Dictamen : 214 - del 09/09/1985

C-214-85

San José, 9 de setiembre de 1985

Ingeniero

Héctor Monge Montero

Director Ejecutivo

Consejo de Seguridad Vial

Apartado K0176

Ciudad

Estimado señor:

Por encargo del señor Procurador General Adjunto me refiero a su oficio de 8 de agosto del año en curso, en el que somete a nuestro conocimiento la controversia que ha surgido entre ese Consejo y el Instituto Nacional de Seguros, con motivo del pago de unas comisiones a que se comprometió el primero en favor del segundo por servicio de la garantía que el INS brinda a una empresa alemana y otra estadounidense, que resultaron adjudicatarios de la Licitación Pública Nº 8660-79 relativa al suministro de diversos Equipos de Señalamiento Vial y otros a utilizarse en los programas de Seguridad Vial. Adjunta dictámenes jurídicos de los respectivos asesores legales, estudio de la Dirección Financiero Contable del INS, fotocopias de escrituras públicas, etc.

Con la aprobación del señor Procurador General de la República me permito en respuesta a su oficio manifestar lo siguiente:

NATURALEZA DE NUESTROS DICTAMENES:

De acuerdo con el artículo 1º de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, Nº 6815 de 27 de setiembre de 1982, "La Procuraduría General de la República es el órgano superior consultivo técnico-jurídico, de la Administración Pública..."

El artículo 2º de esa ley dispone que nuestros dictámenes"...constituyen jurisprudencia administrativa, y son de acatamiento obligatorio para la Administración Pública".

En concordancia con lo anterior, el artículo 3º al enumerar las atribuciones de este órgano técnico jurídico dispone:

"Artículo 3º. ATRIBUCIONES:

Son atribuciones de la Procuraduría General de la República:

...

b) Dar los informes, dictámenes, pronunciamientos y asesoramiento que, acerca de cuestiones jurídicas, le soliciten el Estado, los entes descentralizados, los demás organismos públicos y las empresas estatales. La Procuraduría podrá de oficio, reconsiderar sus dictámenes y pronunciamientos".

De lo expuesto queda claro que este órgano es esencialmente consultivo en el campo jurídico, y que sus dictámenes son de acatamiento obligatorio para la Administración Pública para lo que constituyen jurisprudencia administrativa.

Cabe canalizar los alcances de la "obligatoriedad" de nuestros dictámenes. Para ello consideramos conveniente transcribir en lo que interesa el Considerando IV de la resolución dictada por la Corte Suprema de Justicia a las nueve horas del diez de mayo de mil novecientos ochenta y cuatro dictada en recurso de inconstitucionalidad en el que se pretendía la declaratoria de inconstitucionalidad de varias disposiciones jurídicas, entre ellas el artículo 2º de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República. En la parte final del considerando citado se lee:

"IV.- ...la obligatoriedad del dictamen que establece el artículo 2º lo es para la administración que los solicitó, no así en cuanto a las demás, para las que constituye jurisprudencia administrativa, que es fuente no escrita que del ordenamiento jurídico administrativo, y que como tal fuente tendrá el rango que determina la Ley General de la Administración Pública Nº 6227 de 2 de mayo de 1978, artículo 6 a 10 y la doctrina que los informa..."

De lo anterior se concluye fácilmente que no es por la vía del dictamen nuestro que se encuentra solución al conflicto de intereses surgido entre ese Consejo y el INS, ya que si nuestro dictamen resultara desfavorable al Instituto Nacional de Seguros, como esa Institución no es consultante, no estaría obligada a acatar nuestra opinión jurídica vertida en el dictamen.

Cabe además recordar que este Despacho en forma reiterada ha mantenido la tesis con relación a los dictámenes -incluyendo los propios- que:

"... el dictamen nunca resuelve casos concretos, porque si así lo hiciere estaría supliendo a la administración activa, lo cual no puede hacer como administración consultiva la Procuraduría, ello excedería sus atribuciones..." (Entre otro el dictamen Nº C-016-84 de 10 de enero de 1984).

SOLUCION DE CONFLICTOS ADMINISTRATIVOS:

Antes de la emisión de la Ley General de la Administración Pública no existía en el derecho positivo regulación expresa sobre la solución de conflictos que puedan presentarse en la Administración Pública, y lo usual era que si amigablemente los entes u órganos involucrados no encontraban una fórmula satisfactoria iniciaban la acción judicial correspondiente, con las excepciones que se contemplan en el artículo 10.5 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

La Ley General de la Administración Pública en el Capítulo Segundo del Título Tercero del Libro Primero, artículos 111 y siguientes contiene una normativa que regula los procedimientos a seguir en los conflictos de competencia y otros conflictos administrativos que se presentan en la Administración Pública.

El conflicto que nos ocupa surge entre un órgano de la administración Central y un ente descentralizado, por lo que se regula por la normativa que contiene la Sección Cuarta de ese Capítulo Segundo, artículo 78 y siguientes, que se denomina precisamente: De los Conflictos entre el Estado y Otros Entes, o entre éstos. De esas disposiciones queda claro que la competencia para dirimir el conflicto es propia y exclusiva del Presidente de la República (Artículos 78 y 26 inciso c)), como el más alto jerarca de la Administración Pública.

El artículo 79 en relación con el 80 disponen el procedimiento a seguir para plantear el conflicto, el cual deberá ser remitido al Presidente de la República por el jerarca del órgano o ente, debiendo entender el término "jerarca" en su significado técnico jurídico, esto es la autoridad administrativa máxima del respectivo órgano u ente. Deberán de acompañarse las pruebas y razones que se tuvieren para plantear el conflicto.

El Presidente en aplicación del párrafo 4 de ese artículo 79 deberá dar audiencia por un mes a la otra parte, si hay prueba que evacuar dispondrá de un mes al efecto (párrafo 5 del artículo citado), vencido el cual, o en su caso vencida la audiencia si no hay pruebas a evacuar, deberá de resolver en el término de un mes. En tal forma que el procedimiento -cuando no se trate de un asunto de puro derecho y se haga necesario evacuar prueba- durará como máximo tres meses y unos cuantos días; y si no hubiere prueba que evacuar únicamente dos meses y los días necesarios para dictar los proveídos y notificarlos.

Es de aplicación en la especie el aparte 3 del artículo 71 de la Ley General de la Administración Pública en cuanto reserva la posibilidad de establecer acción contencioso-administrativa.

De acuerdo con lo expuesto esta Procuraduría llega a las siguientes conclusiones:

1.- Se trata en la especie de un conflicto administrativo entre el Instituto Nacional de Seguros y ese Consejo.

2.- Un dictamen de la Procuraduría General de la República resolviendo el caso concreto excedería el límite de atribuciones de este órgano consultivo técnico-jurídico y sería, conforme al principio de legalidad, absolutamente nulo.

3.- La competencia exclusiva para resolver los conflictos administrativos en vía administrativa corresponde al Presidente de la República.

4.- Las partes -una vez resuelto el conflicto por el Presidente de la República conservan la posibilidad de dilucidar el asunto en vía judicial estableciendo la acción correspondiente.

De usted muy atentamente,

Licda. Mercedes Solórzano S.

PROCURADORA ADMINISTRATIVA

MSS/gchr.e

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