Dictamen : 177 - del 22/09/1997

C-177-97

22 de setiembre, 1997

Doctor

Marcos A. Batalla

Presidente - Junta de Gobierno

Colegio de Médicos y Cirujanos

S.O.

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio P.J.G. 301.07-97, de fecha 21 de julio del año en curso.

Previo a referirnos al fondo de su consulta, ofrecemos nuestras disculpas por el atraso sufrido en la respuesta de su gestión, ocasionada por el excesivo volumen de trabajo de nuestra institución.

I.PROBLEMA PLANTEADO.

Se nos refiere en su oficio que el Código de Moral Médica del Colegio de Médicos y Cirujanos contiene una serie de conductas cuya realización por parte de los agremiados supone la aplicación del régimen disciplinario de ese ente público no estatal. Sin embargo, ni en la Ley Orgánica del Colegio, ni tampoco en la Ley General de la Administración Pública, se establece un término de prescripción para el ejercicio de la potestad disciplinaria por parte de la Junta de Gobierno. De tal suerte que se requiere de este Órgano Asesor una definición en cuanto al citado término.

II.CONSIDERACIONES GENERALES SOBRE LOS COLEGIOS PROFESIONALES Y EL EJERCICIO DE LA POTESTAD DISCIPLINARIA.

En primer término, interesa para los efectos del presente dictamen, establecer con claridad la naturaleza jurídica de los colegios profesionales en general, y, en específico, la naturaleza de la relación que se establece entre los agremiados y el ente que los agrupa para la debida tutela de la función profesional que realizan en el seno de la sociedad. De tal suerte que, para estos efectos, sea oportuno acudir a las precisiones que ha realizado la Sala Constitucional sobre el tema.

En el Voto Nº 5483-95 de las nueve horas treinta y tres minutos del seis de octubre de mil novecientos noventa y cinco, el Tribunal Constitucional realiza una extensa elaboración de los conceptos fundamentales que se relacionan con los colegios profesionales cuales son la colegiatura obligatoria y su relación con la libertad de asociación y con el derecho a la libre elección del trabajo. Sin embargo, igualmente realizó algunas consideraciones que sirven para los efectos que nos ocupan.

En primer término, se preocupa la Sala por definir la precisa naturaleza jurídica de los colegios profesionales, para lo cual se acude a un análisis del derecho comparado en los siguientes términos:

"... la más moderna jurisprudencia de los tribunales constitucionales y del Derecho comunitario, específicamente europeos, cuando han sostenido que los colegios profesionales son corporaciones sectoriales que se constituyen para defender primordialmente los intereses privados de sus miembros, pero que también atienden a finalidades de interés público, en razón de las cuales se configuran legalmente como personas jurídico-públicas o Corporaciones de Derecho público cuyo origen, organización y funciones no dependen solo de la voluntad de los asociados, sino también, y en primer término, de las determinaciones obligatorias del propio legislador, el cual, por lo general, les atribuye asimismo el ejercicio de funciones propias de la Administración o permite a ésta última recabar la colaboración de los colegios mediante delegaciones expresas de competencias administrativas, lo que sitúa a tales Corporaciones bajo la dependencia o tutela de la citada Administración titular de las funciones o competencias ejercidas por aquellos."

Por su parte, la Sala Constitucional emite su criterio en torno al tema en la forma que a continuación se transcribe:

"Expuestos los antecedentes doctrinarios y jurisprudenciales, corresponde, ahora, que la Sala exprese su criterio sobre la naturaleza jurídica de los colegios profesionales, siempre, desde luego, dentro de la cuestión de si son simples asociaciones privadas o si por el contrario, son corporaciones con personalidad jurídica pública. La Sala opta por la tesis que califica a los colegios profesionales como manifestación expresa de la llamada “Administración Corporativa”, que es aquella de régimen jurídico mixto, que engloba a entidades públicas representativas de intereses profesionales o económicos calificadas por el Derecho positivo como Corporaciones de Derecho Público. Bajo esta síntesis definitoria, el colegio profesional resulta ser una agrupación forzosa de particulares, a la que la ley dota de personalidad jurídica pública propia y cuyos fines, junto con la defensa de los intereses estrictamente privados, propios de los miembros que lo integran, son los de ejercer determinadas funciones públicas. (...) La doctrina más calificada del Derecho Administrativo, sobre el tema, sostiene que el propósito de los colegios profesionales es hacer valer intereses de los miembros de una determinada profesión, que constituyen, obviamente, un grupo privado y sectorial, no una colectividad pública estrictamente tal. El fin inmediato de una Corporación lo constituye la atención de los intereses de sus miembros, que es predominantemente lo propio de este tipo de personas jurídicas. Por ello lo propio de los Colegios es defender los ámbitos competenciales de las respectivas profesiones, y aun (sic) procurar extenderlos, luchar contra el ejercicio indebido y las competencias desleales, perfeccionar las condiciones de ejercicio profesional, promover la cooperación y ayuda entre sus miembros, la protección mutual y la asistencia social de los mismos y sus familiares, desarrollar su formación y promoción, etc. Es evidente que todos estos son fines privados, pero que no excluye la posibilidad de que con frecuencia incidan sobre regulaciones públicas (las regulaciones de las profesiones) y sobre esta base privada se produce con (sic) el fenómeno adicional, que no afectando a la sustancia de estos entes, es lo que ha sólido justificar su inclusión en la categoría de Administraciones Públicas, aportando otro grave factor de equivocidad, como lo es la atribución a los mismos por el ordenamiento jurídico, o por delegaciones expresas de la Administración, de funciones que normalmente son propias de ésta; esto es, utilizar a estas Corporaciones según la técnica de la auto-administración, confiriéndoles facultades en el orden administrativo a ejercer sobre sus propios miembros. Así, a los Colegios profesionales se les asigna como norma el control objetivo de las condiciones de ingresos en al profesión y la potestad disciplinaria sobre sus miembros y no cabe duda que le encomienda de estas funciones públicas juega con frecuencia como causa determinante de la creación de Corporaciones públicas sectoriales o colegios. En realidad se trata de verdaderos agentes de la Administración (descentralización) de la que reciben, por delegación, el ejercicio de algunas funciones propias de aquélla y controladas por ella misma. En síntesis y siguiendo la doctrina del Derecho Público costarricense la corporación es un ente público constituido por la personificación de un grupo de base que lo dirige y domina, integrado por personas legalmente calificadas para ello y servido por un colegio gobernante de su elección para la satisfacción de las necesidades del grupo... Esto implica que los colegios profesionales, como ha quedado dicho, sean corporaciones de Derecho Público, porque en ellos se cumplen las notas esenciales que ha desarrollado la doctrina del Derecho público costarricense: a) la existencia de un grupo integrado por miembros calificados como tales a partir de una cualidad personal distintiva, que otorga derecho subjetivo a pertenecer al grupo y que conlleva, además, un estatus especial, incluyente de deberes y derechos que escapan total o parcialmente a quienes no lo tienen, ni integran, por ello mismo el grupo; b) la elección del grupo en un ente jurídico (con personalidad), exponente de los intereses del grupo y llamado a satisfacerlos, cuya organización está compuesta por dos órganos de función y naturaleza diversas: una asamblea general o reunión del grupo, que es el órgano supremo de la entidad, de funcionamiento periódico o extraordinario, que tiene por cometido resolver en última instancia todos los asuntos encargados al ente y dictar sus decisiones fundamentales (programas, presupuestos, normas, etc.) y un cuerpo colegiado, llamado consejo o junta directiva, que, dentro del marco del ordenamiento y de las decisiones y reglas dictadas por la asamblea general, a la que está subordinado, gobierna y administra los intereses del grupo en forma continua y permanente; y c) el origen electoral y el carácter representativo del colegio gobernante, en relación con el grupo base. La junta directiva o consejo administrativo ordinario son electos por la asamblea general y representan su voluntad. (...) En resumen, las atribuciones de los colegios profesionales involucran la potestad reglamentaria sobre el ejercicio de la profesión; la de gobierno y administración en cuanto al régimen interno; la de representación; la jurisdiccional, que se concreta en juzgar las infracciones del orden corporativo e imponer las sanciones disciplinarias correspondientes; y la de fiscalización del ejercicio profesional."

Para los efectos de la presente consulta, merece especial atención el hecho de que la Sala defina el carácter público de la función tutelar que ejercen estas corporaciones en materia de la aplicación de medidas disciplinarias sobre sus agremiados. Este aspecto ha sido ratificado, entre otras, en las siguientes sentencias:

"Los Colegios Profesionales poseen fines públicos que han sido otorgados por el Estado, para cuyo cumplimiento éste dota a las corporaciones de funciones de regulación y de policía, funciones que normalmente pertenecen y son ejercidas por el mismo Estado. Dentro de las funciones administrativas desempeñadas por los citados Colegios están las de fiscalización y control respecto del correcto y eficiente ejercicio profesional, lo que lleva implícito una potestad disciplinaria sobre los Colegios, en donde la imposición de sanciones debe realizarse respetando el principio del debido proceso, garantizando al agremiado su derecho de defensa, de ser oído y de producir las pruebas que entienda pertinentes, en apego al artículo 39 constitucional. Por ello se dice que estos Colegios son titulares de potestades de imperio respecto de sus miembros, los cuales entran en una relación jurídica administrativa de sujeción especial como destinatarios de los actos administrativos, en ejercicio de aquella potestad disciplinaria, expresiva de la función administrativa que desarrolla y que dicta el Colegio profesional..." (Voto N.º 789-94 de las quince horas veintisiete minutos del ocho de febrero de mil novecientos noventa y cuatro. El subrayado no está contenido en el original)

Por último, el Tribunal Constitucional también ha precisado la naturaleza de los tribunales de honor encargados de aplicar el régimen disciplinario que se viene comentando, así como la naturaleza particular y diferenciable de este tipo de sanciones con respecto a otros ámbitos del Derecho, tales como el penal. En cuanto al primer punto se indicó:

"Cada disciplina o profesión tiene normas éticas y profesionales propias y no se puede pensar que la infracción a esas normas y su consecuente procedimiento y sanción, por un órgano administrativo específico, viole el principio de igualdad jurídica con respecto de aquellas personas que no ejercen el notariado, ya que es precisamente la condición de notario y su ejercicio lo que fundamenta un régimen disciplinario propio. En consecuencia, debe rechazarse este argumento de inconstitucionalidad." (Voto N.º 3484-94 de las doce horas del ocho de julio de mil novecientos noventa y cuatro)

Por su parte, en lo que atañe a la distinta naturaleza de las jurisdicciones en que se pueden conocer de las infracciones al Ordenamiento Jurídico cometida por los agremiados, y la necesaria supeditación del ámbito sancionatorio administrativo al jurisdiccional, se dijo:

“Se alega también como argumento de inconstitucionalidad, que esta norma viola el principio constitucional de no bis in ídem. Si bien es cierto que existe independencia entre el procedimiento administrativo sancionatorio y el juzgamiento de los hechos en la vía penal, no puede interpretarse, sin contrariar el derecho al debido proceso y el principio del non bis in ídem, que si se juzga un hecho en la vía penal y el imputado resulta absuelto, pueda ser disciplinariamente sancionado en vía administrativa por los mismos hechos. Se reconoce que uno de los límites de la potestad sancionadora de la Administración es su subordinación a la Autoridad Judicial. De haber colisión entre una actuación jurisdiccional y una actuación administrativa, se debe resolver en favor de la primera. De este mismo principio se deriva la necesidad de que se respete la cosa juzgada. (...) Deberá interpretarse entonces que el artículo 28 de la Ley Orgánica del Notariado, cuando establece que "Aquella (la suspensión) se decretará sin perjuicio de lo que se resuelva en la vía penal", excluye el supuesto de que, tratándose del mismo hecho, si recae una absolutoria en vía penal, pueda imponérsele al notario una sanción administrativa por esa misma situación fáctica, esto es así porque la resolución en vía administrativa debe ceder ante lo resuelto en vía jurisdiccional. Si en vía penal se determina que el hecho no se cometió o no lo fue por la persona a la que se le atribuye, el notario no podría ser sancionado administrativamente por los mismos hechos. Si en vía penal se determina que el hecho irregular existió, pero no constituye delito, por ejemplo, por no haber sido cometido en forma dolosa, el asunto si podría ser examinado en vía administrativa. Se debe aclarar, sin embargo, que lo contrario no es inconstitucional. Es decir, es posible imponer una sanción disciplinaria cuando el hecho si fue penalizado en la jurisdicción común... (Voto N º 3484-94 de las doce horas del ocho de julio de mil novecientos noventa y cuatro)

Con vista en las anteriores precisiones jurisprudenciales, acometemos de seguido la respuesta a la interrogante que motiva la presente consulta.

III.TERMINO DE PRESCRIPCION PARA LA APLICACION DEL REGIMEN DISPCIPLINARIO APLICABLE A LOS AGREMIDADOS DEL COLEGIO DE MEDICOS Y CIRUJANOS.

Revisados los textos pertinentes (Ley N.º 3019 de 9 de agosto de 1962 y sus reformas -Ley Orgánica del Colegio de Médicos y Cirujanos-, Decreto Ejecutivo 23110-S de 22 de marzo de 1994 -Reglamento a la Ley Orgánica del Colegio de Médicos y Cirujanos de Costa Rica- y Decreto Ejecutivo N.º 13032-P-SPPS de 15 de octubre de 1981 -Código de Moral Médica-), se obtiene los siguientes datos:

En primer término, de la Ley de referencia se encuentran la definición básica de la naturaleza jurídica del Colegio -artículo 1-, con la atribución genérica de velar por el ejercicio ético de la profesión - inciso a) del artículo 2-, y la correspondiente obligación de los agremiados de sujetarse al régimen disciplinario que se defina en dicho cuerpo normativo y los reglamentos correspondientes -inciso c) del artículo 9-. En cuanto a los órganos encargados de la aplicación de dicho régimen, corresponde a la Asamblea General la imposición definitiva de las eventuales sanciones -inciso f) del artículo 12-, siendo la Junta de Gobierno la encargada de tramitar en primera instancia las gestiones de queja que se presenten por esta materia -artículos 19 inciso 5) y 20-. El tipo de sanciones viene definido en el artículo 21, mientras que lo atinente al trámite de la queja y los recursos contra las resoluciones adoptadas se define en los numerales 23 a 27. Nada se dispone, sin embargo, sobre el término de prescripción para que la Junta de Gobierno conozca de las violaciones al régimen ético del Colegio. Igual omisión se detecta en el Reglamento a la Ley de comentario y en el Código de Moral Médica.

En vista de lo anterior, se constata que nos encontramos en presencia de una laguna del ordenamiento jurídico aplicable a la situación del régimen disciplinario aplicable a los agremiados del Colegio de Médicos y Cirujanos, específicamente en lo que atañe al término de prescripción para investigar las denuncias. Sin embargo, dada la plenitud del Ordenamiento Jurídico, se debe acometer una función integradora del mismo para encontrar respuesta a la anterior omisión.

El procedimiento para salvar el problema que se ha indicado en el párrafo precedente viene dado por la Ley General de la Administración Pública:

Artículo 7º.-

1. Las normas no escritas -como la costumbre, la jurisprudencia y los principios generales de derecho- servirán para interpretar, integrar y delimitar el campo de aplicación del ordenamiento escrito y tendrán el rango de la norma que interpretan, integran o delimitan.

2. Cuando se trate de suplir la ausencia, y no la insuficiencia, de las disposiciones que regulan una materia, dichas fuentes tendrán rango de ley.

3. Las normas no escritas prevalecerán sobre las escritas de grado inferior.

Artículo 9º.-

1. El ordenamiento jurídico administrativo es independiente de otros ramos del derecho. Solamente en el caso de que no haya norma administrativa aplicable, escrita o no escrita, se aplicará el derecho privado y sus principios.

2. Caso de integración, por laguna del ordenamiento administrativo escrito, se aplicarán, por su orden, la jurisprudencia, los principios generales del derecho público, la costumbre y el derecho privado y sus principios.

Artículo 10.-

1. La norma administrativa deberá ser interpretada en la forma que mejor garantice la realización del fin público a que se dirige, dentro del respeto debido a los derechos e intereses del particular.

2. Deberá interpretarse e integrarse tomando en cuenta las otras normas conexas y la naturaleza y valor de la conducta y hechos a que se refiere.

En la aplicación práctica de estas disposiciones, esta Procuraduría General ha prestado relevancia a la importancia de determinar la verdadera naturaleza de la situación de base que presenta el problema de falta de norma aplicable. Así, a manera de ejemplo, citamos el dictamen C- 135-95, de 14 de junio de 1995, en el que se indicó:

“El ejercicio de la respectiva potestad resolutoria de la Administración está sujeta a plazos, por obvias razones de seguridad jurídica. Estimamos que, al respecto, no resulta aplicable la regulación contenida en los códigos Civil y de Comercio, ni la del Código de Normas y Procedimientos Tributarios. La primera, por cuanto ya quedó dicho que no nos movemos en el campo de la contratación privada; la segunda, porque tampoco se trata de una relación tributaria en sentido estricto, aunque de ella deriven beneficios de esa índole.

Ahora bien, es claro que la Ley General de la Administración Pública, si bien autoriza a insertar condiciones resolutorias en los actos administrativos que adopte (art. 132.4), no fija plazo alguno para hacer la respectiva declaratoria de ineficacia; por el contrario, sí fija expresamente un plazo cuadrienal de caducidad para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de actos declaratorios de derechos (art. 173.4).

Esta omisión del legislador debe ser subsanada, atendiendo al respeto debido a los derechos e intereses del particular y tomando en cuenta normas conexas (art. 10 iusibidem). Teniendo presente dichos criterios hermenéuticos, no parece razonable acudir al plazo decenal de prescripción que establece el Código Civil. En primer lugar, porque la residual aplicación del Derecho Privado en la interpretación e integración del orden jurídico administrativo, debe ser siempre el último recurso del operador jurídico (art. 9). Por otra parte, toda vez que resulta contrario a la equidad, como principio general de Derecho, conferirle a la Administración un plazo más amplio para declarar la ineficacia por incumplimiento, que el que se le impone para declarar algo más grave aún: la nulidad absoluta, evidente y manifiesta.

En virtud de lo expuesto y también con apoyo en lo señalado en el artículo 7 y 8 de la Ley General, se concluye que resulta analógicamente aplicable el plazo de caducidad de cuatro años que rige en materia de anulación, en lo que a declaratorias de ineficacia se refiere…”

La pregunta que debe preocuparnos lo es si la especial naturaleza pública de la relación que liga a un agremiado con el respectivo Colegio Profesional nos permite acudir a reglas de otros repartos del Ordenamiento para aplicar analógicamente sus disposiciones en punto al problema de la prescripción, o si, por el contrario, existe en el propio derecho administrativo alguna regla que pueda aplicarse analógicamente al tema de comentario.

En criterio de esta Procuraduría General la respuesta es afirmativa en cuanto a que el propio Derecho Administrativo nos brinda la solución de comentario. A tal efecto, nos permitimos los siguientes razonamientos. En primer término, ha quedado claro de la jurisprudencia oportunamente citada -fuente del ordenamiento de conformidad con el inciso 2) del artículo 9 de la Ley General- que la relación entre el Profesional y su Colegio se manifiesta en términos de sujeción. Ello por cuanto el Estado ha delegado en el ente corporativo potestades típicamente administrativas, a cuyo cumplimiento y observancia queda obligado el profesional.

Si nos preguntamos ahora qué es lo que pretende la imposición de una medida disciplinaria dentro de esa especial relación de sujeción, no podemos menos que concluir que se trata de establecer responsabilidades por la infracción de la normativa aplicable al ejercicio de la profesión de que se trate. En otras palabras, la función de tutela y salvaguarda para con sus agremiados y con el resto de la sociedad que están llamados a cumplir los Colegios Profesionales se concreta en la posibilidad de establecer responsabilidades -en este caso, de índole disciplinario- cuando se constate que se ha infringido el marco normativo que regula la actividad de esos agremiados. Por ello, la base esencial del tema que nos ocupa viene a ser el aspecto de la responsabilidad del profesional para con su gremio, para con la sociedad e incluso para con el Estado, en el entendido de que su actividad es: .... un servicio público cumplido a través de sujetos particulares. (Voto 789-94 de la Sala Constitucional)

De lo anterior, acudimos a los principios generales de derecho público en cuanto al tema de responsabilidad, derivados de la relación de los artículos 9 y 41 de la Constitución Política y 190 y siguientes de la Ley General. Esta derivación es posible porque, no está de más recordar, los Colegios Profesionales cumplen una función pública así definida por la delegación ya comentada de competencias que le confiere el Estado. De suerte tal que en punto a la prescripción para exigir responsabilidades tanto del Estado como de sus servidores el Ordenamiento Público patrio establezca un término genérico de cuatro años (artículos 198 y 207 de la Ley General).

Llegados a este punto, lo que cabe determinar es si ese término cuatrienal puede ser aplicado analógicamente a la situación de la prescripción de la potestad disciplinaria a cargo de los Colegios Profesionales. En nuestro criterio, la respuesta es afirmativa, no sólo ya por la indicada naturaleza -sujeción especial- que se establece entre colegiados y ente corporativo; sino porque, además, desde la óptica del Derecho Administrativo se respeta la independencia y plenitud hermenéutica del mismo frente a otras ramas del Ordenamiento Jurídico. No consideramos, por ende, consecuente y posible la aplicación de las reglas de prescripción que se contienen en el Derecho Laboral o Penal para que se apliquen al caso de la presente consulta. El primero dado que no estamos en presencia de relaciones de típica subordinación funcionarial entre el Colegio y el agremiado, antes bien, se trata de un ente corporativo dentro del cual el profesional acude en una posición de igualdad con los demás miembros y, salvo los aspectos esenciales así definidos por el texto legal, ostenta libertad para el ejercicio de su especialidad científica. El segundo -Derecho Penal- tampoco resulta de aplicación por la indicada independencia de jurisdicciones que se establece entre la materia sancionatoria estatal y el régimen disciplinario que se aplica al interno del Colegio.

Por último, la anterior línea de interpretación e integración es conforme con lo preceptuado por el artículo 10 de la Ley General, dado que, por un lado, garantiza efectivamente el fin público que supone la existencia de los colegios profesionales, sea la debida fiscalización de los actos realizados por sus agremiados. Y, por otro, toma en cuenta la verdadera naturaleza del problema que subyace en la función integradora del Ordenamiento aplicable al caso la cual, insistimos, versa sobre la responsabilidad de los agremiados para con la sociedad y con el mismo Colegio.

IV. CONCLUSION.

En virtud de lo expuesto, se concluye que ante la ausencia de norma expresa que regule el término de prescripción para el ejercicio de la potestad disciplinaria encargada al Colegio de Médicos y Cirujanos, el mismo debe ser establecido en cuatro años contados a partir del hecho que motiva la responsabilidad.

Sin otro particular, me suscribo,

Lic. Iván Vincenti Rojas

PROCURADOR ADJUNTO