Dictamen : 044 - del 30/03/1993

C-044-93

San José, 30 de marzo de 1993

Licenciado

Jorge Guardia Quirós

Presidente Ejecutivo

Banco Central de Costa Rica

S. O.

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, doy respuesta a su oficio DPE-063-93 de fecha 24 de febrero de 1993, mediante el cual solicita el criterio de esta Institución en punto al procedimiento para nombrar al miembro director que corresponde a la Bolsa Nacional de Valores ante la Comisión Nacional de Valores.

I. Normativa aplicable y Análisis del Caso

A efecto de una mayor claridad en el análisis de la consulta por Ud. planteada, conviene recordar la jurisprudencia administrativa que ha emanado de esta Institución en torno a la Comisión Nacional de Valores.

En este sentido, mediante dictamen C-086-91, de 23 de mayo de 1991, se estableció que:

"La Comisión Nacional de Valores constituye un órgano de desconcentración máxima, no sólo por disponerlo expresamente el artículo 5º de la Ley 7201 de 10 de octubre de 1990, sino en virtud de la competencia atribuida y dirigida esencialmente a la regulación, fiscalización y vigilancia del mercado de valores.

Acción en la cual debe contribuir al desarrollo del mercado de capitales como medio de alcanzar el desarrollo económico-social del país (...).

Dado que la Comisión Nacional de Valores es un órgano del Banco Central (artículo 5º de su ley de creación), debe concluirse que sus funcionarios son, en último término, funcionarios del Banco Central. Obsérvese, al efecto, que los miembros de la Junta Directiva de la Comisión -excepción hecha de los señores Ministros- son nombrados por la Junta Directiva del Banco Central. En igual forma, corresponde a ese órgano colegiado aprobar el nombramiento del Gerente de la Comisión hecho por la Junta Directiva.

En ese mismo orden de ideas, observa la Procuraduría que la Ley Reguladora del Mercado de Valores, excepción hecha del nombramiento del Gerente (artículo 16) y de su propio Presidente (artículo 14), no otorga a la Comisión Nacional de Valores competencia para nombrar sus funcionarios, competencia que sí fue reconocida, por ejemplo, a la Auditoría General de Bancos (artículo 131, inciso 10 de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional). Lo anterior reafirma la relación entre la Comisión y el Ente Emisor, todo sin perjuicio de las competencias exclusivas otorgadas por ley a la Comisión".

Procede, ahora, analizar la normativa que tiene relación directa con el nombramiento del representante de las Bolsas de Valores ante la Junta Directiva de la Comisión. En este sentido, precisan mención obligada los artículos 13 y 15 de la Ley Nº 7201:

"Artículo 13. La Junta Directiva de la Comisión Nacional de Valores será nombrada por la Junta Directiva del Banco Central de Costa Rica, por períodos de seis años, y sus miembros podrán ser reelegidos por una sola vez.

Estará integrada por los siguientes miembros:

a) El Ministro de Hacienda o su representante,

b) El Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica, o su representante,

c) Un representante de la Junta Directiva del Banco Central de Costa Rica.

ch) El Auditor General o el Subauditor General de Entidades Financieras.

d) Un representante de las bolsas de valores.

e) Un representante de la Asociación de Puestos de Bolsas.

f) Un representante de los emisores de acciones o de certificados de inversión, o de ambos".

"Artículo 15. Los miembros de la Junta Directiva enumerados en el artículo 13, inciso c), d9, e) y f) podrán ser removidos de sus cargos por simple mayoría de los miembros de la Junta Directiva del Banco Central de Costa Rica, por los siguientes motivos:

a) Haber dejado de reunir los requisitos exigidos por esta ley.

b) Ausentarse del país por más de un mes sin la autorización correspondiente.

c) Haber dejado de asistir a cuatro sesiones consecutivas alternas, dentro de un mismo semestre, sin justificación.

ch) Cuando su conducta pueda comprometer la seriedad o imparcialidad de la Comisión".

En este punto, es preciso realizar algunas consideraciones que tienen especial relevancia para el aspecto consultado. Las normas supra transcritas establecen la competencia para el nombramiento y remoción de algunos de los miembros de la Junta Directiva de la Comisión Nacional de Valores a cargo de la Junta Directiva del Banco Central. Sin embargo, cabe advertir que, aun cuando el inciso a) del artículo 15 establece como motivo de remoción el no reunir los requisitos de ley, dichos requisitos no se enumeran taxativamente. Dicha situación obliga al ejercicio de una labor interpretativa de los textos a fin de llenar la ausencia de definición de que adolece la ley en cuanto a que ha de entenderse por "representantes" y en cuanto a los requisitos que deben cumplir los mismos.

A este fin, se deben recordar, en primer término, las pautas contenidas en la legislación positiva en torno a la labor interpretativa de las normas jurídicas. Así, el artículo 10 del Código Civil dispone:

"Artículo 10. Las normas se interpretarán según el sentido propio de sus palabras, en relación con el contexto, los antecedentes históricos y legislativos y la realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas, atendiendo fundamentalmente al espíritu y finalidad de ellas".

Por su parte, el artículo 10 de la Ley General de la Administración Pública prescribe:

"Artículo 10.

1. La norma administrativa deberá ser interpretada en la forma que mejor garantice la realización del fin público a que se dirige, dentro del respeto debido a los derechos e intereses del particular.

2. Deberá interpretarse e integrarse tomando en cuenta las otras normas conexas y la naturaleza y valor de la conducta y hechos a que se refiere".

A nivel de doctrina, conviene tener presente lo manifestado por el tratadista nacional Alberto Brenes Córdoba en punto a la función interpretadora de normas jurídicas:

"Como auxiliar de la interpretación doctrinal existe un arte –la hermenéutica legal- que suministra ciertas reglas por cuyo medio se puede llegar a conocer más o menos lo que se llama la mente o espíritu de la ley, o sea, la intención del legislador.

Hay que decir que cuando el sentido de la ley no es dudoso, sino que resulta comprensible, sin mayor esfuerzo, no es lícito variarla, a título de interpretación, porque los jueces carecen de esa facultad, aunque se trate de una disposición inconveniente y aún injusta o demasiado severa, pues así y todo, tiene que ser aplicada por su sola calidad de precepto dictado por el legislador; idea esta que los antiguos condensaron en la fórmula "aunque la ley sea dura, siempre es ley" Dura lex, sed lex. (...)

Las palabras con que esté redactada la ley deben ser entendidas en su significación corriente (sentido propio de las palabras), a no ser que el legislador les haya dado otra particular o técnica, caso en el cual habrá de tomarse en cuenta esta particularidad a fin de ajustarse al concepto que propiamente se ha querido expresar. (...)

De otro lado, preciso es interpretar las disposiciones legislativas en la dirección más racional, en la que mejor corresponda al bien de la sociedad, a las necesidades y conveniencias del pueblo para quien se legisla, porque tal ha debido ser el propósito tenido en mente al dictarlas. Es decir, para su correcta interpretación las normas jurídicas deben relacionarse con la realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas, atendiendo fundamentalmente al espíritu y finalidad de ellas. Además, las normas jurídicas no deben interpretarse aisladamente sino en armonía con otras que regulen la misma materia o sean conexas." (BRENES CORDOBA, Alberto; Tratado de las Personas, Volumen I, San José, Editorial Juricentro, 1986, pp. 74-75, 76-77)

Por su parte, el tratadista alemán Karl Larenz precisa sobre el contenido de algunos métodos de interpretación de normas jurídicas en los siguientes términos:

"a) EL SENTIDO LITERAL. Toda interpretación de un texto ha de comenzar con el sentido literal. Por tal entendemos el significado de un término o de una unión de palabras en el uso general del lenguaje o, en caso de que sea constatable un tal uso, en el uso especial del lenguaje de quien habla, aquí en el de la ley respectiva. El enlace con el uso del lenguaje es el más evidente, porque se puede aceptar que aquél, que quiere decir algo, usa las palabras en el sentido en que comúnmente son entendidas. El legislador se sirve del lenguaje general porque y en tanto se dirige a los ciudadanos y desea ser entendido por ellos." (...)

b) LA CONEXION DE SIGNIFICADO DE LA LEY. Cuál de las múltiples variantes de significado que pueden corresponder a un término según el uso del lenguaje hace al caso cada vez, resulta, por regla general, aunque no siempre con toda exactitud, del contexto en que es usado. La conexión de significado de la ley determina, en primer lugar, que se comprendan de la misma manera las frases y palabras individuales; como también, al contrario, la comprensión de un pasaje del texto es determinado, por su contenido. (...) El sentido de la norma jurídica particular sólo se infiere, las más de las veces, cuando se le considera parte de la regulación a que pertenece." (...)

d) CRITERIO TELEOLOGICOS-OBJETIVOS. Los fines que el legislador intenta realizar por medio de la ley son, en muchos casos, aunque tampoco en todos, fines objetivos del Derecho, como el aseguramiento de la paz y la justa resolución de los litigios, el "equilibrio" de una regulación en el sentido de prestar la máxima atención a los intereses que se hallan en juego, la protección de los bienes jurídicos y un procedimiento judicial justo. Además de ello, la mayoría de las leyes aspiran a una regulación que sea "conforme con la cosa". Sólo cuando se supone esta intención en el legislador, se llegará, por la vía de la interpretación, a resultados que posibilitan una solución "adecuada".

(...)

La pregunta acerca de qué interpretación es "conforme a la cosa" sólo puede ser contestada sí se toma en consideración en su singularidad y en su especial estructura la cosa de cuya regulación se trata en la norma a interpretar. Esto está claro, sobre todo, cuando una norma (o un complejo de normas) quiere regular un extenso sector de la vida, sin que puedan obtenerse de la ley indicaciones más concretas sobre la delimitación de este sector. A modo de ejemplo, de esto se trata en la norma que trata de "la prensa", "la ciencia", "el arte", "la competencia", las "profesiones liberales", "el régimen de seguros". (LARENZ, Karl; Metodología de la Ciencia del Derecho, Barcelona, Editorial Ariel, 1980, pp. 316, 325, 331-332).

Con fundamento en las anteriores precisiones, es que podemos intentar, en primer término, analizar el significado gramatical del vocablo "representante". En este sentido, el Diccionario de la Real Academia Española nos define:

"representante. 1. Que representa. 2. Persona que representa a un ausente, cuerpo o comunidad". (Diccionario de la Lengua Española, Real Academia Española, Tomo II, Madrid, Vigésima Edición, Editorial Espasa-Calpe, S.A., p. 1175).

Por último, transcribimos la definición brindada por Fernández Vásquez en su Diccionario de Derecho Público: "representación. Acción y efecto de representar (representar). No debe confundirse la "delegación" administrativa con la representación pues en ésta los actos provenientes de la voluntad del representante tienen efectos con relación al representado, al pago que en la delegación administrativa la voluntad del delegado se identifica con la persona jurídica, de la cual ambos delegado y delegante- forman parte.

La representación implica dos personas y dos voluntades y el delegado actúa en nombre y por cuenta ajena (del delegante) y sólo por un procedimiento jurídico la actuación de un representante, que se manifiesta a través de actos en los que concreta su voluntad, se imputa al representado como si éste la hubiera cumplido personalmente. En la delegación, en cambio, existe una sola voluntad, que substancialmente emana de la potestad jerárquica (manda y obediencia) y tanto el delegante como el delegado son titulares de órganos de una misma persona jurídica; no hay, por consiguiente, dos personas y dos voluntades. El representante no es titular de la competencia que ejerce, en tanto que el delegado sí lo es, pues la ejecuta en nombre propio y nunca en el delegante." (FERNANDEZ VASQUEZ, Emilio, Diccionario de Derecho Público, Buenos Aires, Editorial Astrea, 1981, pp. 651-652).

Queda claro, de lo hasta aquí visto, que el término "representante" hace alusión a una cualidad de quien se denomina así en relación con otro u otros que a través suyo manifiestan una voluntad. En el contexto de la Ley Nº 7201, se podría afirmar, como tesis de principio, que los miembros de la Junta Directiva de la Comisión Nacional de Valores definidos en los incisos c), d), e) y f) del artículo 13 son los voceros de la voluntad de sus respectivos representados ante tal órgano. Dicha afirmación puede complementarse con la interpretación contextual y teleológica de la Ley Nº 7201, en tanto que las funciones que está llamada a desarrollar la Comisión tienen incidencia directa sobre las labores típicas de las personas jurídicas que tienen representación ante dicho órgano. Y siendo lo anterior así, lo lógico es que quienes representen a las bolsas de valores, a los puestos de bolsa y a los emisores de acciones o certificados de inversión sean personas que de alguna manera se desempeñen o conozcan las actividades propias de esos organismos.

No se discute la competencia que corresponde a la Junta Directiva del Banco Central de Costa Rica para nombrar a los miembros de la Junta Directiva de la Comisión Nacional de Valores. Sin embargo, y como se mencionó líneas atrás, no existe un procedimiento establecido para que los representantes de los incisos c),d), e) y f) del artículo 13 puedan aspirar a tal condición. A punto de solucionar esta situación, conviene recordar los principios generales que informan el instituto del acto administrativo. Partiendo de que no existe duda de que el órgano competente para el nombramiento que nos ocupa sea la Junta Directiva del Banco Central -artículo 129 de la Ley General de la Administración Pública en relación con el artículo 13 de la Ley Nº 7201-; y que el contenido del acto sea el nombramiento en sí -artículo 132 de la Ley General de la Administración Pública- cabe analizar el motivo del acto. Dispone el artículo 133 de la Ley General de cita:

"Artículo 133.

1. El motivo deberá ser legítimo y existir tal y como ha sido tomado en cuenta para dictar el acto.

2. Cuando no esté regulado deberá ser proporcionado al contenido y cuando esté regulado en forma imprecisa deberá ser razonablemente conforme con los conceptos indeterminados empleados por el ordenamiento".

El motivo del acto de nombramiento que nos ocupa se encuentra imprecisamente reglado por la Ley Nº 7201, puesto que únicamente se refiere a que el designado sea representante de las Bolsas de Valores, de la Asociación de Puestos de Bolsa o de los emisores de acciones o de certificados de inversión. Como vimos, unívoco en el sentido de que quien lo sea cumple una función específica con respecto a una persona o colectividad determinada. Esa colectividad, en el caso de la Ley Nº 7201, son organizaciones o grupos de personas jurídicas que por índole de sus actividades tienen directa relación con las competencias asignadas al órgano administrativo encargado del "...desarrollo del mercado de valores, con el fin de fortalecer el mercado de capitales y contribuir a alcanzar el objetivo de promover el desarrollo económico y social del país." -artículo 6 de la Ley Nº 7201-, sea la Comisión Nacional de Valores. Por ello, para la mejor satisfacción del fin público que persigue todo acto administrativo -artículo 131 de la Ley General de cita-, y en especial dentro del contexto de la Ley Reguladora del Mercado de Valores, los representantes a que alude el artículo 13 en sus incisos ya citados deben contar con el beneplácito de los organismos y personas privadas a que se hace mención en ellos. Esta última afirmación se armoniza con lo que dispone el artículo 15 inciso a) de la Ley Nº 7201, puesto que la única forma en que dichos representantes hayan dejado de reunir los requisitos de la ley es que, precisamente, ya no sean considerados por sus representados como portadores de sus intereses ante la Comisión Nacional de Valores.

Lo anterior nos lleva a cuestionarnos el procedimiento para que la Junta Directiva del Banco Central de Costa Rica haga los respectivos nombramientos del artículo 13 ya tantas veces citado. Como se desprende del texto de la Ley Nº 7201 existe una ausencia de disposiciones que regulen dicho aspecto. Lo anterior, no obstante, no implica una libertad absoluta de la Junta Directiva del Banco Central para nombrar al representante, pues debe sujetarse a que el designado sea efectivamente un portavoz de las bolsas de valores, o de los puestos de bolsa o de los emisores de certificados. Dicha sujeción se satisface, a nuestro modo de ver, a través de la instauración de un procedimiento por parte de la Junta Directiva del Banco Central para que los grupos o personas jurídicas que tienen posibilidad de estar representados ante la Comisión propongan a aquella, o bien una terna o una nómina con los nombres de las personas que cumplan con el beneplácito apuntado líneas atrás. Queda claro que, de dicha lista, la elección del representante es de exclusivo resorte de la Junta Directiva del Banco Central. Con dicho procedimiento se aseguraría, por una parte, la posibilidad de que el Banco Central no se sujete a un único candidato, y, a los representados, el ejercicio, al interno de sus organizaciones, de una selección de las personas que podrían, eventualmente, desempeñar el cargo en la Junta Directiva de la Comisión Nacional de Valores.

II. Conclusión

Con fundamento en las consideraciones realizadas, se puede concluir que en tratándose del nombramiento que realiza la Junta Directiva del Banco Central de Costa Rica de los directivos que se enlistan en los incisos c), d), e) y f) del artículo 13 de la Ley Nº 7201 ante la Comisión Nacional de Valores, el fin público que persigue el acto administrativo correspondiente exige que los designados cuenten con el beneplácito de las personas jurídicas y organizaciones que se definen en dicho numeral. Dicha situación permite sugerir que la Junta Directiva disponga un procedimiento a través del cual esas personas jurídicas remitan ternas o nóminas con los nombres de aquellas personas que se consideren apropiadas para representar la voluntad de las mismas ante la Comisión Nacional de Valores.

Sin otro particular,

Lic. Iván Vincenti Rojas

PROFESIONAL 2

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