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Dictamen : 032 - del 24/02/1997
C-032-97
24 de febrero de 1997
Señora
Prof. Mireya Suárez Villalta
Gobernadora
Provincia de Alajuela
Su Despacho
Estimada señora:
Con la aprobación del señor Procurador General
Adjunto, me refiero a su atento oficio de fecha 27 de enero del año en curso,
mediante el cual solicita un pronunciamiento de este Órgano Asesor, acerca de
si es o no competencia de las Gobernaciones de Provincia, la legalización de
libros de las asociaciones en general, así como de las denominadas
"Mutuales de Ahorro y Préstamo", a las que se les da también el
carácter de asociaciones.
Señala el criterio vertido por el
Departamento Legal de las Gobernaciones, que la legalización de libros de las asociaciones
es una competencia legalmente atribuida a los Gobernadores; pero que existen
leyes y reglamentos posteriores que trasladaron dicha competencia al Registro
de Asociaciones del Registro Nacional, el cual actualmente cumple esta función.
Asimismo, en lo que atañe específicamente a
las Mutuales de Ahorro y Préstamo, señala que según oficio suscrito por la
señora Superintendente General de Entidades Financieras, la legalización de los
libros de actas propiedad de las Mutuales de Ahorro y Préstamo corresponde a
los Gobernadores de Provincia, pero que, en tanto estas entidades se rigen por
ley especial, se recomienda obtener un dictamen por parte de este Despacho.
I.-
NORMATIVA APLICABLE AL PUNTO OBJETO DE CONSULTA
1) En
cuanto a las asociaciones en general
En primer término, conviene tener presente
la normativa tanto a nivel legal como reglamentario que se ocupa de regular lo
concerniente a la autorización de los libros con que deben contar las
asociaciones en general, así como las denominadas Mutuales de Ahorro y
Préstamo, que se constituyen como tales bajo las exigencias de la Ley de
Asociaciones.
Señala, en lo conducente, la Ley de
Asociaciones Nº 218 de fecha 8 de agosto de 1939 y sus reformas:
Artículo 1º.-El derecho de
asociación puede ejercitarse libremente conforme a lo que preceptúa esta ley.
En consecuencia, quedan sometidas al presente texto las asociaciones para fines
científicos, artísticos, deportivos, benéficos, de recreo y cualesquiera otros
lícitos que no tengan por único y exclusivo objeto el lucro o la ganancia. Se
regirán también por esta ley los gremios y las asociaciones de socorros mutuos,
de previsión y de patronato. (1)
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NOTA
(1): Al respecto resulta importante señalar que, en virtud de contar con la ley
especial, las asociaciones deportivas, solidaristas, cooperativas y de
desarrollo comunal, no se rigen por esta normativa.
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Artículo 2º.-Las
asociaciones que no siendo de las enumeradas en el artículo anterior se
propongan un objeto meramente comercial o civil se regirán por las leyes
comerciales o civiles, según el caso.
Artículo 17.-Se considerarán
asociados los que concurran en calidad de tales al acto de constitución de la
asociación y los que sean admitidos posteriormente de acuerdo con los
estatutos, debiendo figurar sus nombres en el libro especial denominado
"Miembros de la asociación tal". En ese libro se
incluirán por el orden de su admisión los nombres de los que entren a formar
parte de la asociación, con indicación en cada caso, del acuerdo de admisión.
(...)
Artículo 22.-Además del
libro que indica el artículo 17, y sin perjuicio de los demás registros y
libros que consideren conveniente tener, las asociaciones deberán llevar libro
de actas de la Asamblea General y de la Directiva, a cargo del Secretario, y libros de contabilidad a cargo del Tesorero.
Estos libros deberán ser autorizados por el Gobernador de la provincia" (lo destacado es nuestro)
Posteriormente, fue promulgada la Ley
Orgánica del Ministerio de Justicia y Gracia (Ley Nº 6739 del 28 de abril de
1982), de la cual resulta pertinente citar las siguientes normas:
ARTICULO
7º.- Serán funciones del Ministerio de Justicia:
a) ...
(...)
d)
Administrar el sistema nacional de registros e inscripciones de bienes y
personas jurídicas, de conformidad con lo que estipula la ley de creación del
Registro Nacional, Nº 5695 del 28 de mayo de 1975. e) Autorizar el
funcionamiento de las asociaciones que se constituyan de conformidad con la ley
Nº 218 del 8 de agosto de 1939, o inscribir sus respectivos estatutos, así como
la personería de los correspondientes órgano
directivos.
ARTICULO
8º.- El Ministerio de Justicia asumirá las funciones que las leyes vigentes
asignan al Ministerio de Justicia y Gracia y al Ministerio de Gobernación,
Policía, Justicia y Gracia y sustituirá a estos ministerios, en todos los casos
en que las leyes vigentes les asignan funciones dentro del campo de la
competencia específica que la presente ley le atribuye."
Por su parte, el Reglamento actualmente
vigente de la supracitada Ley de Asociaciones (Decreto Ejecutivo Nº 18670 del
28 de noviembre de 1988) en lo que aquí nos interesa, señala expresamente):
Artículo
1.- Corresponde al Ministerio de Justicia y Gracia por medio del Registro de
Asociaciones del Registro Público, autorizar:
a) El
funcionamiento y la correspondiente inscripción de las asociaciones que se
constituyan conforme con la ley Nº 218 de 8 de agosto de 1939 y sus reformas,
en relación con la Ley Nº 6739 de 28 de abril de 1982;
(...)
f) La
autorización de los libros.
Artículo
21.- Todas las asociaciones deberán llevar los siguientes libros:
a) Actas de
asamblea general;
b) Actas
del órgano directivo;
c) Registro
de asociados;
d) Diario
e) Mayor; y
f)
Inventarios y balances.
Dichos
libros serán autorizados por el Registro de Asociaciones. Solamente los
acuerdos constantes en los libros de actas referidos, con fecha posterior a la
de autorización, podrán inscribirse en el Registro, a excepción del acta
constitutiva y el estatuto de la asociación." (Énfasis agregado).
Asimismo, en los numerales 22 y siguientes
del reglamento en comentario, se establecen de manera pormenorizada las
formalidades y requisitos que deben observarse en cuanto a la autorización y
renovación de estos libros, así como el procedimiento a seguir en caso de
extravío o pérdida de los mismos.
Ahora
bien, señala la Ley Orgánica del Ministerio de Justicia citada líneas atrás:
"
ARTICULO 3º.- El Ministerio de Justicia ejercerá sus funciones por medio de las
siguientes dependencias principales:
a) (...)
b)
Dirección General del Registro Nacional".
Es así como posteriormente se promulga el
Decreto Ejecutivo Nº 13888-J-G de fecha 29 de setiembre de 1982, el cual,
tomando en cuenta en sus considerandos que la precitada Ley Orgánica del
Ministerio de Justicia establece como una de las funciones de esta Cartera
autorizar el funcionamiento de las asociaciones, que lo faculta para sustituir
al Ministerio de Gobernación en los casos en que las leyes vigentes le asignen
funciones dentro del campo de la competencia específica que dicha ley le
atribuye, así como que el Registro Nacional es un ente adscrito al Ministerio
de Justicia, dispuso lo siguiente:
"Artículo 1. Trasládase
el Registro de Asociaciones que en la actualidad funciona en el Ministerio de
Gobernación, al Registro Nacional, dependencia adscrita al Ministerio de
Justicia.
Artículo 4. Los Gobernadores
de provincia mantendrán las funciones que les señala la Ley de Asociaciones.
Sin embargo, la remisión de las solicitudes, una vez iniciado el trámite, la
harán directamente al Registro Nacional."
El artículo 4to. recién transcrito, sufrió
una reforma en virtud del Decreto Ejecutivo Nº 17172-J-G de fecha 1º de agosto
de 1986, suprimiéndose expresamente a los Gobernadores de Provincia las
funciones que la Ley de Asociaciones les señalaba, para trasladar estas
atribuciones el Ministerio de Justicia y Gracia.
Por último, resulta particularmente
importante citar, en lo conducente, los considerandos y normas contenidas en el
Decreto Ejecutivo Nº 19932-J de fecha 3 de setiembre de 1990, cuando señala:
Considerando:
1...
(...)
3º.-Que
actualmente el decreto ejecutivo Nº 18670-J del 28 de noviembre de 1988, en los
artículos 36 y 38, establece a cargo del Ministerio de Justicia y Gracia, la
competencia para ejercer el control administrativo y la fiscalización de las
asociaciones, conforme con el artículo 4º de la Ley de Asociaciones, sin
indicación especial de Departamento u Oficina, para ejercer esa competencia.
4º.-Que la
interpretación de los citados artículos ha confundido a los usuarios del
servicio, quienes eventualmente solicitan el ejercicio de la potestad de
control administrativo y fiscalización de las asociaciones ante los
gobernadores de provincia o ante el Registro de Asociaciones, o bien,
directamente ante la Dirección Nacional de Estudios Jurídicos del Ministerio o
Despacho de la Ministra de Justicia. Por tanto,
DECRETAN:
Artículo
1º.-Se centraliza en el Registro de Asociaciones de la Dirección General del
Registro Nacional, el trámite de autorización, inscripción, fiscalización y
control administrativo de las asociaciones que se constituyeron o se
constituyan según la Ley de Asociaciones Nº 218 del 8 de agosto de 1939 y sus
reformas."
De la normativa antes comentada, se
desprende con toda claridad que, en un principio, tanto la facultad de llevar
el registro y control así como autorizar los libros
que debe llevar toda asociación debidamente constituida de conformidad con la
respectiva ley, recaía en los Gobernadores de Provincia.
Con la entrada en vigencia de la Ley
Orgánica del Ministerio de Justicia, se asignó como función de esta Cartera
administrar el Registro de personas jurídicas de conformidad con lo establecido
en la Ley de Creación del Registro Nacional, y específicamente, autorizar e
inscribir las asociaciones debidamente constituidas.
Paralelamente, se dispuso que este
Ministerio asumirá las funciones que la anterior legislación le confería al
Ministerio de Gobernación, a fin de sustituirlo, en todo los
casos en que las leyes vigentes le asignaban funciones dentro del campo
de la competencia específica que esta ley vino a atribuirle, tal como ocurrió
con las regulaciones concernientes a las asociaciones.
De manera entonces que
en esta materia, se operó un traslado de competencia del Ministerio de
Gobernación hacia el Ministerio de Justicia, y en este sentido, la regulación
contenida en el numeral
Asimismo, a través de la normativa
reglamentaria dictada sobre el particular, y que hemos transcrito líneas atrás,
resulta claro que la potestad de autorizar la entrada en funcionamiento e
inscripción de las asociaciones, así como de legalizar los respectivos libros
que las mismas deben llevar -aspecto éste sobre el que versa la consulta de
mérito-, ha sido expresamente atribuida al Registro de Asociaciones, el cual
pertenece a la Dirección General del Registro Nacional, de tal suerte que en la
actualidad, esta dependencia deviene en titular de dicha competencia.
2. En
cuanto a las Mutuales de Ahorro y Préstamo
Por otra parte, tenemos que las Mutuales de
Ahorro y Préstamo pueden constituirse como asociaciones, de conformidad con la
normativa que regula las mismas, y que ha sido citada líneas atrás, siempre y
cuando no tengan por único y exclusivo objeto el lucro o la ganancia, pues de
ser ello así, tendrían que constituirse de conformidad con las leyes civiles o
mercantiles, según sea el caso, como bien lo disponen los artículos 1 y 2 de la
propia Ley de Asociaciones.
Estas entidades se rigen por la Ley del
Sistema Bancario Nacional para la Vivienda y Creación del Banco Hipotecario de
la Vivienda (Ley Nº 7052 de 13 de noviembre de 1986), que a la letra dispone:
"De
las entidades autorizadas.
Artículo
66. Para los efectos de lo dispuesto en la presente ley, podrán optar por la
condición de entidades autorizadas de conformidad con lo previsto en ella y en
sus reglamentos, las instituciones siguientes:
a) Las
asociaciones mutualistas de ahorro y préstamo sin perjuicio de lo dispuesto en
el transitorio VII de esta ley.(2)
(...)
------
NOTA
(2): El referido transitorio establece a la letra lo siguiente: "Quedan
incorporadas al Sistema de pleno derecho, las mutuales que a la fecha de la
promulgación de esta ley estén autorizadas como tales por el Banco Crédito
Agrícola de Cartago. Estas entidades deberán ajustarse a las disposiciones de
esta ley, en lo que las afecte, dentro del plazo de noventa días calendario a
partir de su vigencia."
En relación con esta
disposición, debe recordarse que antes de ser promulgada la Ley del Sistema
Financiero de la Vivienda, las mutuales se regían por la Ley del Sistema
Nacional de Ahorro y Préstamo (Ley Nº 4338 de 23 de mayo de 1969), mediante la
cual se creó la Caja Central de Ahorro y Préstamo, como encargada de Préstamo
de carácter mutualista y sin fines de lucro. No obstante, se dispuso, -como
norma de carácter transitorio- que hasta tanto no se constituyera dicha Caja
mediante la correspondiente ley especial, la vigilancia y control del Sistema
de Ahorro y Préstamo lo ejercería el Banco Crédito Agrícola de Cartago.
------
De las
asociaciones mutualistas de ahorro y préstamo.
Artículo 68.- Se autoriza la
formación de asociaciones mutualistas de derecho privado, de duración
indefinida, sin fines de lucro y con autonomía administrativa, en los lugares
en que, a su juicio, determine el Banco bajo su control y fiscalización."
Artículo 69.- Las mutuales
deberán organizarse y funcionar de acuerdo con lo establecido en esta ley y en
la Ley Orgánica del Banco Central de Costa Rica. Para la mejor realización de
sus fines, las mutuales gozarán de exención, de tributos de toda clase,
presentes y futuros.(...)"
En los artículos 70 y siguientes del
referido cuerpo normativo, se regulan en forma detallada los requisitos que
deben cumplir estas entidades para su constitución e inscripción, así como sus
funciones y órganos de dirección. Asimismo, dispone el numeral 90 de esta
legislación:
"El Banco(3)
actuará como ente supervisor auxiliar de la Superintendencia General de
Entidades Financieras, en relación con la fiscalización de las entidades
autorizadas, para efectos de garantizar el cumplimiento de las disposiciones de
esta ley; de conformidad con el reglamento que dictará la Superintendencia,
previa consulta al Banco Hipotecario de la Vivienda.
De acuerdo con lo anterior,
el Banco mantendrá una fiscalización amplia y permanente de las mutuales. Para
estos efectos podrá, en cualquier tiempo, examinar los libros, documentos,
archivos y contratos efectuados. Las mutuales también están obligadas a
entregar al Banco toda la información que este les solicite y el Banco deberá
mantener esa información de modo confidencial."
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NOTA
(3): Se refiere al Banco Hipotecario de la Vivienda.
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Tenemos entonces que las Asociaciones
Mutualistas de Ahorro y Préstamo, se encuentran regidas por esta normativa de
carácter especial y posterior a la Ley de Asociaciones, pues están sometidas a
regulaciones y requisitos especiales, en atención a su naturaleza y actividad
en el mercado financiero, para cuya finalidad social en materia de soluciones
de problemas de vivienda, gozan a su vez de ciertas prerrogativas y beneficios,
tales como la exención de tributos de toda clase.
Ahora bien, las referidas Mutuales, en tanto
entidades autorizadas por el Banco Hipotecario de la Vivienda, efectivamente
deben constituirse con el carácter de asociaciones, y en consecuencia sin fines
de lucro, para ser inscritas en el Registro Público (vid artículo 71 de la Ley
Nº 7052).
Sin embargo, en lo no regulado expresamente
por la Ley del Sistema Financiero Nacional para la Vivienda antes comentada, y
en tanto conservan el carácter de asociaciones, las referidas Mutuales de
Ahorro y Préstamo deben ajustarse a las disposiciones de la Ley de
Asociaciones.
Esto es justamente lo que ocurre en lo
referente a los libros que deben llevar estas entidades, aspecto que no se
regula de manera especial en la Ley Nº 7052.
En consecuencia, en materia de autorización
de libros de estas entidades, resulta plenamente aplicable a lo expuesto en el
aparte anterior, referido a las asociaciones en general, en el sentido de que
es competencia del Registro de Asociaciones otorgar la autorización en
comentario.
II.-
CONCLUSIONES
En la actualidad, de conformidad con la Ley
Orgánica del Ministerio de Justicia y las reglamentaciones dictadas sobre la
materia, es competencia del Registro de Asociaciones, -dependencia
perteneciente a la dirección Nacional de Registro Nacional, efectuar la
"legalización" o autorización de los libros contables, de actas y de
registro de asociados que deben llevar las asociaciones debidamente
constituidas de conformidad con la respectiva ley.
En cuanto a las denominadas Mutuales de
Ahorro y Préstamo, en tanto estén constituidas como asociaciones, igualmente
resulta competencia del referido Registro de Asociaciones efectuar la
autorización de sus libros, toda vez que éste no es un aspecto que se encuentre
regulado en la Ley del Sistema Financiero Nacional para la Vivienda, normativa
que regula de manera especial y prevalente este tipo de entidades, frente a la
Ley de Asociaciones, normativa de carácter general para este tipo de personas
jurídicas.
Esperando dejar evacuadas sus inquietudes,
atenta suscribe,
Licda. Andrea Calderón
Gassmann
PROFESIONAL II
cc:
archivo.e
C-032-97
MUTUALES DE AHORRO Y PRÉSTAMO. REGISTRO DE
ASOCIACIONES. ASOCIACIÓN
La señora Mireya
Suárez Villalta, Gobernadora de la Provincia de Alajuela, mediante
oficio de fecha 27 de enero de 1997 solicita pronunciamiento acerca de la
competencia de las Gobernaciones de Provincia para la legalización de
libros de las asociaciones en general y en específico de las Mutuales de
Ahorro y Préstamo.
La Licda. Andrea Calderón
Gassmann, Profesional II, mediante dictamen C-032-97, del 24 de febrero de 1997,
concluye que de conformidad con la Ley Orgánica del Ministerio de
Justicia y las reglamentaciones del caso, es competencia del Registro de
Asociaciones de la Dirección Nacional de Registro Nacional efectuar la
legalización o autorización de los libros contables, de actas y
de registro de asociados que deben llevar las asociaciones debidamente
constituidas de conformidad con la respectiva ley. En cuanto a las Mutuales de
Ahorro y Préstamo, en tanto asociaciones, igualmente resulta competente
el referido Registro de Asociaciones para efectuar la autorización de
sus libros.