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Dictamen : 176 - del 19/09/1997
C-176-97
19 de setiembre de 1997
Oscar Samuel Ramírez Jiménez
Ejecutivo Municipal
Municipalidad del Cantón de Dota
S. O.
Estimado señor;
Con la aprobación
del señor Procurador
General de la República, me refiero a su oficio de 18 de
junio de 1997, recibido en este Despacho el
día 3 de julio del mismo año, mediante el cual solicita el criterio de
la Procuraduría acerca de los siguientes aspectos; 1) Sobre la constitucionalidad del Decreto No 5389-A de
28 de octubre de 1975, en el cual se estableció la Reserva Forestal Los
Santos y 2) En relación con la Ley del impuesto Sobre Bienes Inmuebles, N °
7509 de 30 de abril de 1995, concretamente sobre la aplicación y los alcances
del articulo 4°, inciso b) de esta Ley .
I.- CONSTITUCIONALIDAD DEL DECRETO No 5389-A
En
relación con este punto, resulta necesario aclarar que no es este Órgano Asesor
del Estado el conducto adecuado para consultar sobre la constitucionalidad de
una norma que forma parte de nuestro ordenamiento, ya que corresponde a la Sala
Constitucional velar por el cumplimiento de los preceptos constitucionales y
analizar a la luz del Derecho de la Constitución las normas infra constitucionales
a efecto de establecer si las mismas son conformes o no a este Derecho.
No
obstante, consideramos oportuno mencionar cual ha sido la posición de la Sala
Constitucional respecto de zonas que han sido declaradas como reservas
forestales, en relación con el principio constitucional que consagra la
inviolabilidad de la propiedad
privada y los derechos adquiridos de los propietarios.
Obviamente,
el establecimiento de reservas forestales, tiene como objetivo fundamental la
preservación del medio ambiente, aspecto que en los últimos anos ha despertado
un gran interés ante el reconocimiento de la existencia de toda una
problemática ambiental, que ha llevado a crear, a nivel mundial una serie de
mecanismos con el propósito de proteger el ambiente. Precisamente en nuestro
ordenamiento, esta corriente
encuentra su máxima expresión en la reciente reforma
constitucional del artículo 50:
“ARTICULO 50.- El Estado procurará el mayor, bienestar a todos los habitantes del país, organizando y estimulando la producción y el más adecuado reparto de la riqueza.
Toda persona "tiene derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Por ello, está legitimada para denunciar los actos que infrinjan ese derecho y para reclamar la reparación del daño causado.
El Estado garantizará, defenderá y preservará ese derecho.
La ley determinará las responsabilidades y las sanciones correspondientes. (El subrayado no es del original)”
A pesar de que este precepto constitucional
que consagra el derecho a un ambiente sano fue introducido en nuestra Constitución
Política hasta el año de 1994,
Toda la vida del
hombre ocurre en relación inevitable con su ambiente: en especial con el
mejoramiento de la calidad de vida que es; el objetivo central que el desarrollo
necesita, pero éste debe estar en relación con el ambiente de modo tal que sea armónico
y sustentable.
El
ambiente, por lo tanto, debe ser entendido como un
potencial de desarrollo
para utilizarlo adecuadamente, debiendo actuarse de modo integrado en sus
relaciones naturales, socio culturales, tecnológicas y de orden político, ya que, en caso contrario,
se degrada su productividad para el presente y el futuro y podría
ponerse en riesgo el patrimonio
de las generaciones venideras.
(...) Toda
política ambiental gubernamental debe ir en primer lugar en función del
acatamiento de la Constitución y los Tratados Internacionales, haciendo
converger las diferentes acciones públicas y privadas hacia el objetivo común de
la preservación del ambiente (...) (Sala Constitucional de la Corte Suprema de
Justicia, Voto N ° 3705-93 de las 15:00 horas del 30 de julio de
1993).
La anterior, constituye solamente un ejemplo de las múltiples
resoluciones de la Sala Constitucional, en la cual externa su criterio sobre la
necesidad de proteger nuestro medio ambiente.
Esta posición en
nuestro país se
ha venido desarrollando a través
de un movimiento ambientalista, que ha dado lugar a la promulgación de normas
en cuyo contenido encontramos diversos instrumentos para la protección del
medio ambiente.
Precisamente,
la creación de áreas protegidas, como es el caso de las reservas forestales,
constituye uno de los medios establecidos en nuestro ordenamiento, cuya
finalidad es proteger el medio ambiente y por consiguiente nuestros recursos
naturales. Ahora bien, ¿qué
sucede cuando estas
reservas forestales abarcan zonas
que pertenecen a
particulares? Al respecto y
“III.-
Por otra parte, las limitaciones a la propiedad que
se imponen no
resultan contrarias al principio de proporcionalidad y razonabilidad. En
todo momento se respeta la propiedad privada, ya que aunque establece que
«todos los terrenos de aptitud forestal y los bosques del país, ya sean estatales o que estén reducidos a
dominio particular, quedan sometidos a los fines de la presente ley, como
indica su articulo
cuarto, en el
párrafo primero, también reconoce que el sometimiento de una
propiedad a un
plan de manejo establecido por la Dirección General
Forestal en primera instancia es voluntario, si así lo quiere el propietario,
y siempre tendré
la opción de solicitar
la expropiación de su
tierra, en caso de que no quiera cumplir con los objetivos
fijados en esta
ley, de conformidad con lo
establecido en el párrafo segundo del
citado artículo 4, (...) En el caso
de establecerse reservas
forestales, zonas protectoras
y refugios nacionales
de vida silvestre, se da la opción de que el propietario conserve
su tierra, ya
que, siguiendo el plan de manejo
puede continuar aprovechándola en términos
económicos, es decir las
limitaciones impuestas no son de tal
magnitud que le
impidan explotar su propiedad, por lo que no hacen nugatorio
su derecho« (Sala Constitucional de la
Corte Suprema de Justicia, voto N ° 0144-96, de las 16:51 horas del
9 de enero de 1996).
Como
puede observarse, la Sala Constitucional ha dado un nuevo enfoque al derecho de
propiedad privada, de forma que este derecho no puede ser considerado ya como
absoluto y, por el contrario, se ha reconocido que el derecho de propiedad
tiene ciertos límites, en atención al interés social que ésta posee. En este
sentido, y en atención a la posición que ha externado
II.- RESERVAS FORESTALES Y LA
LEY DEL IMPUESTO SOBRE BIENES INMUEBLES
Como ya se ha señalado, el establecimiento de reservas forestales, se ha constituido en uno de los mecanismos que ha empleado el Estado costarricense con el propósito de proteger el medio ambiente. Así se manifiesta en la exposición de motivos del Decreto N ° 5389-A, que creó la Reserva Forestal Los Santos:
“Considerando: 1°- Que es deber del Estado orientar el aprovechamiento de los recursos forestales en forma técnica que permita su rendimiento continuo y asegurar que los terrenos de vocación forestal permanezcan siempre con su cobertura de bosque.
2°- Que es imperativo de la ley garantizar la existencia de agua para suplir las necesidades actuales y futuras.
3°- Que el establecimiento de reservas forestales debidamente administradas es el mejor método para conseguir los objetivos mencionados.”
Al crearse esta reserva forestal,
las áreas comprendidas dentro de la misma, se ven sometidas a un régimen
especial, el cual encuentra su fundamento jurídico
en una serie
de instrumentos cuyas disposiciones tienen
como finalidad contribuir a
mitigar el problema ambiental
en Costa Rica a través, del establecimiento de todo un sistema para el
aprovechamiento de los recursos naturales, y que
tiene como consecuencia el que los propietarios privados se vean
afectados por una serie de restricciones en el manejo de sus terrenos.
Si bien es cierto que, como anteriormente se indicó, estas restricciones
no implican un quebrantamiento al
principio constitucional que consagra
que la propiedad
privada es inviolable, nuestro
ordenamiento jurídico ha reconocido que el sometimiento a este
régimen especial conlleva una
serie de limitaciones, lo cual, unido al interés del Estado en que a los
propietarios les resulte atractivo y provechoso la protección de estas áreas y
en que realicen
un manejo y
aprovechamiento adecuado de las mismas, ha dado lugar a que se
establezcan una serie de incentivos para los particulares que posean
propiedades en estas zonas.
Al respecto, el artículo 23 de la ley Forestal establece:
“ARTICULO 23.- Incentivos. Para retribuirles los beneficios ambientales que generen, los propietarios de bosques naturales que los manejan, tendrán los siguientes incentivos para esas áreas:
a) La exención del pago del impuesto a los bienes inmuebles, creado mediante Ley N° 7509, del 9 de mayo de 1995.
b) La exención del pago de impuestos sobre los activos, establecido mediante Ley N ° 7543, del 19 de setiembre de 1995. (...)”
En
igual sentido se expresa el artículo cuarto, inciso b) de la Ley del Impuesto
sobre Bienes Inmuebles:
“ARTICULO 4.- Inmueble: no están afectos a este impuesto
No están afectos a este impuesto: (...)
b)
Los inmuebles que hidrográficas o hayan
sido declarados, por el Poder Ejecutivo, reserva forestal, indígena o
biológica, parque nacional o similar.”
Estas disposiciones forman parte de un sistema normativo que evidencia
la voluntad de la Administración de establecer los recursos necesarios para
proteger el medio ambiente. En este caso esta política ambientalista se
desarrolla a través de la potestad que tiene el Estado de eximir de una carga
tributaria en virtud de su poder de imperio.
La disposición transcrita
es clara al
señalar que el inmueble que forme parte de una reserva forestal no estará sujeto al impuesto,
sin indicar en ningún momento que
esta exención debe ser aplicada en
forma proporcional, es decir, únicamente para aquellas áreas de
la propiedad que sean de interés ambiental, y que no se encuentren siendo
explotadas por sus propietarios; por
el contrario, la
misma Ley Forestal establece planes de manejo que le
permiten al propietario el aprovechamiento de sus terrenos, lo cual demuestra
la voluntad del legislador de mantener
el derecho de propiedad, sujeto a
ciertas regulaciones, pero también a una serie de incentivos, que en
cierta forma compensan
la imposición de
esas restricciones.
Por este motivo esta Procuraduría considera que los inmuebles que
integran parte de la Reserva Forestal Los Santos, se encuentran, en su totalidad,
libres del pago del impuesto sobre bienes inmuebles. Considerar que únicamente
se encuentra exentos de este tributo las áreas de bosque, representaría llevar muy lejos la
labor interpretativa. Al
respecto es importante citar la
tesis del tratadista Alberto Brenes Córdoba:
“Hay
que decir que cuando el sentido de la ley
no es dudoso, sino que
resulta comprensible, sin mayor esfuerzo, no es licito variarla, a título
de interpretación, porque los jueces carecen de esa facultad, aunque se trate
de una disposición inconveniente y aún injusta o demasiado severa, pues, así y
todo, tiene que ser aplicada por su sola calidad de precepto dictado por el
legislador; idea esta que los antiguos condensaron en la fórmula <aunque la
ley sea dura, siempre es ley>. Dura lex, sed Lex (...)” (Brenes Córdoba.,
Alberto, Tratado de las Personas, Editorial Juricentro, San José, pp42-43)
En relación con la inquietud del
ente municipal con el
cumplimiento de sus funciones, tales como la construcción y el mantenimiento de
la infraestructura requerida por el cantón, ante la circunstancia de que la
municipalidad no perciba una parte importante de ingresos provenientes del impuesto sobre bienes inmuebles, este Órgano
Asesor del Estado considera que la posición que debe adoptar la municipalidad
forma parte de la administración activa, y por lo tanto las políticas al
respecto, deben ser tomadas por la municipalidad.
Sin embargo,
cabe indicar que las municipalidades, perciben otros ingresos, además de los
provenientes del impuesto en cuestión, tales como las tasas municipales,
contribuciones especiales, y donaciones, entre otros. Al respecto, el Código
Municipal establece lo siguiente:
“ARTICULO 87.- Las municipalidades cobrarán tasas por los servicios urbanos que presten, las que serán elaboradas tomando en consideración el costo efectivo del servicio y un diez por ciento de utilidad para su desarrollo(...)”
“ARTICULO 90.- El valor de las obras nuevas de pavimentación de calles, de construcción de nuevas vías y caminos vecinales, aceras, cordones de caño, cunetas, alcantarillado pluvial y sanitario, acueducto y distribución e iluminación eléctrica, así como su reparación realizada por las municipalidades, deberá ser cubierto por los dueños de los inmuebles directamente beneficiados (...)”
“ARTÍCULO
184.- Se autoriza al Estado, a sus instituciones y empresas públicas
constituidas como sociedades anónimas, para donar bienes muebles o inmuebles a
las municipalidades, con el propósito de dedicarlos exclusivamente a sus fines.
La donación deberé contar, en cada caso, con la autorización de la Contraloría
General de la República.
Por otra parte, y la
Municipalidad puede considerar, además de las anteriormente señaladas, otras
alternativas para percibir ingresos; precisamente explotando la circunstancia que
es objeto de la consulta, es decir, el que gran parte de los
territorios que comprende constituyan una reserva forestal. De esta forma, pueden crearse mecanismos de aprovechamiento
del ecoturismo, producción hidroeléctrica, biotecnología, y otros.
Finalmente, en cuanto a la consulta sobre si es apropiado o no el
procedimiento de licitación de la carretera Santa María - Copey, por ser esta
zona una reserva forestal, debe indicarse que de conformidad con la Ley
Forestal la realización de obras de infraestructura en zonas declaradas como
reservas forestales, no es absolutamente prohibida, siempre y cuando se
realicen los estudios de impacto ambiental correspondientes y se observen los
procedimientos establecidos para estos casos. En este sentido, el artículo 19
de
“ARTICULO 19.- Actividades Autorizadas
En terrenos cubiertos de bosque, no se permitirá cambiar el uso del suelo, ni establecer plantaciones forestales. Sin embargo, la Administración Forestal del Estado podré otorgar permiso en esas áreas para los siguientes fines:
(...)b) Llevar a cabo proyectos de infraestructura, estatales o privados, de conveniencia nacional (...)”.
Como puede observarse y la circunstancia de que el
trazado de la carretera Santa María-Copey se encuentre en zonas declaradas como
reserva forestal, no constituyen un
impedimento para el desarrollo de dicha obra, en la medida en que se cumplan
los requerimientos legales establecidos al efecto.
III.- CONCLUSIONES
1).- De conformidad con lo expuesto, el
establecimiento de la Reserva Forestal Los Santos en el Decreto Ejecutivo No
5399-A de 28 de octubre de 1975, no afectaron derechos adquiridos de los
propietarios, ya que, de acuerdo con la tesis sostenida por la Sala Constitucional,
el derecho de propiedad no se ve deteriorado cuando la misma entra a formar
parte de una zona forestal.
2).- El artículo 4 de la Ley del Impuesto
Sobre Bienes inmuebles establece en el inciso b) que los inmuebles que constituyan
reservas forestales no se encuentran sujetos al impuesto. En este artículo así
como en las normas relacionadas con el mismo, no se establece disposición
alguna que señale que esta exención debe aplicarse únicamente para la
porción del inmueble que sea área de bosque y que no se encuentre explotada.
De este modo y los inmuebles que se encuentren ubicados dentro de una zona de
reserva forestal, se encuentran en su totalidad, exentos del impuesto sobre
bienes inmuebles.
3).- A efecto de cumplir con las funciones
propias de la municipalidad, ésta debe acudir a los otros ingresos, que de
conformidad con la ley, esté en capacidad de percibir.
4).- En cuanto a la licitación presentada
para el asfaltado de la carretera Santa María-Copey no existe ningún impedimento
para que se lleve a cabo tal proyecto siempre y cuando se cumplan con los
requerimientos establecidos para ello.
Sin otro particular, se despide cordialmente;
Lic.
Juan Luis Montoya Segura
PROCURADOR
CIVIL
C-176-97
ESTABLECIMIENTO DE RESERVAS
FORESTALES. RÉGIMEN DE PROPIEDAD DE LAS RESERVAS FORESTALES. APLICACIÓN DE LA
LEY DEL IMPUESTO SOBRE BIENES INMUEBLES.
Mediante oficio de 18 de junio de
1997, recibido en este Despacho el día 3
de julio del mismo año el señor Oscar Samuel Ramírez Jiménez, Ejecutivo
Municipal del Cantón de Dota, solicitó el criterio de la Procuraduría acerca de
los siguientes aspectos: 1) Sobre la
constitucionalidad del Decreto No 5389-A
de 28 de octubre de 1975, en el cual se estableció la Reserva Forestal Los
Santos y 2) En relación con la Ley del impuesto Sobre Bienes Inmuebles, N °
7509 de 30 de abril de 1995, concretamente sobre la aplicación y los alcances
del articulo 4°, inciso b) de esta Ley.
En respuesta, el Lic. Juan Luis
Montoya Segura, Procurador Civil, emitió el dictamen N º C-176-97 del 19 de
setiembre de 1997, en el cual se concluye que:
1).- De conformidad con lo expuesto, el establecimiento de
2).- El articulo 4 de
3).- A efecto de cumplir con las funciones propias de la municipalidad,
ésta debe acudir a ios otros ingresos, que de
conformidad con la ley, esté en capacidad de percibir.
4).- En cuanto a la licitación presentada para el asfaltado de la carretera
Santa María-Copey no existe ningún impedimento para que se lleve a cabo tal
proyecto siempre y cuando se cumplan con los requerimientos establecidos para
ello.