Dictamen : 027 - del 30/01/1995

C-027-95

San José, 30 de enero de 1995

Licda.

Iliana Arce Umaña

Gerente General

Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados

S.D.

Estimada señora:

Con aprobación del señor Procurador General de la República doy respuesta a su oficio G-94-503 de 12 de diciembre de 1994, en el cual consulta los alcances de la ley No.7151, de 24 de julio de 1990, en cuanto a si se encuentra exento el Instituto Mixto de Ayuda Social de solicitar autorizaciones a esa institución para la construcción de sistemas de acueductos y alcantarillados.

La División Jurídica del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados se pronunció en el sentido de que la ley No.7151 citada "no pretende obviar o eliminar la competencia específica otorgada a AyA mediante la ley Constitutiva."

Indica esa División Jurídica que si la ley No.7151 citada "se interpretara de forma amplia e indebida, que el IMAS puede construir urbanizaciones sin autorización del AyA, lo cierto del caso es que la disposición del IMAS, autorizándole esa supuesta facultad, estaría sujeta a los límites de la discrecionalidad como lo son las reglas unívocas de la ciencia o de la técnica, o a principios elementales de justicia, lógica o conveniencia (...) En consecuencia siempre tendría que solicitar el criterio a AyA en cuanto a la disponibilidad del recurso de agua, previo a la construcción de la urbanización."

Un último comentario de la División Jurídica del AyA es que una interpretación amplia de la ley No.7151 sería inconstitucional por los vicios del procedimiento de formación de la ley, pues la misma no fue consultada a esa institución como establece la Constitución Política para estos casos.

De previo a dar respuesta a la consulta formulada se debe indicar que este órgano asesor, en oficio de 20 de diciembre de 1994, procedió a otorgar audiencia al Instituto Mixto de Ayuda Social con el fin de preservar sus intereses y tener presente su posición con respecto al tema.

Se debe indicar que, a la fecha de emisión del presente dictamen, el Instituto Mixto de Ayuda Social no había manifestado criterio alguno en relación con la presente consulta.

I.- ANALISIS

En primer término, se deberán transcribir los numerales de la ley No.7151 de 24 de julio de 1990, relacionados directamente con la presente consulta.

Es así como al artículo 1 indica:

"Artículo 1.- Autorizase al Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS) para que segregue y les traspase sus terrenos a las personas que los ocupen por ser adjudicatarios de viviendas promovidas por esta institución. (...)"

Luego, el numeral 6 de la misma ley dispone:

"Artículo 6.- Las segregaciones y traspasos originados en esta ley no requerirán de visado municipal, y estarán exentos de cualquier permiso de urbanización y construcción, de cualquier directriz y de timbres de catastro de plano. (...)"

La Ley Constitutiva del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados dispone en su numeral 1 que dicho ente, institución autónoma del Estado se creó para todo el territorio nacional con "el objeto de dirigir, fijar políticas, establecer y aplicar normas, realizar y promover el planeamiento, financiamiento y desarrollo y de resolver todo lo relacionado con el suministro de agua potable y recolección y evacuación de aguas negras y residuos industriales líquidos, lo mismo que el aspecto normativo de los sistemas de alcantarillado pluvial en áreas urbanas."

Además, los incisos b), d) y e) del artículo 2 de la misma ley de reciente cita, establecen que corresponde al Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados:

"b) Determinar la prioridad, conveniencia y viabilidad de los diferentes proyectos que se propongan para construir, reformar, ampliar, modificar obras de acueductos y alcantarillados; las cuales no se podrán ejecutar sin su aprobación;"

"d) Asesorar a los demás organismos del Estado y coordinar las actividades públicas y privadas en todos los asuntos relativos al establecimiento de acueductos y alcantarillados y control de la contaminación de los recursos de agua, siendo obligatoria, en todo caso, su consulta, e inexcusable el cumplimiento de sus recomendaciones;

"e) Elaborar todos los planos de las obras públicas relacionadas con los fines de esta ley, así como aprobar todos los de las obras privadas que se relacionen con los sistemas de acueductos y alcantarillados; según lo determinen los reglamentos respectivos;"

De acuerdo con lo expuesto, es claro que el AyA tiene una competencia otorgada para satisfacer un fin público, el de planificación y abastecimiento de agua potable y la recolección y evacuación de aguas negras y residuos industriales líquidos.

Por su parte el artículo 2 de la Ley de Creación del Instituto Mixto de Ayuda Social indica que: "El IMAS tiene como finalidad resolver el problema de pobreza extrema en el país, para lo cual deberá planear, dirigir, ejecutar y controlar un plan nacional destinado a dicho fin. Para ese objetivo utilizará todos los recursos humanos y económicos que sean puestos a su servicio por los empresarios y trabajadores del país, instituciones del sector público nacionales y extranjeras, organizaciones privadas de toda naturaleza, instituciones religiosas y demás grupos interesados en participar en el Plan Nacional de Lucha contra la Pobreza."

Además, el numeral 7 de la indicada ley dispone que: "Toda actividad del IMAS se clasificará en una de las siguientes formas: a) Programa de estímulo, b) Plan de ayuda y c) Adjudicación de viviendas."

Por otro lado, el artículo 6 de la misma ley establece que:" El IMAS realizará sus actividades y programas con sujeción a los siguientes principios fundamentales: a)Promover, elaborar y ejecutar programas dirigidos a obtener la habilitación o rehabilitación de grupos humanos marginados del desarrollo y bienestar de la sociedad; b) (...); c) Ejecutar los programas a nombre del desarrollo del individuo y del país y la dignidad del trabajo y la persona; d) (...); e) Promover la participación en la lucha contra la pobreza, de los sectores públicos y privados en sus diversas manifestaciones, de las instituciones públicas (...); y f) (...)"

Como se ve, la misma ley de creación del IMAS establece varios principios fundamentales a los que deben estar sujetas sus actividades y programas, como lo es la adjudicación de viviendas. En el presente caso se pueden considerar los siguientes:

- ayuda a los grupos humanos marginados del desarrollo y bienestar de la sociedad;

-desarrollo del individuo, del país, la dignidad del trabajo y la persona, y

-promover la participación de los sectores públicos en la lucha contra la pobreza.

La ley No.7151 de 24 de julio de 1990 tiene como fin público el proporcionar vivienda a personas de escasos recursos, pero esa vivienda para que sea digna para la persona, debe contar con un adecuado sistema de agua potable y de recolección de aguas negras para preservar la salud de sus habitantes y vecinos, es decir para proteger la salud pública.

De esta forma, para ayudar a los grupos humanos marginados con la adjudicación de vivienda, se les debe proporcionar un bienestar similar al mínimo que tiene el resto de la sociedad, lo cual será una señal de un trato digno hacia su persona.

El IMAS, de acuerdo con sus principios, deberá promover la participación del AyA como institución pública técnica, para que coadyuve en la solución del servicio elemental de abastecimiento de agua potable y recolección de aguas negras.

Así las cosas, la ratio legis del numeral 6 de la ley No.7151 antes citada, es la de hacer más expedito el trámite de segregación y traspaso de terrenos a personas adjudicatarias de vivienda promovidas por el IMAS, vista la normal urgencia de los estratos a los cuales se beneficia en ese aspecto.

Ahora bien, el artículo 6 de la indicada ley no dice expresamente que se exceptúa del control técnico del AyA a las indicadas segregaciones y traspasos, razón por la cual la norma administrativa deberá interpretarse según el criterio del numeral 10.1 de la Ley General de la Administración Pública, el cual señala que: "La norma administrativa deberá ser interpretada en la forma que mejor garantice la realización del fin público a que se dirige, dentro del respeto debido a los derechos e intereses del particular."

De ahí que esta Procuraduría considere que no se garantiza una vivienda digna sin que igualmente sea posible tener acceso a los servicios más elementales y bajo las mínimas condiciones de higiene y seguridad.

Por esta razón la interpretación del numeral 6 de la ley en estudio que mejor garantiza la realización del fin público, implica considerar los criterios técnicos del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados con el fin de asegurar el disfrute del servicio de agua potable y recolección de aguas negras.

Además, si se interpretara que el artículo 6 citada reforma la ley constitutiva del AyA, siempre se debería contar con su criterio a tenor de lo dispuesto el numeral 16.1 de la Ley General de la Administración Pública el cual indica:

Artículo 16.-

1. En ningún caso podrán dictarse actos contrarios a reglas unívocas de la ciencia o de la técnica, o a principios elementales de justicia, lógica o conveniencia."

Debe indicarse que los numerales 10.1 y 16.1 de la Ley General de la Administración Pública establecen técnicas para la interpretación normativa que deben ser aplicados en casos como el presente, pues el Instituto de Acueductos y Alcantarillados es un ente eminentemente de carácter técnico creado con el fin de brindar bienestar y proteger la salud pública, planificando y proporcionando el agua potable y la recolección de aguas negras y desechos industriales.

II.- CONCLUSIONES

De acuerdo con lo expuesto, esta Procuraduría concluye que:

1.- La ley No.7151, de 24 de julio de 1990, y en especial el artículo 6, debe ser interpretado de acuerdo con la forma que mejor garantice la realización del fin público.

2.- El fin público implica no solamente el acceso a la vivienda, sino el acceso adecuado a los servicios públicos más elementales como es el agua potable y a la recolección de aguas negras para preservar la salud pública.

3.- El Instituto Mixto de Ayuda Social al aplicar la ley No.7151, de 24 de julio de 1990, debería tomar en cuenta el criterio técnico del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados en atención al indicado fin público.

Atentamente,

Licda. María Lourdes Echandi Gurdián

Profesional 4

cc: Master Clotilde Fonseca Quesada, Presidente Ejecutivo,

Instituto Mixto de Ayuda Social

mle