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Dictamen : 048 - del 28/02/1980
FORMAS LEGALES QUE REGULAN LA RELACION DE SERVICIO
Y MECANISMOS PARA MODIFICAR EL STATUS JURIDICO
DE LOS SERVIDORES PUBLICOS
C-48-80 (04)
San José, 28 de febrero de 1980
Señor
Miguel Angel Quesada Niño
Presidente Ejecutivo del Instituto
de Fomento y Asesoría Municipal
Estimado señor:
Con la aprobación del señor Subprocurador General de la República, me
refiero a su oficio Nº DE: 54-80 de fecha 31 de enero último, por medio del cual
solicita un pronunciamiento nuestro, referido a la gestión formulada por las
funcionarias de ese Instituto, en el sentido de que se les amplíe el período pre
y postnatal de dos a cuatro meses. Requiere usted nuestro dictamen como un
elemento de juicio "... para sustentar la resolución final que habrá de promulgarse
al respecto", y nos acompaña fotocopia, tanto de la gestión de las servidoras
interesadas como de la opinión de los licenciados Orlando Salazar Barrantes
y Roy Jiménez Oreamuno.
Como cuestión previa a referirnos concretamente al asunto sometido por
usted a nuestra consideración, estimamos necesario hacer las siguientes observaciones
en relación con las indicadas opiniones de funcionarios de ese Instituto.
1º.-El Lic. Salazar afirma (en el punto 4) que "Quedarán en buenos
deseos las justificaciones del aumento del descanso por el alumbramiento, si
no se logran una Ley, una Convención Colectiva o Modificación del Reglamento
Interior de Trabajo". Sobre tal afirmación es preciso advertir que -en efecto-
la promulgación de una ley que conceda a las servidoras públicas cuatro meses
de descanso con sueldo por motivo de maternidad, les dará ese derecho en
forma indiscutible. Pero no acierta jurídicamente el dictamen suscrito por don
Orlando, en cuanto afirma que tal derecho se puede lograr mediante una Convención
Colectiva o la modificación del Reglamento Interior de Trabajo. Y ello
es así, porque a partir de la vigencia de la Ley General de la Administración
Pública (Nº 6227 de 2 de mayo de 1978), todo lo concerniente a la relación de
servicio entre la Administración Pública y sus servidores pasó a ser regida
por las regulaciones del Derecho Administrativo, razón de índole legal que impide
la suscripción de Convenciones Colectivas. En el dictamen Nº C-101-79 de
fecha 15 de junio de 1979, esta Procuraduría General -ante una consulta del
Ministerio de Trabajo y Seguridad Social- manifestó: "En efecto, debe quedar
claramente establecido que, a partir de la vigencia de la Ley General de la
Administración Pública, la relación de servicio no se encuentra regida por el
derecho privado si no que, por el contrario, el status jurídico aplicable es el
Derecho Administrativo, y dentro del campo del derecho público no existe ninguna
obligación jurídica, de parte del Estado, de reconocer los derechos provenientes
de una Convención Colectiva de Trabajo, así como tampoco existe la
posibilidad de poderla denunciar o, en su caso, que se opere la prórroga automática
de ella misma artículo 58 del Código de Trabajo en relación con los
artículos 112, 364, y 365 de la Ley General de la Administración Pública)".
De acuerdo con lo anterior, queda claro que en la actualidad las Convenciones
Colectivas se encuentran proscritas de la relación de servicio existente entre los
servidores y la Administración Pública (dentro de la cual se encuentra indudablemente
incluido el IFAM, de acuerdo con la definición que de tal concepto
contiene el artículo 1º de la ley se analiza). Y en cuanto a los Reglamentos
Interiores de Trabajo ha dicho esta Dependencia: "La Ley General de la Administración
Pública, dentro de su articulado, no contiene ninguna disposición
que expresa o implícitamente se refiera a la promulgación de reglamentos internos
de trabajo. Por el contrario, la precitada ley viene a cambiar radicalmente
el sistema que regía con anterioridad, al establecer que a las relaciones
de servicio entre la administración y sus servidores públicos les es aplicable
el Derecho Administrativo (artículo 111 y siguientes), operándose en esta forma
una "publicación" dentro del régimen del empleo público, entendiéndose por
tal la aplicación del derecho público y sus principios, en lugar del derecho laboral.
Así las cosas, en adelante el reglamento interno de trabajo desaparece
dentro de las administraciones que antes estaban reguladas por el Código de
Trabajo, y viene a ser sustituido por el reglamento autónomo de trabajo, normativa
esta de naturaleza esencialmente administrativa y que no requiere para
su vigencia de la aprobación del Ministerio de Trabajo, ni sufre ningún otro de
los trámites del artículo 67 del Código Laboral, sino que, simplemente, por
vía de reglamento es promulgado en forma unilateral por la administración ..."
(dictamen C-241-79 de fecha 16 de octubre de 1979, en lo conducente).
2º.-En cuanto a la opinión rendida por el Departamento Legal, mediante
dictamen suscrito por el Lic. Roy Jiménez, cabe hacer las siguientes observaciones:
a) Se afirma en dicho documento -haciendo referencia a la relación de servicio
entre la Administración Pública y sus servidores- que tanto esta Procuraduría
General como el Ministerio de Trabajo "...se han pronunciado en el sentido
de que siempre es aplicable el derecho laboral, por ser el mismo más favorable
al trabajador, independientemente del tipo de contrato de trabajo". Tal afirmación
no responde a la realidad, ya que -por el contrario- esta Dependencia
ha mantenido el criterio de que "...los servidores de la Administración Pública
se encuentran sometidos al régimen de derecho público. Su relación de servicio
con la Administración es por ende de naturaleza estatutaria, lo que ofrece como
características más sobresalientes las que seguidamente se señalan: a) Las
condiciones bajo las cuales ha de tener desarrollo la respectiva prestación de
servicios son establecidas de modo unilateral y objetivo por la Administración,
dentro del marco jurídico respectivo, sin que la voluntad del servidor participe
en su estipulación ni se despliegue más allá de la correspondiente aceptación
del cargo y de la situación jurídica objetiva que implica. b) Asimismo, la Administración
tiene potestades para modificar unilateralmente aquellas condiciones,
si bien nunca arbitrariamente y siempre dentro del marco de su competencia
y con sujeción al principio de legalidad, rector de la actividad administrativa.
c) El servidor público, dentro de su relación de servicio, ocupa, como ya se ha
indicado, una situación jurídica objetiva, virtualmente modificable por la Administración,
que no lo legitima para oponerse a tales variaciones ni a alegar
derechos adquiridos a su favor pues en rigor no los hay, dada la naturaleza de
su situación. Obviamente, las virtuales modificaciones regirían únicamente hacia
el futuro. En fin, en su relación con la Administración el servidor público está
sometido, conforme lo expresa la ley, a un régimen de derecho público, donde
priva como directriz fundamental el principio de legalidad, en virtud del cual
las condiciones de la relación de servicio estarán encuadradas en último término
por la norma y a tal relación sólo le serán aplicables las disposiciones del correspondiente
régimen, sin que puedan invocarse disposiciones, principios ni
criterios pertenecientes a otras ramas del Derecho, salvo en la medida en que
el propio régimen lo admita... Los servidores de la Administración Descentralizada,
ajenos al régimen del Estatuto de Servicio Civil, hasta la vigencia de la
Ley General de la Administración Pública se encontraban sujetos en su relación
de servicio a la legislación laboral, en virtud básicamente de la definición contenida
en el artículo 578 del Código de Trabajo: "Trabajador del Estado o de
sus instituciones, es toda persona que preste a aquél o éstas un servicio material,
intelectual o de ambos géneros, en virtud de nombramiento...". Como consecuencia
de la prescripción contenida en el artículo 112.1 de aquella ley, se ha
corregido tal situación y las respectivas relaciones de servicio han quedado encuadradas
dentro del derecho público y desde luego bajo el marco normativo
general de dicha norma. No obstante, compete a cada una de las entidades del
sector descentralizado de la Administración establecer, a través de la emisión del
respectivo reglamento autónomo de trabajo, las condiciones bajo las cuales se
ha de regir la relación de servicio de su personal. Respecto de las entidades de
la Administración Descentralizada una ley podría normar en materia de personal,
todo sin perjuicio de la potestad que les compete de emitir los respectivos
reglamentos autónomos de trabajo... Finalmente, es importante advertir que en
mérito de la naturaleza jurídica de la relación de servicio público, no le son aplicables,
por principio, aquellas normas, instituciones ni criterios que el ordenamiento
jurídico laboral ha proveído para normar relaciones obrero-patronales en
atención o como consecuencia de la naturaleza contractual. Instituciones como
el reglamento interior de trabajo (verdadero contrato colectivo de trabajo), así
como el convenio o la convención colectiva de trabajo, no se avienen con la naturaleza
de la relación estatutaria, toda vez que presuponen una relación contractual
en que la voluntad de las partes interviene para representar intereses
de rango particular, jurídicamente similares y, desde ese plano, ambas partes
convienen las condiciones de la prestación de servicios. Obviamente, no es el
caso de la relación estatutaria con que el servidor público se vincula a la
Administración..." (dictamen emitido en agosto de 1979 por la Procuraduría General
de la República, en lo conducente).
b) En el párrafo 4 se afirma que los beneficios que otorga el Código de
Trabajo se consideran como un mínimo "...el cual puede ser superado por acuerdo
entre el patrono y trabajadores". Tal aserción es perfectamente admisible en
materia laboral, pero constituye un principio que no resulta aplicable al caso
que se analiza, puesto que -como se ha consignado- a partir de la vigencia
de la Ley General de la Administración Pública, en las relaciones de servicio no
cabe hablar de patronos y trabajadores, ni les son aplicables a ellas los principios
tradicionales del derecho laboral.
En este punto cabe agregar que reiteradamente esta Procuraduría General
ha mantenido el criterio de que en la actualidad la Administración Pública
-en relación con sus servidores- se halla sujeta al principio del "estado de
Derecho", que establece la limitación del poder público por las leyes. Es decir
que todo aquello que a la Administración Pública no le está jurídicamente autorizado,
le está definitivamente prohibido; criterio admitido por los tribunales de
justicia, ya que -verbigracia- el Juzgado Primero de Trabajo (al resolver una
excepción de incompetencia de jurisdicción) resolvió en auto de las 16 horas del
13 de enero último: "...ya que siendo los promotores de las mismas personas
sujetas al régimen de servicio público, resulta evidente que en las relaciones de
servicio sujetas al Derecho Público priva el "Principio de Legalidad", en virtud
del cual los servidores no pueden disfrutar de más beneficios, ni la Administración
ejercer mayores potestades que las expresamente autorizadas por la norma.
De ahí que una modificación para aumentar los beneficios del servidor, sólo
podría tener lugar con sustento de una norma jurídico-administrativa y no por
la simple voluntad del jerarca o de los servidores".
c) A manera de conclusión afirma el Lic. Roy Jiménez, que se puede conceder
el beneficio solicitado reformado en tal sentido el artículo 48 del "Estatuto
de Personal". A pesar de que no nos ha sido posible encontrar tal "Estatuto" en
nuestra biblioteca, telefónicamente hemos sido informados de que se trata de
un cuerpo jurídico contentivo de normas reglamentarias sobre personal, emitido
mediante acuerdo de la Junta Directiva de ese Instituto. Partiendo de la premisa
de que ello en efecto es así, estaríamos en presencia de un instrumento jurídico
al cual la doctrina administrativa denomina "reglamento autónomo", el cual
se encuentra contemplado en forma expresa -en lo referente a personal- por
la tantas veces citada Ley General de la Administración Pública, en el inciso e)
del párrafo 2 del artículo 367.
Con base en todos los anteriores elementos de juicio, es del caso emitir
el pronunciamiento solicitado por usted, indicándole que existen dos caminos
jurídicamente aptos para lograr la modificación que solicitan en su favor las servidoras
del ente que usted preside: a) la promulgación de una ley que otorgue
el beneficio pretendido (cuyo proyecto -según se indica- ya se encuentra en
trámite ante la Asamblea Legislativa); y b) la inclusión de tal derecho en el
"Estatuto de Personal" de ese Instituto, al cual -para ser congruente con la Ley
General de la Administración Pública- habría que modificarle el título denominándolo
"Reglamento Autónomo de Trabajo del IFAM" y, si así se decidiera,
sugerimos que se aproveche la oportunidad para introducirle las reformas necesarias,
con el propósito de que regule todo lo concerniente a la relación de
servicio entre ese Instituto y sus servidores.
Finalmente es del caso hacer la advertencia de que el presente dictamen
se ha circunscrito a examinar las formas legales que en la actualidad regulan la
relación de servicio en la Administración Pública, así como analizar la posibilidad
de modificar -de acuerdo con tales normas- el status jurídico de los servidores
públicos. Pero es preciso dejar claro que con tal examen no pretendemos
tomar partido, en favor o en contra, de la pretensión de aumento de período
pre y postnatal planteado por los servidores de ese Instituto, ya que la resolución
de tal gestión resulta de estricta incumbencia de su Junta Directiva. No
obstante -y en vista de que existe un proyecto de ley en trámite que pretende
generalizar tal prerrogativa- consideramos que la medida más prudente es la
de esperar lo que al efecto resuelva la Asamblea Legislativa.
Atentamente,
Lic. Fernando Albertazzi H.
Procurador Contencioso-Administrativo