Dictamen : 066 - del 03/05/1994

C-066-94

San José, 3 de mayo de 1994

Sr.

Lic. Fernando Castro Madrigal

Secretario General del Consejo de Gobierno

S. O.

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su atento oficio SGCG-0810-94 de 21 de abril último, por medio del cual consulta si el Consejo de Gobierno puede autorizar al señor Gerente General del Banco Anglo Costarricense para que acuda al proceso arbitral, de conformidad con el artículo 508 del Código Procesal Civil.

La consulta plantea el problema de determinar cuál es el órgano competente para autorizar a los organismos públicos a acudir a arbitraje y cuáles son los requisitos para que proceda este medio de solución de conflictos.

A-. COMPETENCIA DE LA PROCURADURIA GENERAL

Es criterio de la Procuraduría General que existe una autorización legal para que los entes públicos accedan al arbitraje en asuntos de Derecho Privado. Lo que significa que los entes descentralizados, al igual que el Poder Ejecutivo, pueden acudir a esa solución, a condición de que se cumplan ciertos requisitos.

1-. Requisitos para que proceda el arbitraje

Dispone el artículo 27.- de la Ley General de la Administración Pública:

"3. Corresponderá a ambos (Presidente y Ministro del ramo), además transar y comprometer en árbitros los asuntos del ramo.

4. La transacción y el compromiso sobre asuntos de derecho público requerirán aprobación de la Asamblea Legislativa, y los que versen sobre asuntos de derecho privado y excedan de cien mil colones requerirán dictamen favorable de la Procuraduría General de la República".

De conformidad con dicha norma, la Administración está autorizada para acudir libremente al arbitraje cuando los asuntos son de índole privada y no excedan de cien mil colones. Si excede de esta suma, el punto debe ser sometido a este Órgano Consultivo a fin de que rinda el dictamen correspondiente. Si, por el contrario, se trata de un asunto de derecho público la autorización debe ser otorgada por la Asamblea Legislativa.

De modo que, en tratándose de asuntos patrimoniales, el ejercicio de la competencia de la Administración está determinada por la opinión que externe el Órgano Consultivo. El dictamen se convierte en una condición del ejercicio de la competencia del Poder Ejecutivo o de los otros organismos públicos para acudir al arbitraje. El artículo 27.-4 establece una formalidad consultiva obligatoria y vinculante que se impone, entonces, ante toda decisión de acudir a arbitraje. Su ámbito es, en ese sentido, general.

2-. Aplicación de la Ley General a los entes descentralizados

Empero, podría sostenerse que el artículo 27 de la Ley General se refiere al Poder Ejecutivo, por lo que no comprende a las instituciones descentralizadas. No obstante, este aspecto ya fue analizado por la Procuraduría General en el dictamen N. C-225-88 de 11 de noviembre de 1989, en el cual se indicó:

"...Así que vale preguntarse, qué sucede respecto de la posibilidad de utilizar esta figura del arbitraje para las entidades descentralizadas. Nótese que el artículo 27 se encuentra incluido dentro de las disposiciones que la ley de mérito tiene respecto del Poder Ejecutivo, es decir, dentro de la normativa que regula la actividad del Estado. De acuerdo con nuestra opinión, con fundamento en el artículo 2º, al tratar la norma del artículo 27.4 aspectos relacionados con la actividad del Estado, su aplicación puede hacerse extensiva a los otros entes públicos, si en la legislación que les es aplicable, no existe norma que regule el punto.

Reza el artículo 2, párrafo primero citado:

"Las reglas de esta ley que regulan la actividad del Estado se aplicarán también a los otros entes públicos, en ausencia de norma especial para éstos".

Ahora bien, si en la legislación que regula la actividad de los entes públicos no existe norma que regule de alguna manera la figura del arbitraje, entonces puede aplicarse, válidamente, el contenido del numeral 27.4 analizado antes.

(....)".

Y es que al no existir, efectivamente, en la Ley General una disposición específica respecto de los requisitos para acudir al arbitraje, les resultan aplicables los requisitos establecidos en el artículo 27-.1. antes transcrito, tal como lo dispone el artículo 2º de ese mismo cuerpo normativo.

3-. En cuanto a la competencia del Poder Ejecutivo

Por otra parte, podría interpretarse que respecto de los entes descentralizados, además del dictamen de la Procuraduría General, se requiere la autorización del Poder Ejecutivo. Empero, como se indica en el dictamen C-225-88 de cita:

"Con respecto al segundo punto sobre el que versa su estimable consulta, en el que solicita se le indique cuál poder de la República es el competente para otorgar la autorización que permite el uso de los instrumentos legales analizados supra, debo señalarle que en opinión nuestra, solamente se requerirá el dictamen favorable de la Procuraduría General de la República si la materia que se sometería al arbitraje o a transacción es regulada por el derecho privado, y su monto superior a los cien mil colones. Quiere decir lo anterior, que la aplicación del inciso número 4 del artículo 27 de la Ley General de la Administración Pública, se ha hecho sin perder de vista la independencia que, en materia administrativa, poseen las instituciones autónomas de nuestro país.

Y es que la potestad de someter a arbitraje o a transacción los asuntos patrimoniales de carácter privado constituyen un segmento de la actividad administrativa, por esta razón, estimamos que la intervención del Poder Ejecutivo en este tipo de asuntos, tal cual lo prescribe el mismo artículo 27 en su inciso tercero se puede dar, exclusivamente, en asuntos propios de tal órgano, mas no podría extenderse al sector descentralizado, sin menoscabo de su autonomía constitucional",

En efecto, esa interpretación lesiona la autonomía administrativa plena de que gozan los entes descentralizados, por cuanto implicaría un sometimiento del ente descentralizado a la decisión del Poder Ejecutivo en aspectos eminentemente de la esfera de competencia de la entidad. Dado el deber de la Administración de interpretar conforme la Constitución, lo correcto es interpretar en el sentido indicado en el dictamen de mérito.

Nótese, por otra parte, que en ninguno de los dos cuerpos normativos se reconoce una competencia de principio del Consejo de Gobierno para autorizar a un organismo público a acudir al arbitraje, por lo que este Órgano Colegiado resulta incompetente para extender la autorización que se le solicita. Competencia que, además, no se conformaría a la naturaleza propia de ese Órgano Colegiado.

B-. LA APLICACION DE LA LEY GENERAL

Como es sabido, el Código Procesal Civil, que entró en vigencia en mayo de 1990, contiene una disposición en orden al arbitraje. Lo que plantea la necesidad de definir si dicho precepto modifica en alguna forma lo dispuesto por la Ley General.

1-. No existe oposición entre ambas disposiciones

Al respecto, es criterio de la Procuraduría General que la Ley General de la Administración Pública no ha sido derogada por el numeral 508 del Código Procesal Civil, a cuyo tenor:

"El Estado, sus instituciones y las municipalidades podrán también someter a la decisión de árbitros o de peritos, conforme con los trámites de este capítulo, previa autorización de la Asamblea Legislativa o del Poder Ejecutivo, según corresponda, las pretensiones patrimoniales en que figuran como partes interesadas".

No se está en presencia de dos disposiciones normativas que regulen el mismo punto en forma diversa, de manera que se presente una antinomia normativa.

En primer término, el numeral 508, antes transcrito, se conforma con lo dispuesto en el artículo 395 del anterior Código de Procedimientos Civiles, por lo que en orden a los requisitos para acceder al arbitraje no innova en modo alguno. En segundo término, la expresión "según corresponda" del numeral 508 puede ser entendida dentro de lo dispuesto por el artículo 27 antes transcrito. De modo que si el asunto es de Derecho Público, el arbitraje debe ser autorizado por la Asamblea Legislativa. Si se trata de un asunto de Derecho Privado se continúa requiriendo el dictamen de la Procuraduría, en tanto el asunto exceda de cien mil colones.

La Sala Constitucional, en resolución N. 1079-92 de las 14:48 hrs. del 2 de marzo de 1993, ha señalado la vigencia de la Ley General:

"Nos interesa además, para los efectos de esta consulta, indicar que la norma procesal citada (sea el 508 de cita) viene a corresponder con otra anterior y vigente de la Ley General de la Administración Pública que dispone en términos similares, o incluso complementarios, en el sentido de que el Poder Ejecutivo (Presidente de la República y respectivo Ministro) puede comprometer en árbitros (compromiso arbitral) asuntos de derecho público, siempre que la Asamblea Legislativa lo apruebe (artículo 27 párrafos 3 y 4). La Asamblea es la que determina la conveniencia o no de esa solución.

Queda claro, por otra parte, que lo anterior tiene real aplicación y sentido cuando hablamos de la acción del Estado a lo interno de su territorio y casi diríase, en sus relaciones locales...".

2-. Una disposición de carácter autónomo y especial

Por otra parte, la Ley General de la Administración Pública constituye una norma especial en orden a la regulación de la actividad de los entes públicos. En razón de esa especialidad y conforme los principios de la hermenéutica jurídica, sus disposiciones prevalecen sobre lo dispuesto en cuanto a requisitos se refiere -autorizaciones legislativas o administrativas para acceder a un proceso arbitral- por normas generales. Y en el caso de referencia, el Código Procesal Civil constituye una norma general respecto de la Ley de la Administración Pública.

Por otra parte, debe tomarse en cuenta lo dispuesto por la propia Ley General, en orden a la aplicación de sus preceptos:

"Art. 9-1. El ordenamiento jurídico administrativo es independiente de otros ramos del derecho. Solamente en el caso de que no haya norma administrativa aplicable, escrita o no escrita, se aplicará el derecho privado y sus principios.

2. Caso de integración, por laguna del ordenamiento administrativo escrito, se aplicarán, por su orden, la jurisprudencia, los principios generales del derecho público, la costumbre y el derecho privado y sus principios".

"Art. 364-.2. En caso de duda, sus principios y normas prevalecerán sobre los de cualesquiera otras disposiciones de rango igual o menor".

Consecuentemente, en aplicación de los criterios hermenéuticos, las disposiciones de la Ley General prevalecen, en caso de oposición, respecto de lo dispuesto en el Código Procesal en orden a los requisitos para acudir al arbitraje.

CONCLUSION:

Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República que:

a) el Consejo de Gobierno carece de competencia para autorizar a un organismo público a acudir al arbitraje. No existe norma legal que le atribuya esa competencia.

b) Para acudir al arbitraje los entes descentralizados deben contar con el criterio favorable de la Procuraduría General de la República.

c) La decisión correspondiente debe ser tomada por el jerarca del ente, sin que requiera autorización del Poder Ejecutivo.

De Ud. muy atentamente,

Dra. Magda Inés Rojas Chaves

Procuradora Asesora