Dictamen : 073 - del 09/05/1997

C-073-97

9 de mayo de 1997

Señor

Lic. Pedro Hernández Ruiz

Gerente General

Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo

S. O.

Estimado señor:

   Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, tenemos el gusto de referirnos a su estimable oficio nº GG-068- 97, de 24 de febrero del año en curso, en el cual nos informa que mediante la Ley de Presupuesto Ordinario y Extraordinario de la República, Fiscal y por Programas para el Ejercicio Económico de 1996, nº 7563 del 13 de diciembre de 1995, se transfirieron recursos al Instituto de Vivienda y Urbanismo (INVU) para que adquiriera terrenos en el Pacífico Central, con la finalidad de desarrollar proyectos de vivienda de interés social. Nos indica, además, que los citados recursos ascienden a la suma de treinta y tres millones de colones, más sus intereses, los cuales se encuentran en las arcas de la Institución a fin de cumplir con el propósito de la citada ley de presupuesto.

   No obstante -agrega- mediante la Ley nº 7649, de 19 de noviembre de1996, se modificó la citada Ley de Presupuesto para el Ejercicio Económico de 1996, estableciéndose en el artículo 8º lo siguiente:

"Autorízase al Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo para girar, a la Fundación para el Desarrollo Sostenible del Pacífico Central, los saldos disponibles provenientes de los giros 8913306B, 8913307B, 8913308B, 8913309B, 8917312B así como los intereses acumulados.

Esos montos se destinarán a la compra de terrenos, obras de infraestructura y soluciones de vivienda en el Pacífico Central".

   Lo dispuesto en la norma transcrita ha suscitado dudas a las autoridades del INVU, motivo de la presente consulta, en el sentido de si la citada modificación presupuestaria es de "acatamiento obligatorio" o si, por el contrario, es "facultativa".

   Se nos adjunta el criterio de la Asesoría Legal del INVU, la cual considera "... que la Institución no está obligada a cumplir con lo dispuesto en la modificación presupuestaria, sino que es facultativa, ...".

   Agrega la Asesoría Legal, que de conformidad con el significado que establece la Real Academia Española de la Lengua al término "Autorizar" (Dar a uno autoridad o facultad para hacer alguna cosa), la autorización que establece la modificación presupuestaria es facultativa, no vinculante o de acatamiento obligatorio para la Institución.

I. BREVES CONSIDERACIONES INTRODUCTORIAS EN TORNO A LA NATURALEZA JURIDICA DEL INVU:

   El INVU, tal y como expresamente lo dispone el artículo 1º de su Ley Orgánica (nº 1788 del 24 de agosto de 1954), constituye una institución autónoma del Estado. Por tal razón, en su gestión administrativa, conforme a lo dispuesto en el artículo 188 de la Constitución Política, goza de autonomía. Así lo confirma el artículo 2º de su Ley Orgánica que indica:

"El Instituto tendrá personería jurídica y patrimonio propio; ejercerá su gestión administrativa y técnica con absoluta independencia, guiándose exclusivamente por las decisiones de su Junta Directiva, que actuará conforme a su criterio, dentro de la Constitución, leyes y reglamentos pertinentes y los principios de la técnica. La Junta Directiva será responsable de su gestión en forma total e ineludible".

   Ahora bien, dentro de las finalidades primordiales del INVU, figura la de "...Proporcionar a las familias costarricenses que carezcan de alojamiento adecuado y, en las condiciones normales, de los medios necesarios para obtenerlo con sus propios recursos, la posibilidad de ocupar en propiedad o en arrendamiento, una vivienda que reúna los requisitos indispensables a efecto de facilitar el desarrollo y conservación de la salud física y mental de sus moradores. De manera preferente, deberá atenderse el problema de la clase de más bajos recursos de la colectividad, tanto en las ciudades como en el campo ..." (artículo 4, inciso c, de su Ley Orgánica).

   Consecuentemente con dicha finalidad, dentro de las atribuciones esenciales del INVU, destaca la de "... Construir viviendas higiénicas, de tipo individual o colectivo, al alcance de familias de escasos recursos económicos, a base de programas de conjunto y aun individuales, que tiendan al ordenamiento de zonas de vivienda;..." (artículo 5, inciso c), iusibidem).

    De las normas indicadas, se desprende claramente que el INVU es la institución autónoma encargada -entre otras cosas- de procurar soluciones a los problemas de vivienda a las familias costarricenses; razón por la cual es razonable que, para el logro de tal finalidad, el Estado efectúe transferencias presupuestarias en su favor.

II. ALCANCES DE LAS LEYES QUE AUTORIZAN A LAS INSTITUCIONES AUTONOMAS A GIRAR RECURSOS:

    Tal y como se expuso anteriormente, la presente consulta tiene por objeto que la Procuraduría General de la República se pronuncie respecto a los alcances de la norma en virtud de la cual se autoriza al INVU para que gire a un sujeto privado recursos destinados a la compra de terrenos, obras de infraestructura y soluciones de vivienda en el Pacífico Central.

   Al respecto, debemos indicar que al INVU, al igual que las demás instituciones públicas, en vía de principio le está vedada la posibilidad de transferir sus recursos financieros a terceros o para fines o por procedimientos distintos de los que legalmente corresponde, requiriendo para tal propósito autorización previa y expresa de la Asamblea Legislativa.

   Ahora bien, respecto a los alcances de estas "leyes autorizantes" que emite la Asamblea Legislativa, la Procuraduría ha externado criterio en el sentido de que, no son otros que los de habilitar a la Administración para realizar un acto que, en principio, le estaría prohibido. Así, por ejemplo, en relación con una consulta sobre los alcances de leyes que autorizaban a otro ente público a donar inmuebles de su propiedad, este Despacho recientemente expresó:

"... Los alcances de estas leyes son los propios de las autorizaciones legales, es decir, son los de habilitar a la Administración para realizar un acto que, en principio, le está prohibido. En otras palabras, se remueve la imposibilidad de enajenar, de donar dichos bienes. En razón de su objeto, esas leyes autorizantes carecen de efectividad por sí mismas, puesto que requieren, además de su emisión, de la concurrencia de un acuerdo de la Institución respectiva en el sentido de aprobar la donación y en el cual se debe autorizar a su representante legal para que suscriba la escritura correspondiente.

Si se interpretara que las citadas leyes autorizantes obligan a las instituciones autónomas para que donen sus bienes, obviamente se estaría atentando contra su autonomía administrativa, garantizada constitucionalmente. Autonomía que le permite, dentro del marco legal en vigor, administrar y disponer de los bienes que integran su patrimonio" (dictamen nº C-208- 96 de 23 de diciembre de 1996).

   Ateniéndonos a la información suministrada a este Despacho -que no nos corresponde verificar, como tampoco investigar los manejos presupuestarios de la entidad consultante-, el asunto que ahora nos ocupa es similar al analizado en el dictamen transcrito. Partiendo de las premisas dichas, es criterio de la Procuraduría que los alcances de la norma en virtud de la cual se autoriza al INVU a girar recursos a la Fundación para el Desarrollo Sostenible del Pacífico Central, no son otros que los de remover el obstáculo legal que imposibilita a dicha Institución a transferir fondos a terceros o para fines o por procedimientos distintos de los estipulados en su ley de creación. Es decir, por su medio la Asamblea Legislativa habilita al INVU para que, si así lo estima pertinente su Junta Directiva, pueda girar recursos a la citada Fundación.

   En consecuencia, la citada ley autorizante carece de efectividad por sí misma, puesto que requiere, además, de la concurrencia de un acuerdo de la Junta Directiva del INVU aprobando el giro correspondiente. En ese sentido, comparte este Despacho el criterio de la Asesoría Legal de la Institución, en cuanto que la citada norma de modificación presupuestaria es facultativa y no vinculante para las autoridades del INVU.

   Interpretar lo contrario, atentaría contra la autonomía administrativa que tanto la Constitución Política como su Ley Orgánica le garantizan como institución autónoma; y, como se ha sostenido en ocasiones anteriores, la obligación de interpretar el bloque de legalidad "conforme a la Constitución" pesa sobre todos los operadores jurídicos:

"También ha habido recepción jurisprudencial del principio hermenéutico que constituye el corolario de esa eficacia directa del clausulado constitucional, sea, la interpretación del bloque de legalidad «conforme a la Constitución»:

«La supremacía de la Constitución sobre todas las normas y su carácter central en la construcción y en la validez del ordenamiento en su conjunto, obligan a interpretar éste en cualquier momento de su aplicación --por operadores públicos o por operadores privados, por Tribunales o por órganos legislativos o administrativos-- en el sentido que resulta de los principios y reglas constitucionales, tanto los generales como los específicos referentes a la materia de que se trate» (Eduardo García de Enterría, op. cit.,p. 95).

Por ello y en virtud del principio de unidad del ordenamiento, así como de la necesidad de rehuir del vacío que produce la invalidación normativa, frente a varias interpretaciones posibles de un precepto, ha de preferirse aquélla que salve de un potencial roce constitucional (véase en el mismo sentido Ignacio de Otto, op. cit., p. 80). Igual criterio debe presidir la actividad de integración del ordenamiento, para colmar sus insuficiencias. Con ello, las normas constitucionales y los principios que recogen, adquieren un rol dominante en la concreción de los sentidos normativos; a lo cual va aparejada una implícita prohibición para el intérprete de recurrir a criterios hermenéuticos que conduzcan a resultados contradictorios con dichas normas y principios" (dictamen nº C-022-94, del 8 de febrero de 1994).

III. CONCLUSION:

   Con fundamento en lo expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República que la ley mediante la cual se autoriza al INVU para girar recursos a la Fundación para el Desarrollo Sostenible del Pacífico Central, en modo alguno implica que ello imperativamente deba darse. Su efecto jurídico es la remoción del obstáculo legal que se impone normalmente a los entes públicos para transferir sus recursos en favor de terceros o para fines o por procedimientos distintos a los que por ley corresponde.

   En ese sentido, el acuerdo definitivo de si se realiza o no el giro correspondiente, compete tomarlo a la Junta Directiva del INVU, sobre la base de un juicio de conveniencia u oportunidad administrativa.

   Se advierte que el anterior criterio se emite, sin pretender con ello sustituir o enervar el ejercicio de las potestades propias de la Contraloría General de la República; es ésta, y no la Procuraduría, la institución constitucionalmente definida como auxiliar de la Asamblea Legislativa en la vigilancia de la Hacienda Pública y, por ende, es a quien compete el control de legalidad sobre el manejo concreto de los fondos públicos.

-o0o-

   Del señor Gerente General del INVU, atentos se suscribe,

Dr. Luis Antonio Sobrado González                                Lic. Omar Rivera Mesén

PROCURADOR ADJUNTO                                          PROFESIONAL II

cc: Lic. Luis Fernando Vargas Benavides, Contralor General de la

República.

C-073-97.

LEYES QUE AUTORIZAN A LAS ENTIDADES DESCENTRALIZADAS A TRANSFERIR RECURSOS A TERCEROS O PARA FINES O POR MECANISMOS DISTINTOS DE LOS PREVISTOS LEGALMENTE.

   Consulta el Gerente General del INVU si la norma presupuestaria contenida en el 8º de la Ley nº 7649 es de "acatamiento obligatorio" o más bien "facultativa"; norma que reza del siguiente modo: "Autorízase al Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo para girar, a la Fundación para el Desarrollo Sostenible del Pacífico Central, los saldos disponibles provenientes de los giros 8913306B, 8913307B, 8913308B, 8913309B, 8917312B así como los intereses acumulados. Esos montos se destinarán a la compra de terrenos, obras de infraestructura y soluciones de vivienda en el Pacífico Central".

   El Dr. Luis Antonio Sobrado González, Procurador Adjunto, y el Lic. Omar Rivera Mesén, Profesional II, concluyen que la ley mediante la cual se autoriza al INVU para girar recursos a la Fundación para el Desarrollo Sostenible del Pacífico Central, en modo alguno implica que ello imperativamente deba darse. Su efecto jurídico es la remoción del obstáculo legal que se impone normalmente a los entes públicos para transferir sus recursos en favor de terceros o para fines o por procedimientos distintos a los que por ley corresponde. En ese sentido, el acuerdo definitivo de si se realiza o no el giro correspondiente, compete tomarlo a la Junta Directiva del INVU, sobre la base de un juicio de conveniencia u oportunidad administrativa. Se advierte que el anterior criterio se emite, sin pretender con ello sustituir o enervar el ejercicio de las potestades propias de la Contraloría General de la República; es ésta, y no la Procuraduría, la institución constitucionalmente definida como auxiliar de la Asamblea Legislativa en la vigilancia de la Hacienda Pública y, por ende, es a quien compete el control de legalidad sobre el manejo concreto de los fondos públicos.