Dictamen : 040 - del 14/03/1994

(Sin efecto)

C-040-94

14 de marzo de 1994

Señor

Lic. Mario Zaldívar Rivera

Secretario Ejecutivo

Comisión Nacional de

Préstamos para Educación

S. D.

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República nos es grato referirnos a su atento oficio Nº S. E. 35- 94, del 4 de febrero del año en curso, mediante el cual reitera la petición consultiva por usted formulada en oficio Nº S. E. 37/93, del 23 de febrero de 1993, por no haberse evacuado esa gestión inicial; y, al efecto, remite adjunto copia de tal antecedente, así como de la opinión que en su oportunidad externara el Asesor Legal de la Institución.

De previo a analizar el punto consultado, es menester aclarar que, revisados los registros correspondientes de esta Procuraduría, no consta el ingreso del citado oficio Nº 37/93. Es por dicha razón que hasta ahora se atiende la solicitud contenida en dicho documento, el que presenta un evidente error de destinatario, según se aprecia de la copia que ahora se nos hace llegar.

Igualmente, conviene indicar que mediante oficio PA-004, del 11 de febrero de 1994, esta Procuraduría Adjunta le confirió audiencia al Banco Popular y de Desarrollo Comunal sobre la consulta formulada, en atención a que el pronunciamiento que por este medio se rinde involucra a esa entidad bancaria; audiencia que fue respondida a través del oficio Nº 109-SGD-94, del día 22 del mismo mes, suscrito por el Ing. Urías Ugalde Varela.

I. DELIMITACION DE LA CUESTION PLANTEADA:

El Secretario Ejecutivo de la Comisión Nacional de Préstamos para Educación (CONAPE) informa que en el seno de la Comisión Permanente de Asuntos Sociales de la Asamblea Legislativa se aprobó el día 3 de febrero de 1993 el proyecto de ley que se tramita bajo el expediente N° 11370.

De llegar a convertirse en ley, quedaría reformado el artículo 20 de la Ley Nº 6041 para ampliar la base de contribuyentes en la financiación de CONAPE y así dejar contemplados, a esos efectos, a las financieras, cooperativas y al Banco Popular y de Desarrollo Comunal. Continúa señalando el Lic. Zaldívar que, dado que el Banco Popular "posee una figura jurídica muy particular, CONAPE desea saber el criterio de la Procuraduría, acerca de la potestad que tendría el legislador de incluir al Banco Popular en este gravamen".

A la luz de lo preceptuado en los incisos 1) y 13) del artículo 121 de la Constitución Política, resulta claro que corresponde de manera exclusiva al órgano parlamentario dictar las leyes mediante las cuales se establecen los impuestos y contribuciones nacionales, así como reformarlas y darles interpretación auténtica. En ejercicio de tales atribuciones, nada impide que la Asamblea Legislativa imponga cargas tributarias al Banco Popular o a cualquier otro sujeto del ordenamiento --público o privado--, siempre que se actúe dentro de los parámetros que impone la disciplina constitucional en la materia al ejercicio de dichas potestades. Al respecto, no se puede alegar inmunidad tributaria alguna, salvo que la misma esté consagrada en la Carta Política como excepción al deber genérico de contribuir para los gastos públicos a que alude su numeral 18, lo que indudablemente no se presenta en el caso del Banco Popular.

No obstante lo anterior, según se desprende del informe rendido en su momento por la Asesoría Legal de CONAPE, la intervención de este órgano superior consultivo técnico-jurídico se requiere para dilucidar un aspecto distinto: "... la posible incorporación del Banco Popular a los alcances del inciso a) artículo 20 de la Ley 6041, Ley de Creación de CONAPE, tal y como está redactada dicha Ley en éste momento" (el subrayado no es del original); asunto que sí amerita un análisis más detenido por nuestra parte.

II. EL INCISO A) DEL ARTICULO 20 DE LA LEY Nº 6041:

De conformidad con el artículo 1º de la Ley Nº 6041, "Creación de la Comisión Nacional de Préstamos para Educación", del 9 de febrero de 1977 y sus reformas, CONAPE es una "institución semiautónoma del Estado". Su artículo 2º, en lo conducente, preceptúa:

"La Comisión administrará un fondo con los siguientes fines:

a) Conceder préstamos a costarricenses, para estudios de educación superior parauniversitaria y para estudios de educación superior universitaria, dirigidos hacia carreras y especializaciones de postgrado, dentro o fuera del país, basados en el mérito personal y las condiciones socio-económicas de los beneficiarios, quienes, preferentemente, deberán ser de zonas rurales ...".

En tal virtud, CONAPE constituye un instrumento del Estado para facilitar la prosecución de estudios superiores a las personas de escasos recursos, en armonía con la norma programática que contiene el numeral 78 constitucional (véase, al respecto, la precisión conceptual contenida en el "considerando" V del voto Nº 320-92, de las 15 horas del 11 de febrero de 1992 de la Sala Constitucional).

Ahora bien, en conformidad con lo dispuesto en el inciso a) del artículo 20 de la ley de cita, dicho fondo que administra CONAPE está alimentado por "Una suma equivalente al cinco por ciento de las utilidades anuales netas de todos los Bancos comerciales del país, suma que será deducida del Impuesto sobre la Renta que deba pagar cada Banco". Dicha disposición fue reformada, bajo la apariencia de una interpretación auténtica (sobre ello, también debe consultarse el antes citado voto de la Sala Constitucional), mediante la Ley Nº 6319 del 26 de abril de 1979, que literalmente expresa:

"Interprétese auténticamente el artículo 20, inciso a), de la ley Nº 6041 del 9 de febrero de 1977, en el sentido de que si cualquiera de los Bancos comerciales, privados y los que integran el Sistema Bancario Nacional, con excepción del Banco Central de Costa Rica, obtuviere utilidades netas, debe contribuir necesariamente a formar los recursos de CONAPE con el cinco por ciento de dichas utilidades. Esta contribución podrá ser deducida del imponible del Impuesto sobre la Renta".

Para poder determinar si el Banco Popular queda comprendido dentro de los alcances de dicha disposición, deben hacerse algunas consideraciones en torno a la naturaleza jurídica de dicha institución. Antes de ocuparnos de ello, no resulta ocioso señalar que mediante el citado voto Nº 320-92 la Sala Constitucional declaró sin lugar una acción de inconstitucionalidad interpuesta contra ese inciso a) del artículo 20 de la Ley Nº 6041, interpretado auténticamente por la indicada Ley Nº 6319. Asimismo, que el proyecto de ley que mencionábamos al inicio --cuya génesis está estrechamente vinculada con la interposición de dicha acción de inconstitucionalidad, como queda de manifiesto en su exposición de motivos--, en los términos contenidos en el dictamen afirmativo de mayoría de la Comisión legislativa respectiva, propone modificar la disposición que nos ocupa de la Ley Nº 6041, de la siguiente manera:

"La Comisión contará con los siguientes recursos:

a) El 3.5 % de las utilidades netas anuales de todos los Bancos comerciales del país, las entidades financieras no bancarias, reguladas por la Ley N.º 5044 del 13 de setiembre de 1972 y el Banco Popular y de Desarrollo Comunal. Dicha suma será deducida del imponible del Impuesto sobre la Renta, que debe pagar cada Banco o cada institución financiera no bancaria. Las cooperativas de ahorro y crédito contribuirán con el 2.5 % de sus excedentes anuales" (nuevamente nos corresponde el subrayado).

Resulta interesante destacar que la mención expresa del Banco Popular se produce en virtud de una moción aprobada en el seno de la Comisión Permanente de Asuntos Sociales, por cuanto el proyecto originalmente sólo involucraba a "los Bancos comerciales del país y las entidades financieras no bancarias, reguladas por la Ley Nº 5044 del 13 de setiembre de 1972".

III. ALGUNAS PRECISIONES SOBRE LA NATURALEZA JURIDICA DEL BANCO POPULAR Y DE DESARROLLO COMUNAL:

Esta Procuraduría ya ha externado criterio en cuanto a que, a la luz de lo dispuesto en el artículo 2º de la Ley Orgánica del Banco Popular y de Desarrollo Comunal (Nº 4351 de 11 de julio de 1969 y sus reformas), dicha entidad tiene el carácter de ente público no estatal y, en consecuencia, a pesar de estar regido su funcionamiento por el Derecho Público, no pertenece al encuadramiento estatal.

Esta caracterización se deriva, en forma especial, del hecho de que el Banco sea propiedad de los trabajadores (art. 1º) y que tenga como objetivo fundamental "dar protección económica y bienestar a los trabajadores, mediante el fomento del ahorro y la satisfacción de sus necesidades de crédito" para procurar su desarrollo económico y social (art. 2º). De manera congruente y alejándose con ello del esquema organizativo propio de los Bancos estatales, su máxima instancia directiva lo constituye una Asamblea de Trabajadores, integrada como órgano representativo de los mismos y sus organizaciones sociales (art. 14 y 14 bis), y a la cual también compete designar a la mayoría de los miembros de su Junta Directiva Nacional (art. 15).

Sin perjuicio de lo anterior, resulta indudable la naturaleza bancaria de dicha institución pública no estatal y, en tal carácter, sujeta a la supervisión de la Auditoría General de Entidades Financieras.

Al respecto, con propiedad se ha afirmado:

"... es necesario hacer la mención del carácter de institución bancaria que tiene el Banco Popular y de Desarrollo Comunal. Con vista en los artículos 46, 48 y 49 de la Ley Orgánica del Banco Popular y de Desarrollo Comunal se desprende, de manera clara, el carácter especial que configura al Banco. Esto es así puesto que a la vez que se les somete a disposiciones comunes para otras instituciones bancarias (supervisión de la Auditoría General de Bancos y fiscalización de la Contraloría General de la República, amén de los artículos mencionados en el numeral 49. Por otro lado, se le exime, por su condición de excepción, de las restricciones de los artículos 7 y 54 de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional. Así, la autorización para que la institución lleve la denominación de Banco en su razón social y se le considere entidad que realiza actividades de carácter bancario sin estar mencionada en su propia Ley Orgánica, conducen a concluir que, si bien quedó claro el carácter público no estatal del Banco Popular y de Desarrollo Comunal, a su vez es claro su carácter de institución bancaria" (dictamen Nº C-253-87, de 17 de diciembre de 1987).

Viene de todo lo expuesto en el presente acápite, que el Banco Popular es una institución bancaria que, aunque pública, no reviste naturaleza estatal. Resta por determinar si forma parte del Sistema Bancario Nacional.

El artículo 1º de la Ley Orgánica de este último, N.º 1644 del 26 de setiembre de 1953 y sus reformas, establece el ámbito subjetivo del mismo, al disponer que estará integrado por el Banco Central de Costa Rica, el Banco Nacional de Costa Rica, el Banco de Costa Rica, el Banco Anglo Costarricense, el Banco Crédito Agrícola de Cartago y, además, por:

"6. Cualquier otro Banco del Estado que en el futuro llegare a crearse y

7. Los Bancos comerciales privados, establecidos y administrados conforme a lo prescrito en el Título VI de esta ley ...".

El Banco Popular no se subsume en los incisos transcritos de esta disposición legal por cuanto, como venimos diciendo, no siendo privado sino público, no es estatal. En tal virtud, podemos arribar ya a la conclusión que no forma parte del Sistema Bancario Nacional.

El numeral 54 de la misma Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional establece:

"Únicamente las instituciones mencionadas en el artículo 1 de esta ley podrán ejercer actividades de carácter bancario en Costa Rica y realizar aquellas operaciones que las leyes bancarias del país reserven exclusivamente a los Bancos. Con excepción del Banco Central, que ejerce funciones específicas de acuerdo con su Ley Orgánica, dichas instituciones serán consideradas como Bancos comerciales o hipotecarios, según la naturaleza de las funciones que desempeñen de acuerdo con esta ley".

Esta prohibición de ejercer actividades bancarias no rige sin embargo para el Banco Popular, a pesar de no formar parte del Sistema Bancario Nacional, por estar eximido de la misma por mandato expreso del artículo 48 de la señalada Ley Nº 4351.

Es dable afirmar que no sólo este último artículo de la Ley Orgánica del Banco Popular, sino todo ese conjunto normativo, parte del entendimiento de que la Institución no integra el Sistema Bancario Nacional. Así, a título de ejemplo, su numeral 49 hace una elencación de disposiciones de la Ley Orgánica de ese Sistema que sí son vinculantes para el Banco Popular, por cuanto en principio las normas de ésta última no le son aplicables.

IV. CONCLUSIONES:

Sin mayor dificultad se desprende de lo expuesto que el Banco Popular y de Desarrollo Comunal no está obligado al pago del tributo que establece el inciso a) del artículo 20 de la Ley Nº 6041, interpretado auténticamente por la indicada Ley Nº 6319, por no ser contribuyente del mismo.

De conformidad con esta disposición, los sujetos pasivos de la obligación tributaria son los Bancos de naturaleza comercial que integran el Sistema Bancario Nacional, tanto estatales como privados; y, como queda visto, el Banco Popular pese a su naturaleza pública no es estatal y, además, no forma parte de tal Sistema.

Las anteriores conclusiones, que concuerdan con la opinión expresada por la Asesoría Legal de CONAPE, se refuerzan a la luz del pronunciamiento de la Sala Constitucional contenido en su voto Nº 320-92, que declaró sin lugar una acción de inconstitucionalidad interpuesta contra la norma creadora del citado tributo. Uno de los fundamentos de esa acción era una supuesta lesión al principio de igualdad, por no estar sometidas a dicha norma determinadas instituciones bancarias y, entre ellas, el Banco Popular. La citada declaratoria, teniendo por existente dicha exclusión normativa, no vio en ello quebranto constitucional alguno.

Para finalizar, debe indicarse que de aprobarse el proyecto de ley que se tramita bajo el expediente Nº 11370 y si se mantiene el texto aprobado en Comisión, quedaría ampliada la base de contribuyentes del citado tributo, al hacerse mención expresa del Banco Popular y de Desarrollo Comunal, las entidades financieras no bancarias y las cooperativas de ahorro y crédito, todos los cuales actualmente no son sujetos pasivos del mismo.

Del señor Secretario Ejecutivo de la Comisión Nacional de Préstamos para Educación, atentamente se suscribe,

Dr. Luis Antonio Sobrado González

PROCURADOR ADJUNTO

LAS.e

cc: Ing. Urías Ugalde Varela, SubGerente-Banca de Desarrollo,

Banco Popular y de Desarrollo Comunal.