Dictamen : 114 - del 18/05/2000

(Reconsidera)

C-114-2000

San José, 18 de mayo de 2000

Licenciado

Juan Mena Murillo

Viceministro de Obras Públicas Y Transportes

S. D.

Estimado señor Viceministro:

Me refiero a su atento oficio DVT-00-0355 de 3 de marzo anterior, recibido en esta Oficina el día 16 del mismo mes, mediante el cual solicita de la Procuraduría reconsiderar la conclusión b) y sus fundamento del dictamen N. C-037-2000 de 25 de febrero del mismo año.

La solicitud de reconsideración fue presentada dentro del plazo previsto por el artículo 6 de nuestra Ley Orgánica. La Asamblea de Procuradores, en sesión N. 1-2000 del día 17 de mayo último, conoció y aprobó por unanimidad de votos del cuerpo de Procuradores presente, el proyecto de dictamen preparado por la Dra. Magda Inés Rojas Chaves, Procuradora Asesora, cuyo contenido es el siguiente:

"El señor Viceministro de Obras Públicas y Transportes solicita de la Procuraduría reconsiderar el dictamen N. C-037-2000 en cuanto concluye que el órgano competente para fijar las tarifas en la prestación del servicio remunerado de transporte público automotor, en todas sus modalidades, es la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos.

La Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, en oficio N. 3442 de 24 de abril último, solicita de la Procuraduría que al pronunciarse sobre los argumentos del MOPT, se refiera a la competencia del Consejo de Transportes para emitir actos preparatorios, así como a la vigencia del procedimiento administrativo contemplado en la Ley N. 3503. En criterio de la ARESEP, el Consejo de Transporte emite actos preparatorios o de mero trámite, función que distinguía a la anterior Comisión de Transporte Público. Por lo que no importa que el verbo sea solicitar o fijar. Su acto no causa estado y es un inter procedimental preparatorio de la decisión final. En cuanto al procedimiento especial previsto en el artículo 31 de la Ley N. 3503 estima que se configura la inactividad del Consejo de Transportes en el caso de que no resuelva o emita el acto preparatorio o de trámite, respecto de las peticiones tarifarias que presenten los prestatarios de servicios públicos regulados, en el plazo de los treinta días, transcurrido el cual el interesado puede gestionar ante el ente regulador.

Corresponde analizar los argumentos esgrimidos en su oportunidad por la Procuraduría y los argumentos que expone ahora el señor Viceministro. En relación con lo solicitado por la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, procede señalar que si bien las conclusiones que pretende pueden estar implícitas en las respuestas que dé la Procuraduría a la solicitud de reconsideración, estima la Procuraduría improcedente emitir un criterio expreso sobre el punto en esta vía, en razón de que se está ante una solicitud de reconsideración que debe ser conocida por la Asamblea de Procuradores. Sabido es que la Ley Orgánica de la Procuraduría no confiere recurso alguno contra los dictámenes que el Órgano Colegiado emita. Por consiguiente, de emitir la Asamblea un pronunciamiento expreso sobre el punto, se podría estar limitando la posibilidad del Ministerio y de la ARESEP de obtener una segunda opinión del tema de parte de la Procuraduría. Por lo que contando con este dictamen y de mantener interés en el asunto, la Autoridad Reguladora debe valorar si es necesario que la Procuraduría se pronuncie sobre la vigencia del artículo 31 de la Ley N. 3503 de 10 de mayo de 1965, para lo cual deberá plantear la consulta correspondiente.

I-. EN RELACION CON EL DICTAMEN CUESTIONADO.

Para una correcta apreciación de lo que ahora se solicita reconsiderar, deben tomarse en cuenta los antecedentes del punto, según resulta de la solicitud original del Ministerio y de la respuesta dada por la Procuraduría.

A-. ANTECEDENTES DEL DICTAMEN

El dictamen N. C-037-2000 fue emitido como respuesta al oficio del Ministerio de Obras Públicas y Transportes DVT-00-124 de 25 de enero del presente año.

1-. La solicitud del Ministerio

Mediante el referido oficio N. DVT-00-124, el señor Viceministro de Transportes solicitó el criterio de la Procuraduría en relación con los siguientes puntos:

"1. Si con la promulgación de dicha Ley (se refiere a la Ley de Taxis), quedan derogadas tácitamente o abrogadas en lo que corresponde a materia de transporte remunerado modalidad taxi, atribuciones y órganos regulatorios –las leyes 3503 (buses), 7593 (ARESEP), 6324 (Administración Vial) y 7331 (tránsito).

2. Si las competencias y existencia de la Comisión Técnica de Transportes y la Dirección General de Transporte Público establecidas en la Ley N. 6324, quedan igualmente derogadas con el nuevo texto, dada la creación de un Consejo de Transporte Público, órgano con desconcentración máxima del Ministerio de Obras Públicas y Transportes".

De esos puntos interesa ahora el primero, particularmente en lo que se refiere a la incidencia de la nueva Ley en la de la ARESEP. Sobre este tema, el dictamen de la Asesoría Jurídica del MOPT, oficio A.T.L. 15-2000 de 24 de enero anterior, expresa que la creación de un nuevo órgano encargado de funciones en materia de transporte remunerado de personas, al ser de "mayor cobertura", incide en diversas leyes, entre ellas la de la ARESEP, que tendría que entenderse como derogada tácitamente en lo que se opusiera a la nueva Ley de Taxis.

La Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, en oficio N. 1268 de 15 de febrero siguiente, dio respuesta a la audiencia que le otorgara el Procurador Rivera Mesén. En dicho oficio, la ARESEP manifiesta que la regulación de los servicios públicos se manifiesta en cuatro áreas competenciales: potestad tarifaria, control de calidad, atención al usuario y potestades sancionatoria. En Costa Rica, se manifiesta también mediante la potestad de otorgar concesiones para la explotación de los servicios públicos. En orden a la potestad tarifaria, la Autoridad Reguladora considera que se mantiene "inalterada" con la emisión de la Ley N. 7969. Ello por cuanto la competencia que corresponde a la ARESEP continúa siendo la de "aprobar, improbar o modificar la petición tarifaria". Agrega que la única duda que podría nacer está relacionada con el procedimiento, ya que el artículo 31 de la Ley N. 3503 establece un procedimiento especial en la modalidad autobuses, no previsto en la Ley N. 7969. Por lo que es su opinión que "existe una relación armónica entre los artículos 7, inciso k) y 57 de la Ley N. 7969 y el artículo 31 de la Ley N. 3503, al no presentarse antinomia alguna en lo relativo a la modalidad autobuses".

2-. Criterio de la Procuraduria General

El dictamen N. C-037-2000 considera que la nueva Ley de Taxis es una ley de carácter especial y posterior, por lo que se impone a la normativa anterior que sobre la materia pudiera existir, de suerte que toda disposición que se ocupare de ella en forma distinta a lo regulado en la nueva ley, ha quedado derogada en forma tácita. Se estima que se encuentra derogada tácitamente la competencia de la Autoridad Reguladora para conocer en grado sobre lo resuelto por el MOPT en dicha materia, así como "la nueva Ley de Taxis derogó implícitamente lo dispuesto en el artículo 31, inciso q), numeral 5 de la Ley de Tránsito, en cuanto al órgano competente para fijar las tarifas de los servicios de taxi. Tales tarifas ya no serán fijadas por la Comisión Técnica de Transportes, sino por la ARESEP (artículo 57 de la Ley 7969)".

Con fundamento en esas consideraciones, se concluyó:

"a) Que la Ley Reguladora del Servicio Público de Transporte Remunerado de Personas en Vehículos Modalidad de Taxi, N. 7969 del 22 de diciembre de 1999, en razón de su carácter especial y posterior, se impone a aquella normativa anterior –de igual o inferior rango- que sobre la materia pudiere existir, de tal suerte que toda disposición que se ocupare de ello en forma diferente de lo dispuesto y regulado en la nueva ley, ha quedado derogada en forma tácita.

b) Que el órgano competente para fijar las tarifas aplicables a la prestación del servicio remunerado de transporte público automotor, en todas sus modalidades (autobuses y taxis), es la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos (artículos 1, inciso h), 7, inciso k) y 57 de la Ley n. 7969)".

El Ministerio de Obras Públicas no comparte ese criterio y por ello solicita reconsideración.

B-. FUNDAMENTOS DE LA RECONSIDERACION

En su oficio de 3 de marzo, el señor Viceministro indica que de la lectura de la página 2" del criterio remitido por ARESEP no resulta claro que ese Ente mantenga inalterada la competencia, "por cuanto esa frase se refiere a "la potestad tarifaria" y no a la "fijación tarifaria" como lo deja entrever esa Procuraduría". Agrega que de la lectura del artículo 57 de la nueva Ley de Taxis surge la duda de si el Consejo de Transporte Público, en sustitución de la Comisión Técnica de Transportes, continuará con la atribución de fijar las tarifas para las distintas modalidades de transporte remunerado, o bien, si a partir de ahora esa competencia es exclusiva de ARESEP. El término que se presta a confusión es "solicitar la fijación", que podría llevar a considerar que el Consejo se limita a pedirle a la ARESEP la fijación de las tarifas de transporte público, a quien correspondería aprobarlas, improbarlas o modificarlas. Para el señor Viceministro no ha operado una derogación de lo dispuesto en el artículo 30 de la Ley Reguladora del Transporte Remunerado de Personas en Vehículos Automotores, reformada por la Ley de la ARESEP. Al no haberse dado una derogatoria tácita del artículo 30, la solicitud de fijación a que se refiere el artículo 57 de la Ley 7969 no puede entenderse "por regla general", como que ARESEP cumple con los dos trámites simultáneamente, fijación y aprobación de tarifas. La fijación, establecimiento de nuevas tarifas o sus modificaciones, "puede continuar válidamente como una atribución propia del Consejo de Transporte Público, para su posterior aprobación, improbación o modificación por parte de la ARESEP...". Estima que el acto de fijación de las tarifas por parte del Consejo y de aprobación por la ARESEP constituyen lo que la Sala Constitucional (resolución N. 1318-99) ha denominado un caso de "corregulación" (sic), que se encuentra plasmado en el artículo 145 de la Ley General de la Administración Pública y según el cual la eficacia de determinado tipo de actos se cumple cuando se confiera la aprobación de otro órgano.

Añade que la fijación tarifaria sólo será válida si el Consejo de Transporte Público emite su acto en firme, siguiendo el procedimiento legalmente establecido y surtirá efectos cuando sea aprobado, improbado o modificado por otro acto independiente de la ARESEP. Concluye que existe un problema de interpretación semántica, dada la similitud y confusión entre fijación y autorización, que no tiene que ver con la forma en que se realiza el trámite tarifario. De modo que no se ha perdido la potestad de fijación tarifaria para el servicio de transporte remunerado y que la potestad de aprobar, improbar o modificar la fijación es propia de la ARESEP.

II-. LA POTESTAD TARIFARIA CORRESPONDE A LA ARESEP

Es pretensión de la consulta que la Procuraduría establezca la competencia del Consejo de Transporte Público para fijar las tarifas de los servicios de transporte remunerado de personas, acto de fijación cuya eficacia estaría sujeta a la aprobación de la ARESEP. La ARESEP carecería de una potestad tarifaria, pero le correspondería un poder de control, por medio de la aprobación o improbación. La participación de la Autoridad Reguladora tendría como objeto dar eficacia a un acto firme adoptado por el Consejo. Se pide, así, de la Procuraduría que modifique su opinión respecto de la competencia exclusiva de la ARESEP para fijar las tarifas aplicables a la prestación del servicio remunerado de transporte público automotor, en todas sus modalidades (autobuses y taxis). Planteado así el objeto de la consulta, tenemos que debe determinarse cuál es el órgano con competencia para decidir efectivamente cuál es la tarifa aplicable a un determinado servicio remunerado de transporte público: si ese poder de decisión corresponde al Consejo o si, por el contrario, reside en la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos. Estima la Procuraduría que esa competencia puede extraerse fácilmente a partir de los criterios de interpretación de las normas jurídicas. La correcta aplicación de esos criterios permite determinar la derogación o no del artículo 30 de la Ley Reguladora del Transporte Remunerado de Personas en Vehículos Automotores.

A-. LA INTERPRETACION DE LA LEY 7969 AFIRMA LA COMPETENCIA DE DECISIO DE LA ARESEP

Se trata de determinar el significado normativo del artículo 57 de la Ley 7969 de 22 de diciembre de 1999, Ley de Servicio Público de Transporte Remunerado de Personas en Taxi, a cuyo tenor:

"Fijación y aprobación.

Corresponderá al Consejo de Transporte Público solicitar la fijación de las tarifas aplicables a la prestación del servicio remunerado de transporte público automotor, en todas sus modalidades. La Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos las aprobará, improbará o modificará, respaldando sus actuaciones en los estudios técnicos, jurídicos, administrativos, económicos y financieros que determine y estime conveniente realizar o solicitar". La cursiva no es del original.

En su escrito de reconsideración, el Ministerio alude que se está en presencia de un problema semántico. Asimismo, indica que la confusión se genera por el empleo del término "solicitar la fijación", que podría inducir a considerar que el Consejo debe limitarse a pedir la fijación de las tarifas de ARESEP, a quien le correspondería emitir tanto el acto de fijación como la aprobación de las tarifas.

El operador jurídico tiene a su favor diversos métodos de interpretación de la norma jurídica. Entre ellos, el gramatical, el exegético, los antecedentes históricos y legislativos, la conexión de significado de la ley, el precepto de interpretación conforme a la Constitución, la realidad social del tiempo en que las normas han de ser aplicadas y el método teleológico. Este último es el privilegiado por nuestro legislador. En el artículo 10 del Código Civil leemos que las normas se deben aplicar "atendiendo fundamentalmente al espíritu y finalidad de ellas" y en el campo administrativo, la Ley General de la Administración Pública ordena que:

"Artículo 10.-1.: La norma administrativa deberá ser interpretada en la forma que mejor garantice la realización del fin público a que se dirige, dentro del respeto debido a los derechos e intereses del particular".

Es claro, sin embargo, que en un aspecto de definición de competencia de regulación, como el que nos ocupa, el fin público no es determinante. Para lograr precios que reflejen los costos reales del servicio, no falseen la competencia ni sean excesivos o injustos para el usuario, lo importante es que la fijación tarifaria sea realizada por un órgano técnico, que decida a partir de estudios y criterios técnicos que reflejen los costos reales del servicio, pero que al mismo tiempo sean equitativos. En vista de lo cual no podría afirmarse que la ARESEP o el Consejo de Transporte Público carezcan de competencia técnica sobre el punto. Antes bien, es a partir de esa competencia técnica que la ley les otorga competencia jurídica en el procedimiento de determinación de las tarifas.

Tampoco resulta relevante el método de interpretación conforme a la Constitución ni el de la realidad social circundante.

Por el contrario, para la determinación del sentido normativo de la ley, cobran particular relevancia los métodos literales, la apreciación de los antecedentes legislativos, así como el contexto general de la ley. Todos estos métodos en la medida en que permitan derivar el sentido inherente a la norma.

En orden a esos antecedentes legislativos, es de importancia señalar que la creación del Consejo de Transporte Público y la ordenación de competencias que se presenta es consecuencia de la necesidad de modernizar la organización administrativa al interno del Ministerio de Obras Públicas en el campo de transporte público automotor, incluyendo taxis. Respecto de las tarifas, el texto originalmente propuesto señalaba que "la Comisión será la competente para determinar y fijar las tarifas aplicables a la prestación del Servicio y la ARESEP las aprobará o improbará..." (folio 19 del expediente Legislativo). Pareciera desprenderse de ese texto una competencia de decisión de la Comisión y que la ARESEP cumplía un papel de contralor. En el texto sustitutivo presentado por el Diputado Carlos Salas Salazar, se indica en el artículo 26:

"La Comisión será la competente para proponer la solicitud de tarifas aplicables a la prestación del servicio ante la ARESEP" (folio 692).

De dicho artículo se desprende que el regulador de las tarifas es la ARESEP y que, por ende, la Comisión carecía de una función decisoria sobre el punto. Aspecto que reafirma el artículo 27 del proyecto al señalar la competencia de la Comisión para "proponer" tarifas distintas dependiendo del lugar donde se presta el servicio. Por su parte, el artículo 30 se refería a la competencia de ARESEP para resolver peticiones tarifarias. Sin embargo, dichas disposiciones no fueron aprobadas y, por el contrario, encontramos un nuevo texto que en su artículo 55, primer párrafo, disponía:

"La Autoridad será la competente para determinar, fijar, aprobar o improbar las tarifas aplicables a la prestación del servicio remunerador de transporte público, modalidad taxi" (folio 1408 del Expediente Legislativo).

Con lo que se mantiene, incluso en términos más claros, la competencia de decisión a favor de la ARESEP aunque limitada a los taxis. Límite que se explica porque la ley originalmente estaba concebida para regular ese servicio público. Del texto del proyecto se deriva que la función del Consejo consistiría en proponer las tarifas. Asimismo, el texto que presenta la Comisión Especial encargada del estudio del proyecto señala en su artículo 54 que corresponde al Consejo de Transporte Público solicitar la fijación de las tarifas aplicables a la prestación del servicio remunerado de transporte público automotor, en todas sus modalidades. La aprobación, improbación o modificación de esas tarifas correspondería a la ARESEP. Este texto visible al folio 1747 es la base del artículo 57 de la Ley 7969. En efecto, dicho artículo 54 solamente sufrió una modificación, derivada de la moción presentada por el Diputado Belisario Solano Solano, con el objeto de señalar que la Autoridad deberá respaldar su decisión con los estudios técnicos que estime conveniente realizar o solicitar. Interesa la discusión de esa moción. El Diputado Nuñez González expresó al respecto:

"Queda claro que la Autoridad Reguladora de Servicios Públicos es la que fija, la que aprueba en definitiva el monto" (folio 2119 del Expediente).

De los diversos textos presentados y que culminan con el artículo 57 de mérito, se desprende, como una constante, que la función decisoria sobre tarifas compete a la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos. Competencia que ejerce a partir de la propuesta o solicitud que le formule el Consejo. Esta interpretación se confirma con el análisis de otros artículos del capítulo, a lo que nos referiremos más adelante.

Debe tomarse en cuenta que si la competencia decisoria correspondiera al Consejo, debiendo limitarse la Autoridad a un control a posteriori para dar eficacia a lo actuado por el Consejo, tendríamos:

Que la Autoridad no podría modificar las tarifas "fijadas" por el Consejo. Empero, del texto de la norma resulta claro que las tarifas pueden ser modificadas, podría decirse que ilimitadamente, por la Autoridad Reguladora.

Como la función de la Autoridad sería contralora de lo actuado por el Consejo, no podría bajo ninguna circunstancia conocer de peticiones tarifarias presentadas por administrados u otros organismos públicos. Ello en tanto carecería de competencia para decidir cuál debe ser la tarifa correspondiente. Sin embargo, el artículo 58 de la Ley le atribuye esa potestad de decisión. Dispone dicho numeral:

"Cambios de tarifas.

Los prestatarios y usuarios del servicio de transporte público remunerado de personas en la modalidad de taxi, así como las entidades, públicas o privadas, con facultades para ello, podrán presentar solicitudes de cambio de tarifas y precios debidamente razonadas. Estas solicitudes deberán ser acompañadas de los estudios técnicos necesarios que las justifiquen.

Cuando las solicitudes cumplan los requisitos formales reglamentarios, la Autoridad estará obligada a recibir y tramitarlas, a fin de modificarlas, aprobarlas o rechazarlas".

Obsérvese que la norma reconoce a los administrados y a otros organismos públicos y privados la facultad de acceder directamente ante la Autoridad para que ésta fije las tarifas. Ergo, esos particulares u organismos públicos y privados no están obligados a pasar primero por la Comisión, para que ésta decida sobre la petición tarifaria. La solicitud se formula directamente ante la Autoridad, quien aprueba, modifica o rechaza la gestión, sin requerir participación alguna del Consejo. Lo cual es una situación diferente a la prevista en el artículo 31 de la Ley 3503.

Asimismo, al referirse el artículo 59 de la Ley al control de tarifas se refiere a la verificación de "las tarifas fijadas por la Autoridad". Quizás la disposición más contundente de la competencia de la ARESEP la tenemos en la definición legal del término "tarifa":

"h) Tarifa: Retribución económica fijada por la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos". (artículo 1° de la Ley).

Y ¿qué es fijar? Según el Diccionario de la Real Academia, fijar es "determinar, limitar, precisar, designar de un modo cierto". La interpretación literal nos conduce a la misma conclusión: el Consejo realiza estudios técnicos en materia de tarifas y a partir de ellos propone a la Autoridad las tarifas que deben regir. A partir de esa propuesta y con los estudios que decide realizar, el Ente Regulador.

No debe olvidarse al efecto, que al definir la competencia del Consejo, el artículo 7° de la Ley 7969 le otorga la facultad de proponer las tarifas, pero no la de determinarlas:

"Atribuciones del Consejo

El Consejo, en el ejercicio de sus competencias, tendrá las siguientes atribuciones:

(....).

k) Solicitar los reajustes de tarifas de todos los servicios de transporte remunerado de personas".

El sentido normativo del artículo 57 obliga a confirmar el criterio de la Procuraduría en orden a la competencia de la ARESEP. Corresponde ahora verificar si dicho sentido es compatible o no con el del artículo 30 de la Ley N. 3503 de 10 de mayo de 1965, Ley Reguladora del Transporte Remunerado de Personas por Vehículos Automotores.

B-. UNA INTERPRETACIÓN ARMONICA DEL ARTÍCULO 30 PERMITE CONCLUIR EN SU VIGENCIA

El MOPT acude originalmente a la Procuraduría General con el objeto de que ésta le aclare respecto de la vigencia de diversas leyes con incidencia en el servicio público de transporte de personas. El problema de la posible vigencia del artículo 30 de la Ley de Transporte Remunerado de Personas por vehículos automotores está también presente en el escrito de reconsideración.

Ciertamente, la Ley 7969 no contiene una derogación expresa del referido artículo 30. Por lo que la derogatoria tendría que ser implícita. El problema de derogación implícita es en gran parte un problema de interpretación jurídica. Podríamos, así, señalar que de la interpretación que se dé al artículo 30 depende que pueda establecerse la existencia de una antinomia normativa, que conduzca a afirmar su "derogatoria implícita". Preceptúa dicho numeral:

"La Comisión Técnica de Transportes fijará las tarifas aplicadas al servicio público de transporte automotor. La Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos las aprobará, improbará o modificará.

Las tarifas deberán cubrir la totalidad de los costos reales, en condiciones normales de productividad y organización. Permitirán una amortización adecuada y un razonable beneficio empresarial, reconociendo otros elementos complementarios justificados.”

(Así reformado por el artículo 64 de la Ley Nº 7593 de 9 de agosto de 1996).

Una interpretación literal del artículo conduciría a afirmar que la potestad tarifaria ha sido atribuida a la Comisión Técnica de Transportes, en tanto que la Autoridad Reguladora se limita a ejercer un control, por medio de aprobaciones, improbaciones o modificaciones, tal como lo sostiene el Ministerio. Empero, en el análisis de este artículo debe tomarse en cuenta que su redacción deriva de la propia Ley de creación de la Autoridad Reguladora y que esta ley otorga la función de regulación y, por ende, la potestad tarifaria a la Autoridad Reguladora. Es decir, la modificación que se hace a la ley 3503 es completamente armónica con el texto de la Ley 7593. Para efectos de lo que aquí interesa, el artículo 5 de esta última ley debe leerse como atributiva de la potestad tarifaria respecto de los servicios de transporte remunerado de personas a favor de la ARESEP. El artículo establece:

"ARTICULO 5.- Funciones

En los servicios públicos definidos en este artículo, la Autoridad Reguladora fijará precios y tarifas; además, velará por el cumplimiento de las normas de calidad, cantidad, confiabilidad, continuidad, oportunidad y prestación óptima, según el artículo 25 de esta ley. Los servicios públicos antes mencionados son:

(...).

f) Cualquier medio de transporte público remunerado de personas, salvo el aéreo.

(....)".

Lleva, entonces, razón la ARESEP cuando sostiene que su competencia respecto de este servicio no difiere de la que posee sobre otros servicios. En ambos casos, fija tarifas a partir de la petición que le formula un tercero. Observamos que ni en dicho artículo ni en ningún otro de la Ley N. 7593 se estableció una excepción en orden a sus competencias. La Autoridad ejerce su competencia no a partir de un acto de fijación de tarifas, sino de una petición de tarifas. En el caso contemplado en el artículo 30 antes transcrito y 5, inciso f) de la Ley N. 7593, la fijación se hace a partir del planteamiento que haga la Comisión Técnica de Transporte Automotor. No es el concesionario del servicio e l que plantea la petición tarifaria ante la ARESEP, sino que es la Comisión la que, a partir de estudios técnicos, hace una propuesta al Ente Regulador sobre los precios de los servicios que los concesionarios prestan, aspecto en que podría establecerse una diferencia entre los servicios públicos objeto de regulación por la ARESEP. El acto de la Autoridad no consiste en un control de legalidad u oportunidad de una decisión tomada por la Comisión –como es el supuesto del artículo 145 de la Ley General de la Administración Pública-, sino en la potestad de fijar una tarifa propuesta por la Comisión, tarifa que puede ser aceptada por la ARESEP pero también puede ser rechazada o modificada. Ciertamente, la ARESEP actúa a partir de una propuesta, pero eso no significa que la tarifa sea fijada por el órgano proponente, máxime si se recuerda que la ARESEP puede modificar sin límite alguno la propuesta que le ha sido hecha.

Desde esa perspectiva, la propuesta que la Comisión hace a la ARESEP no constituye un acto de decisión de las tarifas. Esa propuesta constituye un acto administrativo pero no un acto decisorio. Así como tampoco es un elemento de un acto complejo. En efecto, en la fijación de tarifas no existe concurso de voluntades de la Comisión y de la ARESEP. La circunstancia misma de que la ARESEP pueda modificar las tarifas revela que las voluntades de la Comisión y de la ARESEP no se unen en una sola y única voluntad. No existe tampoco unidad de contenido y fin de voluntades que se unen para formar un acto único. Lo que impide hablar de un acto complejo.

La propuesta de la Comisión, para utilizar los términos empleados por la ARESEP en su escrito del 24 de abril último, no constituye un acto que cause estado. Los concesionarios no podrían pretender un derecho a la tarifa sólo por el hecho de que la Comisión haya considerado que las tarifas son tales y tales y como no es un acto que causa estado, no puede ser impugnado en vía contencioso-administrativa por quienes pretendieran ser afectados. Estas circunstancias no se deben a que el acto de la Comisión esté sometido a un control por parte de otra entidad. El término "aprobación" no es utilizado en su verdadera acepción jurídica puesto que no corresponde a la ARESEP establecer que el acto de la Comisión o de cualquier otro prestatario de servicios públicos que formule una petición tarifaria, es conforme a la ley, que no perjudica a la entidad ni a terceros y no contraviene el interés público. Por el contrario, el Ente Regulador posee un poder de decisión propio sobre las tarifas que deben ser aplicadas en los servicios públicos. Por ende, la actuación de la ARESEP no está prevista como una condición suspensiva de la eficacia de lo actuado por la Comisión Técnica de Transporte.

Ahora bien, alguien podría pretender que la modificación del artículo 30 de la Ley N. 3503 por la Ley N. 7593 debe tener un objeto preciso, diferente del contenido que se deriva del artículo 5, inciso f) de la Ley de la ARESEP. Al respecto, corresponde recordar que el texto original del artículo 30 otorgaba competencia a la Dirección General de Transporte para proponer las tarifas y la Comisión Técnica de Transporte para aprobarlas y contenía otra serie de disposiciones en orden a la fijación tarifaria. La reforma descarta la participación de la Dirección y define elementos que deben estar presentes en las tarifas, por lo que resulta complementario de lo dispuesto en los artículos 3, b) y 31 de la Ley de la ARESEP.

Lo anterior nos conduce a considerar que la interpretación literal del artículo 30 no es susceptible de revelar el significado de dicho artículo y, por ende, cuál es la norma que ella contiene. Es de advertir, por demás, que si se pretendiese que el significado normativo del artículo 30 es el derivado de una interpretación literal, ello conduciría a afirmar su incompatibilidad con el texto de la Ley N. 7969. En efecto, en la medida en que, como ha sido señalado por la Procuraduría y ahora se reafirma, los artículos 7, 57 y 58 de la Ley 7969 determinan que la potestad tarifaria en materia de servicio de transporte remunerado de personas compete a la ARESEP, cualquier disposición que regulare en forma diferente esa potestad para dichos servicios resulta incompatible con los artículos antes mencionados. Antinomia normativa que tendría que ser saldada por aplicación del criterio cronológico, según el cual la ley posterior deroga la ley anterior. Notamos, además, que el criterio de especialidad no tiene aplicación alguna puesto que no podría considerarse que la Ley N. 3503 sea especial respecto de la N. 7969

Es de advertir que, como la Procuraduría no considera que el artículo 30 antes citado atribuya la potestad tarifaria al Consejo, concluye en la inexistencia de una antinomia normativa y consecuentemente, que no existe derogación tácita de dicho artículo. Es claro, sin embargo, que esa conclusión es en el entendido de que el Consejo formula una petición tarifaria y que la potestad corresponde a la ARESEP. Petición tarifaria que, a su vez, debe ser interpretada en su correcta acepción; es decir, como solicitud, gestión formal y diligente que se presenta a un tercero para que éste decida y no como un acto administrativo sujeto a condición suspensiva de eficacia.

CONCLUSION

Por lo antes expuesto, es criterio de la Asamblea de Procuradores que:

1-. En materia de servicio de transporte público automotor, la potestad tarifaria corresponde a la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos.

2-. El Consejo de Transporte Público está facultado para realizar estudios técnicos que demuestren el precio de los referidos servicios, a partir de los cuales puede proponer las tarifas correspondientes a la Autoridad Reguladora. Esa proposición no vincula a la Autoridad.

3-. En el entendido de que el artículo 30 de la Ley N. 3503 de 10 de mayo de 1965, reformada por la Ley de Creación de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, establece la potestad tarifaria a favor de la ARESEP, resulta compatible con lo dispuesto en la Ley N. 7969 de 22 de diciembre de 1999. En consecuencia, dicho artículo no ha sido derogado por la nueva Ley de Servicio Público de Transporte Remunerado de Personas en Taxi.

4-. Por lo cual procede confirmar en todos sus extremos la conclusión B) del dictamen N. C-037-2000 de 25 de febrero de 2000".

Del señor Viceministro, muy atentamente:

Dr. Román Solís Zelaya

Procurador General de la República

CC. Lic. Leonel Fonseca Cubillo

Regulador de los Servicios Públicos