor exigencia en el servicio público que los servidores de la serie "técnico", y deberían percibir ese incremento; sin embargo,

d) no se puede entender que estén cubiertos por la norma pues la indicación para obtener el beneficio debe ser explícita y taxativa. Hechas esas observaciones debemos decir que la adición sometida a examen, relativa al decreto No. 16951-J de 4 de abril de 1986 no resulta jurídicamente procedente por las siguientes razones:

1- El beneficio compensación económica por prohibición para el ejercicio de una profesión sólo es dable a través de una norma legal, pues la prohibición dicha para los funcionarios públicos profesionales es materia reservada a la ley.

2- En el presente caso un cúmulo de normas legales han reconocido el derecho de disfrutar la compensación económica que nos ocupa para los servidores del Registro Nacional que estén nombrados en puestos de la serie "Técnico" y la serie "Profesional", sin contemplar a los de la serie "Técnico y Profesional". El artículo 23 de la Ley del Registro Nacional, que es el que interesa, y la norma que lo interpretó (artículo 29 Ley 6995 de 24 de julio de 1986), no consideran en absoluto a los "técnicos y profesionales".

3- El artículo 23 de repetida cita dispone que por medio de un decreto ejecutivo se determinará el porcentaje que se habrá de pagar a los técnicos y a los profesionales del Registro Nacional por concepto de prohibición, pero eso no significa en modo alguno que en el decreto ejecutivo se puedan incluir otros servidores no contemplados en la norma legal, pues el decreto ejecutivo tiene la función única de desarrollar la norma y fijar los porcentajes, o bien referirse a los ya establecidos en el artículo 1 de la Ley 5867 de 1975.

4- El Decreto Ejecutivo No. 16951 de 4 de abril de 1986 lo que ha hecho es desarrollar un beneficio otorgado previamente por ley, marcando los porcentajes por referencia a la ley 5867. En efecto al señalar que a los diplomados de la Escuela de Ciencias y Técnicas Registrales de la Universidad Nacional, que ocupen puestos de técnicos y realicen labores propias del área registral, se les da la compensación económica, "...con los porcentajes y regulaciones que se establecen en el artículo 1º de la Ley No. 5867..., lo que se realiza es una fijación de porcentajes pura y simple, de un beneficio que ya les había reconocido en una norma legal:

El artículo 29 de la Ley 6995 de 24 de julio de 1986, que interpretó que estos servidores eran técnicos. Consecuentemente por eso no se pueden incluir a los servidores de la serie "técnico y profesional", ya que no han obtenido el beneficio con antelación en una norma legal alguna.

Lamentablemente cualquier adición en tal sentido, al decreto No. 16951-J de 4 de abril de 1986, es jurídicamente impracticable e improcedente, pues no hay sustento legal alguno para ello. La norma legal que concede el beneficio no los contiene, sólo habla de "técnicos" o de "profesionales", no menciona la serie de "técnico y profesional".

La única posibilidad jurídica legítima de otorgárseles el beneficio es modificando el artículo 23 de la Ley del Registro Nacional, para que en donde dice "...se reconocerá al personal técnico o profesional...", diga: "...se reconocerá al personal técnico, técnico-profesional, y profesional...".

III- CONCLUSION:

Con base en lo expuesto, este Despacho estima que la adición al decreto No. 16951-J de 4 de abril de 1986, sometida a análisis es jurídicamente improcedente.

Le saluda con respeto,

Lic. Juan José Soto Cervantes

PROCURDOR DE RELACIONES DE SERVICIOS

SECCION II

JJSC/macri.

pcm