Dictamen : 068 - del 03/05/1994

C-068-94

San José, 3 de mayo de 1994

Señor

Miguel Madrigal López

Director a.i. de Personal

Ministerio de Seguridad Pública

S. O

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, nos referimos a su atento Oficio No. 94-174- D.P., de fecha 6 de enero último, ampliado mediante nota de fecha 24 de marzo de 1994, donde se consulta el criterio de la Procuraduría en lo referente a las concentraciones a que deben ser sometidos los funcionarios de la fuerza pública con ocasión de calamidades de la naturaleza y emergencias públicas en general, como huelgas, festejos populares de fin de año, elecciones nacionales, etc.

Nos relata en el planteamiento de la consulta que esa concentración consiste en la permanencia de los efectivos dentro de la unidad policial en disponibilidad, por el tiempo que dure la emergencia o que concluya determinado operativo. El dictamen del Departamento Legal del Ministerio de Seguridad Pública que se nos adjunta, sostiene que dichas concentraciones no contravienen el ordenamiento jurídico vigente. Para ello argumentan, entre otras razones, que la Ley Orgánica del Ministerio de Seguridad Pública establece un régimen especial aplicable a los servidores de la fuerza pública, donde se detallan los derechos y obligaciones de dichos funcionarios, siendo parte de estas últimas el velar por la seguridad, la tranquilidad y el orden público del país, no estando sujetos para ello a límites en cuanto al tiempo de servicio, ni en cuanto a la jurisdicción territorial. Esa tesis se ve reforzada, en criterio del consultante, por el hecho de que tratándose de un régimen especial regulado por ley, la función policial encaja dentro de las excepciones a la limitación de jornada que prevé la última parte del artículo 58 constitucional. Agregan que el funcionario policial es un empleado de confianza, en los términos previstos por el artículo 143 del Código de Trabajo, en virtud de lo cual, su labor no está sometida a la jornada máxima de trabajo tradicionalmente reconocida.

Además, se nos consulta en la nota de ampliación a que hemos hecho referencia, si procede el pago de horas extra a los funcionarios de la fuerza pública.

A efecto de dar respuesta a los puntos planteados, consideramos importante transcribir, en primera instancia, el texto del artículo 58 de la Constitución Política vigente, el cual señala:

" La jornada ordinaria de trabajo diurno no podrá exceder de ocho horas diarias y cuarenta y ocho a la semana. La jornada ordinaria de trabajo nocturno no podrá exceder de seis horas diarias y treinta y seis a la semana. El trabajo en horas extraordinarias deberá ser remunerado con un cincuenta por ciento más de los sueldos o salarios estipulados. Sin embargo, estas disposiciones no se aplicarán en los casos de excepción muy calificados que determine la ley" (El subrayado no es del original).

Esta norma contempla, por una parte, una garantía de orden laboral, a saber, la limitación de la jornada de trabajo - y como producto de ella la obligación de remunerar la labor extraordinaria con un cincuenta por ciento más de los salarios estipulados-; y por otra, los casos en que esas disposiciones no son aplicables. Para esto último se establece como requisito la existencia de una normativa legal que contenga la excepción correspondiente. Con relación a este último punto, la Ley Orgánica del Ministerio de Seguridad Pública (No. 5482, del 12 de diciembre de 1973), en su artículo 8o. dispone:

" El carácter de autoridad y la condición de funcionario policial no se limita al tiempo de su servicio ni a la jurisdicción territorial a que estén asignados los servidores, que están obligados a desempeñar sus funciones por iniciativa propia, por orden superior o a requerimiento expreso y fundado de cualquier ciudadano". (El subrayado no es del original).

A pesar de que la redacción de este artículo no es todo lo clara que podría desearse, se desprende de su contenido, con relativa facilidad, la intención de no limitar al tiempo de su servicio las tareas que obligatoriamente debe desarrollar el funcionario policial, ya fuere que éstas se emprendieran por iniciativa propia, por orden superior, o a requerimiento de cualquier ciudadano.

Por su parte, el Reglamento a la Ley Orgánica del Ministerio de Seguridad Pública, emitido bajo el Decreto No.3758-S, del 7 de mayo de 1974, establece en su artículo 14:

" Los funcionarios policiales deberán ejercer su autoridad en todo momento y lugar en que las circunstancias o los ciudadanos lo requieran...". (El subrayado no es del original).

Nótese que el texto reglamentario transcrito también hace énfasis en la ausencia de limitación temporal para la prestación de servicios por parte de los miembros de la fuerza pública, lo cual complementa la excepción que en ese sentido plantea el artículo 8 de la Ley Orgánica ya citada.

Conviene además indicar que de conformidad con el párrafo primero del artículo 10 de la Ley General de la Administración Pública, "La norma administrativa deberá ser interpretada en la forma que mejor garantice la realización del fin público a que se dirige, dentro del respeto debido a los derechos e intereses del particular...". No cabe duda que la interpretación aquí dada al artículo 8o. de la Ley Orgánica del Ministerio de Seguridad Pública, en el sentido de que establece un régimen de excepción al límite de la jornada previsto en el artículo 58 constitucional, es la que más se adapta a la realización del fin público a que se dirige, máxime si tomamos en cuenta que la policía administrativa es, por excelencia, la encargada de velar por el orden público, entendido éste como el conjunto de instituciones y reglas destinadas a mantener en un país el buen funcionamiento de los servicios públicos, así como también la seguridad y la moralidad de las relaciones entre particulares.(1)

A pesar de lo anterior, también debe tenerse presente el respeto (previsto al final de la transcripción del mismo artículo 10 de la L.G.A.P.) que debe guardarse a los integrantes de la fuerza pública por parte de sus jerarcas, a efecto de no incurrir en abusos que impliquen concentraciones arbitrarias o innecesarias de sus subalternos. En ese sentido, debemos indicar que no existe una potestad irrestricta en favor de la Administración, para concentrar durante cualquier plazo, en cualquier momento y por cualquier razón a los miembros de la fuerza pública. Por el contrario, debemos entender que esa prerrogativa rige únicamente para casos excepcionales en que la seguridad del Estado y el mantenimiento del orden público así lo requieran. La orden de concentración, por ello, debe ser impuesta por la necesidad, proporcionada al fin, y su duración debe limitarse a la existencia del hecho que la genera, pues de lo contrario podría incurrirse en abusos contrarios al ordenamiento jurídico.

El artículo 140 de la Constitución Política, por otra parte, en su inciso 16, establece como una atribución y un deber del Poder Ejecutivo, el disponer de la fuerza pública para preservar el orden, la defensa y seguridad del país. Resulta entonces necesario, que en los casos de excepción en que esos bienes se vean en peligro, se cuente con el auxilio de los funcionarios de la fuerza pública, para prevenir y eventualmente aplacar aquellos actos que se dirijan a su alteración, lo que podría requerir la concentración de algunos o, incluso, todos sus miembros.

Dentro de ese orden de ideas, debe tenerse presente que el funcionario público, por disposición del artículo 13 de la Ley General de la Administración Pública,"... deberá desempeñar sus funciones de modo que satisfagan primordialmente el interés público, el cual será considerado como la expresión de los intereses individuales coincidentes de los administrados..." Es claro que, en casos de excepción, como los que se citan en el planteamiento de la consulta, referidos a calamidades de la naturaleza y emergencias públicas en general, tales como huelgas, festejos populares, elecciones nacionales, etc., el interés público requiere la prestación de un servicio también excepcional por parte de los funcionarios llamados a mantener en márgenes aceptables el orden público.

Cabe agregar que una posición similar a la expuesta ha mantenido la Sala Constitucional en varias resoluciones, algunas de las cuales se citan en el criterio legal que se adjunta a esta consulta. Así, mediante Voto No. 1515-90, de las catorce horas con doce minutos del 2 de noviembre de 1990, en Recurso de Hábeas Corpus establecido por J.V.C.S. c/ C.P.C., la Sala indicó:

"...CONSIDERANDO: El hecho de que el señor..., a cuyo favor se interpone el recurso, deba cumplir con ciertas obligaciones inherentes al cargo que como guardia civil de la Primera Comisaría de San José desempeña, como lo es la disponibilidad de la cual se reclama -de acuerdo a los roles de servicio que previamente establece el superior en cada comandancia y en virtud a las posibles emergencias que se puedan presentar- no lesiona derecho constitucional alguno de aquél, ni mucho menos constituye una restricción o privación de su libertad personal, quien -en todo caso- de encontrarse disconforme con ese régimen si a bien lo tiene, podría dejar de prestar - en cualquier momento- sus servicios en él...".

También, en un Voto más reciente, el No. 1877-93, dictado a las quince horas con cincuenta y cuatro minutos del 23 de abril de 1993, en recurso de amparo interpuesto por L.M.R.A. c/ P.C.P.C.S.J. se dispuso:

"Como se desprende de los informes rendidos que se tienen dados bajo juramento, y de las disposiciones legales aplicables, artículos 8 y 12 de la Ley Orgánica del Ministerio de Seguridad Pública, y 143 del Código de Trabajo, los servidores policiales califican dentro del régimen de excepción que contempla el artículo 58 transcrito, dadas las funciones que deben cumplir, por lo que no resulta aplicable a ellos la limitación de cuarenta y ocho horas semanales de trabajo específico, máxime que su función no se limita al tiempo de su servicio. Por lo expuesto, y al no haberse producido, en consecuencia, la violación acusada al artículo 58 constitucional, el recurso deviene improcedente y así debe declararse".

En sentido similar a las resoluciones transcritas pueden consultarse los Votos No. 2005- 92, de las 14:15 horas del 29 de julio de 1992, y el No.1503 de las 14:03 horas del 10 de junio de 1992, los cuales consolidan la tesis de la inexistencia de limitación de jornada en lo que al trabajo de los miembros de la fuerza pública se refiere. Es importante recordar al respecto que la jurisprudencia y los precedentes de la Jurisdicción Constitucional son vinculantes erga omnes, salvo para sí misma, según lo dispone el artículo 13 de la ley de esa jurisdicción.

Ha de agregarse que, en relación con la posible aplicación a esos servidores del artículo 143 del Código de Trabajo, -a que se hace referencia en la consulta- debemos indicar que a nuestro juicio esa norma, en lo que se refiere a las labores de confianza, no es de aplicación en este caso. Ello porque ahí se prevé un límite a la jornada de esos trabajadores (doce horas con un descanso mínimo intermedio de hora y media), y como hemos reiterado, el artículo 8o. de la Ley Orgánica del Ministerio de Seguridad Pública, relacionado con la última parte del artículo 58 constitucional, excluye la existencia de una limitación de la jornada (de cualquier clase) para los miembros de la fuerza pública.

Por último, y con referencia a la consulta planteada por vía de ampliación, relacionada con la posibilidad de que los miembros de la fuerza pública tengan derecho al pago de horas extra, debemos indicar que tal hipótesis resulta improcedente, pues al no existir, como ya indicamos, limitación a la jornada de trabajo de dichos funcionarios, no es posible establecer distinción alguna entre trabajo ordinario y extraordinario, situación que excluye la posibilidad del pago de este último extremo.

Lo saludan, atentamente,

Lic. Ricardo Vargas Vásquez Lic. Julio César Mesén

Procurador Asesor Abogado Asistente

RVV/Jcmm.e