Dictamen : 067 - del 03/05/1994

C-067-94

San José, 3 de mayo de 1994

Sr.

Lic. Alberto Cañas Escalante

Presidente de la Asamblea Legislativa

S.D.

Estimado señor Presidente:

Me refiero al atento oficio N. P.1242-04-94 de 18 de abril del presente año, presentado por el entonces Presidente de la Asamblea Legislativa, Lic. Danilo Chaverri Soto, con el fin de que se determine si los integrantes del Poder Legislativo tienen derecho al pago de cesantía al cesar en sus cargos.

Al oficio indicado se adjuntó el criterio del Departamento Legal de ese Poder, de acuerdo con el cual los diputados carecen de dicho derecho. Afirmación que se funda en la ausencia de un contrato individual de trabajo entre el Estado y los diputados. Inexistencia del contrato producto de la falta de dependencia o subordinación jurídica de los diputados respecto del Estado. El mandato parlamentario "nacional y representativo, es independiente y discrecional". El carácter representativo de la elección es incompatible con la relación laboral tanto respecto del Estado como del pueblo. Por lo que se concluye que no existe derecho al pago del auxilio de cesantía.

Por lo que corresponde referirse a la naturaleza jurídica del cargo de diputado y a los requisitos para que, dentro de una relación laboral, proceda el pago del auxilio de cesantía.

I-. EL MANDATO PARLAMENTARIO ES INCOMPATIBLE CON UNA RELACION LABORAL

Los diputados son, ciertamente, funcionarios públicos pero su estatuto jurídico es diferente en virtud del carácter representativo del puesto que se ocupa.

A-. UN MANDATO REPRESENTATIVO

El régimen jurídico de los parlamentarios está determinado por su carácter representativo, establecido desde la Revolución Francesa.

Bajo esta concepción, el pueblo se gobierna por medio de sus elegidos, lo que implica una participación de los ciudadanos en la gestión de la cosa pública. Empero, esa participación se da por medio del sufragio universal: el diputado es representante en la medida en que es electo por sufragio universal. Ese sufragio no conlleva el derecho del electorado de emitir un mandato imperativo que, como tal, ligue a los elegidos.

Sobre esta naturaleza, la Procuraduría General ha señalado:

"Esa función (legislativa) se caracteriza esencialmente por el carácter representativo de los parlamentarios. En virtud de la representación política, los representantes actúan en nombre de la generalidad de los representados: los electores, los comprometen con sus decisiones, sean éstas de índole legislativa o ejecutiva. El objeto de la representación es permitir la formación de la voluntad política dentro de la comunidad y ese objeto cobra particular importancia respecto de la función parlamentaria. En efecto, conforme con la tradición constitucional-democrática, el pueblo ejerce la potestad legislativa por medio de los diputados (artículo 105 de la Constitución Política), de modo que los diputados manifiestan y expresan la voluntad popular. Es decir, el carácter representativo de los señores diputados constituye una nota característica del régimen democrático, y, además, expresa la diferencia entre los conceptos de soberanía popular y soberanía nacional. El diputado representa a toda la Nación (artículo 106 de la Constitución) y esa representatividad es determinada por la elección por sufragio universal y directo.

En virtud de esa representatividad, los diputados son depositarios de la voluntad popular, por lo cual, gozan de un grado de libertad para interpretar esa voluntad, concretizándola, adaptándolas a las circunstancias. Es precisamente la posición jurídico-política del diputado, que apela a la libertad, la que justifica el otorgamiento de garantías parlamentarias (inviolabilidad, inmunidad, indemnizaciones) como forma de garantizar la libertad, discrecionalidad y ausencia de responsabilidad". Dictamen N. C-003-89 de 4 de enero de 1989.

El mandato representativo presenta las características de irrevocabilidad y de incompatibilidad con el mandato imperativo. Irrevocabilidad que significa que el mandato parlamentario se extiende por el número de años establecido en la Constitución, prescindiendo de la voluntad de los electores y de los cambios de opinión que puedan producirse en el curso de una legislatura. En efecto, el mandato parlamentario se adquiere por la elección y se mantiene hasta la expiración del período para el cual fue electo, excepto los casos de deceso, renuncia. Por otra parte, el diputado no es un simple mandatario que ha de actuar y votar en la Asamblea según las instrucciones imperativas que le hayan sido dadas por sus electores. Por el contrario, el diputado es libre de opinar, de decidir, de votar. Es decir, la función parlamentaria es libre: el diputado no expresa la voluntad de sus electores, sino que decide por sí mismo y bajo su propia apreciación.

Como señala Carré de Malberg: el parlamentario "es independiente con respecto a sus electores", Teoría General del Estado, Fondo de Cultura de Méjico, Méjico, 1948, p. 929. Por lo que el diputado no está de ninguna manera ligado por instrucciones precisas, recibidas de los electores.

Además, la representación es incompatible con una relación de naturaleza contractual entre electores y elegidos: no existe un contrato entre unos y otros. Todo lo cual reafirma la libertad de los parlamentarios.

Es, precisamente, esa libertad de los diputados lo que justifica el estatuto particular de estos funcionarios. Un estatuto compuesto de privilegios y cargas dirigidas a garantizar el libre ejercicio del mandato y a protegerlo contra las posibles presiones que podrían comprometer su independencia.

B-. INCOMPATIBILIDAD CON UNA RELACION DE DEPENDENCIA

De lo expuesto se deriva la inexistencia de una relación de dependencia laboral entre el Estado y los diputados o entre el electorado y los diputados.

El núcleo esencial de la relación laboral está dado por la subordinación o dependencia jurídica. Ciertamente, el diputado es un funcionario público, pero es un funcionario que no está en relación de dependencia, la cual se caracteriza:

"...por un estado de limitación de la autonomía del trabajador, sometido a la potestad patronal, por razón de su contrato y en el desempeño de sus servicios, por autoridad que ejerce el empresario en orden al mayor rendimiento de la producción y el mejor beneficio de la empresa". G, CABANELLAS: Compendio de Derecho Laboral, T. I, Buenos Aires, Bibliográfica OMEBA, 1968, p. 394.

Esa subordinación se origina en el contrato de trabajo y se caracteriza por la facultad del patrono de dictar normas, instrucciones y órdenes a los trabajadores dependientes. Lo que significa que el trabajador está obligado a ejecutar lo dispuesto por su patrono. Ha señalado la jurisprudencia al respecto:

"(....) el contrato individual de trabajo está definido por el artículo 18 del Código que rige la materia, como todo aquel en que una persona se obliga a prestar a otra sus servicios, o a ejecutarle una obra, bajo la dependencia permanente y dirección inmediata o delegada de ésta y por una remuneración de cualquier clase o forma. De la redacción de la articulación citada se extraen, entonces, los elementos constitutivos del contrato de trabajo, que a saber son: la prestación de servicios de una persona en favor de otra; la dependencia permanente y dirección inmediata del patrono, y, la remuneración por dicha labor, sea que es de título oneroso. El contrato de trabajo, además, es un contrato realidad, ya que siempre que exista una persona prestando sus servicios personales a otra por remuneración, bajo su dependencia permanente y subordinación inmediata existe un vínculo de orden laboral, el que depende de la situación real en que el trabajador se encuentra colocado en la prestación del servicio..." 1989, Tribunal Superior de Trabajo, Sec. Segunda. N. 404 de las 8:10 hrs. del 30 de junio. Ordinario laboral de O.C.S. c. "P.A.S. A.".

Todo lo cual es incompatible con el mandato parlamentario: el diputado participa en la determinación, y en la mayoría de los casos determina en forma exclusiva, la voluntad estatal, por lo que desde el punto de vista lógico- jurídico la situación de diputado es incompatible con una relación de subordinación laboral. Relación que es contraria a la teoría de la representación política y, por ende, al mandato representativo. "El diputado pertenece a la categoría de "gobernante, y no a la de agente", M, PRELOT-J, BOULOUIS: Institutions politiques et droit constitutionnel, Dalloz, 1990, p. 777.

Lo anterior justifica las disposiciones del segundo y tercer párrafo del artículo 579 del Código de Trabajo, a cuyo tenor:

"El concepto del artículo anterior no comprende a quienes desempeñan puestos de elección popular, de dirección o de confianza, según la enumeración precisa que de esos casos de excepción hará el respectivo reglamento.

Las personas que exceptúa el párrafo que precede no se regirán por las disposiciones del presente Código sino, únicamente, por las que establezcan las leyes, decretos o acuerdos especiales".

Agregándose que:

"Sin embargo, mientras no se dicten dichas normas gozarán de los beneficios que otorga este Código en lo que, a juicio del Poder Ejecutivo o, en su caso, de los Tribunales de Trabajo, sea compatible con la seguridad del Estado y la naturaleza del cargo que sirva".

En desarrollo de esta norma, el Decreto Ejecutivo N. 4 de 28 de mayo de 1959 dispone:

"Art. 1º: Para los efectos del Título Octavo del Código de Trabajo, no se considerarán trabajadores al servicio del Estado o de sus Instituciones, en su caso, a las siguientes personas:

c) Diputados de la Asamblea Legislativa y demás funcionarios de elección popular".

Sobre estas disposiciones, permítasenos la siguiente transcripción:

"El legislador puede establecer libremente las condiciones que estime más adecuadas, pero su libertad tiene limitaciones que son, de una parte, las generales que imponen el principio de igualdad y los derechos fundamentales que la Constitución garantiza, y de la otra, cuando se trate de cargos o funciones cuya naturaleza esencial aparece definida por la propia Constitución, las que resultan de la necesidad de salvaguardar esa naturaleza. En el caso de los cargos y funciones públicas de carácter representativo, una regulación legal que sea contraria a la naturaleza de la representación violará también por ello el derecho del representante a permanecer en el cargo..." Tribunal Constitucional Español, N. 10-1983 de 21 de febrero.

El afirmar que el diputado está sujeto a una relación de subordinación jurídica y que, por ende, tiene un contrato de trabajo con el Estado desconoce la naturaleza representativa del mandato parlamentario, definida por la Constitución y la esencia misma de los principios en que se asienta el sistema democrático-representativo que vive Costa Rica.

C-. EL CARACTER SALARIAL DE LA REMUNERACION

La circunstancia de que la Sala Constitucional haya considerado que la remuneración recibida por los señores Diputados tiene carácter de salario, no permite afirmar que dichos Altos funcionarios estén dentro de una relación de dependencia jurídica y, por ende, que exista un contrato de trabajo. Dispuso el Tribunal Constitucional:

"Es, pues, necesario, por consecuencia con la declaración de validez de los aumentos acordados, pronunciar en cambio la inconstitucionalidad, por violación de principios fundamentales de razonabilidad que se tienen por incorporados a la Carta Política, en especial en su artículo 56, la disposición contenida en el artículo 1° inciso b) de la misma Ley N. 7204, según la cual "b) La remuneración que se establece en esta ley no constituye la contraprestación por los servicios prestados en virtud de una relación laboral, por lo que no les (sic) son aplicables, para ningún efecto jurídico, las reglas relativas al salario", sin que esta declaración signifique, por supuesto, que esa remuneración o salario conjunto de los diputados tenga que regirse por la legislación laboral común, ya que, justamente por la categoría, período fijo constitucional, origen electivo y la naturaleza representativa de sus cargos, deben acomodarse a su propia normativa de derecho público especial. Lo que no puede decirse es que este régimen de excepción le niegue a aquella remuneración su carácter salarial o excluirlo de sus consecuencias esenciales como tal". Sala Constitucional, N. 550-91 de 18:50 hrs. de 15 de marzo de 1991.

Por el contrario, la anterior resolución confirma la particularidad del régimen jurídico de los parlamentarios, en especial, la naturaleza representativa del puesto. Naturaleza representativa que, como se ha indicado, es incompatible con una relación de subordinación jurídica y, consecuentemente, con un contrato laboral. Por lo que la función pública que desempeña el diputado se rige por disposiciones diferentes a las que rigen la función pública común. De allí que el establecer normas especiales en orden a esa función o bien el excepcionar la aplicación de la legislación común para ciertos cargos, no desconoce la condición de funcionario público del servidor, sino -por el contrario- evidencia la particularidad de la función, lo que justifica la regulación especial.

Por otra parte, la circunstancia de que se considere como sueldo una retribución que recibe un funcionario público no sujeto a relación de subordinación, no es extraña al Derecho Comparado.

Sobre este aspecto, señala E, RECODER DE CASSO en Comentarios a la Constitución, Editorial Civitas, Madrid, 1985, p.71 (comentarios al artículo 71 de la Constitución Española):

"...la naturaleza de la retribución de aquéllos (los diputados) ha cambiado gradualmente: en lugar de ser un simple reembolso de gastos, se convierte en sueldo, al menos en parte. Este cambio implica la idea de que el parlamentario es "pagado" por el servicio que presta e incita a asimilar el mandato parlamentario a un verdadero oficio ("profesión parlamentaria"), con inevitables repercusiones de índole fiscal: lo que se considera "sueldo" es sometido a tributación, mientras que lo reembolsado por gastos está exento. Este reparto en dos porciones lo encontramos en Estados Unidos y también en Australia y Canadá...En todo caso, dado que la retribución está establecida no en interés personal del parlamentario, sino a fin de asegurar un reclutamiento verdaderamente democrático del parlamento y en garantía de la función, los parlamentarios no pueden renunciar a ella".

II-. LA INDEMNIZACION DE CESANTIA SOLO PROCEDE EN CIERTOS CONTRATOS LABORALES

La cesantía es una indemnización que el patrono presta a sus trabajadores en caso de conclusión de la relación laboral, sin responsabilidad del trabajador. Por lo que participa del resarcimiento de los daños causados al trabajador por una ruptura de la relación laboral y de la previsión social. Es una indemnización que presupone, entonces, la relación laboral. Por ende, una relación de subordinación jurídica.

A-. EN LOS CONTRATOS A PLAZO DETERMINADO

Los contratos laborales son, en principio, a tiempo indefinido.La excepción es, entonces, la relación a plazo fijo. Es decir, cuando se ha previamente establecido que el contrato regirá a partir de cierta fecha y hasta el término que se indique.

Las reglas en orden al pago de esta indemnización difieren según se trate de un contrato a tiempo indeterminado (artículos 29 y 30 del Código de Trabajo) o bien, a un contrato a plazo fijo. En estos últimos, el cese de la relación laboral solo es indemnizable cuando media una ruptura anticipada, por responsabilidad de una de las partes. Dispone el artículo 31 del Código de Trabajo:

"En los contratos a tiempo fijo y para obra determinada, cada una de las partes puede ponerles término, sin justa causa, antes del advenimiento del plazo o de la conclusión de la obra, pagando a la otra los daños y perjuicios concretos que demuestre, en relación con el tiempo de duración del contrato, con la importancia de la función desempeñada y con la dificultad que el trabajador tenga para procurarse cargo o empleo equivalente, o el patrono para encontrar sustituto, todo a juicio de los Tribunales de Trabajo.

Cuando el patrono ejercite la facultad a que alude el párrafo anterior, deberá pagar además al trabajador, en el mismo momento de dar por concluido el contrato, el importe correspondiente a un día de salario por cada seis días de trabajo continúo ejecutado, o fracción de tiempo menor si no se hubiere ajustado dicho término, pero en ningún caso esta suma podrá ser inferior al equivalente de tres días de salario.

No obstante, si el contrato se hubiere estipulado por seis meses o más, o la ejecución de la obra por su naturaleza o importancia tuviere que durar ese plazo u otro mayor, la referida indemnización adicional nunca podrá ser menor de un mes de salario".

El Tribunal Superior de Trabajo ha señalado al respecto:

"Si el trabajador fue contratado para obra determinada, la acción en subsidio en que pretende el pago de preaviso no es procedente, porque desde el inicio mismo del nexo el trabajador sabía del término del mismo". 1978, Tribunal Superior de Trabajo N. 3359 de las 14:25 hrs. del 4 de setiembre, Ordinario de J.J.C.S. c. "D.D.M.A.SA.".

“…el pretender el pago de las indemnizaciones por preaviso de despido y auxilio de cesantía, no es propio de un contrato de trabajo a plazo fijo, como el que se dice medió en el caso concreto en estudio y, por aquí se expresa el agravio del demandado, de que debe denegarse la petitoria de la acción, ya que no se solicitaron los extremos que establece el artículo 31 del Código de Trabajo, como correspondía hacerlo...". 1990, Sala Segunda N. 153 de las 9:30 hrs. del 10 de octubre. Proceso Ordinario de M.G.S. c. "J.A.C.S L.G.".

En dichas relaciones laborales a plazo fijo no existe un derecho a la estabilidad en el cargo más allá del plazo convenido, por lo que no procede indemnización alguna.

2-. INAPLICABILIDAD DE LA JURISPRUDENCIA SOBRE CONTRATOS A PLAZO INDEFINIDO

Independientemente de lo antes expuesto, tómese en cuenta que la particularidad misma de la función parlamentaria excluye tomar en consideración la jurisprudencia judicial que establece que los contratos a plazo determinado deben considerarse indefinidos, si al vencer el término establecido subsisten las causas que originan la relación laboral, por lo que su rompimiento sí da margen al pago de la cesantía:

"Si el contrato laboral del actor con el accionado tiene carácter de indefinido, ya que la regla es que los contratos laborales tienen dicho carácter y sólo podrán estipularse por tiempo determinado en aquellos casos en que ese tipo de celebración resulta de la naturaleza del servicio que se va a prestar, de manera que si se celebró un contrato por tiempo determinado y al vencer su término subsisten las causas y la materia del trabajo se debe tener por tiempo indefinido; entonces lo procedente es rechazar la indemnización que solicita por concepto de daños y perjuicios concretos en relación con el tiempo de duración del contrato, toda vez que tal indemnización sólo procede en los casos en que el contrato sea a tiempo fijo o por obra determinada". 1980, Tribunal Superior de Trabajo, N. 3946 de las 9:15 hrs. del 2 de setiembre. Ordinario de E.L.Ch.CH. contra el Estado).

La circunstancia de que la función parlamentaria en sí misma considerada sea permanente, no modifica en nada el ejercicio de la función por el parlamentario. Ciertamente, al concluir el período para el cual fueron electos los diputados, se continúa requiriendo el funcionamiento de la Asamblea Legislativa. Empero, los diputados no pueden continuar en ejercicio de sus funciones por disposición constitucional y en atención a los principios democrático y republicano. Una continuidad de la función violentaría, en efecto, el principio democrático que requiere que los gobernantes sean electos periódicamente y por sufragio universal, por lo que no pueden perpetuarse en los cargos.

De manera que aun cuando se estuviese ante una relación laboral común, existe imposibilidad de cubrir el pago de cesantía. En efecto, se está en presencia de una función gubernativa que se desempeña por el plazo determinado por la propia Constitución Política, sin que pueda afirmarse la existencia de un derecho al cargo tutelable por el ordenamiento. El acaecimiento de ese plazo implica, entonces, un cese natural de la función, no indemnizable.

CONCLUSION:

Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República que en razón de la naturaleza de la función parlamentaria y de sus características, los señores Diputados carecen del derecho al pago de una indemnización por el cese del cargo que desempeñan.

Simplemente, no existe relación laboral y aun existiendo ésta, se estaría en presencia de una función a plazo determinado, sólo indemnizable cuando hay una ruptura ad tempo y esta ruptura es responsabilidad del patrono.

Del señor Presidente, muy atentamente:

Lic. Adrián Vargas Benavides

Procurador General de la República.

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