Opinión Jurídica : 131 - del 25/09/2026

25 de setiembre de 2026

PGR-OJ-131-2026

Señora

Mariana Zamora Guzmán

Jefa de Área, Comisiones Legislativas VIII

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, damos respuesta a su oficio número AL-CPGOB-0653-2026 del 03 de marzo de 2026, recibido electrónicamente en la misma fecha, según código interno 2659-2026, por medio del cual se nos comunicó que la Comisión Permanente Ordinaria de Gobierno y Administración solicita el criterio de este Órgano Asesor con relación al texto del proyecto de ley denominado "CREACIÓN DE UNA CONTRIBUCIÓN ESPECIAL DE LOS VISITANTES AL PARQUE NACIONAL CHIRRIPÓ PARA LA MUNICIPALIDAD DE PÉREZ ZELEDÓN", que se tramita bajo el expediente legislativo número 25.251.

I. ALCANCE DEL PRONUNCIAMIENTO

De previo a realizar el análisis del proyecto de ley sobre el cual se requiere nuestro criterio, debemos indicar que, conforme a los numerales 2 y 4 de nuestra Ley Orgánica, No. 6815 de 27 de setiembre de 1982, la función consultiva que despliega esta Procuraduría lo es respecto de la Administración Pública, en tanto ejecute función administrativa.

Bajo ese entendido, en vista de que la presente gestión no proviene de un órgano del Estado en ejercicio de una función administrativa, sino de un órgano parlamentario, en ejercicio de una función legislativa, lo que emitiremos en este caso  es una opinión jurídica, en un afán de colaboración con la importante labor que desempeñan los legisladores, advirtiendo que se trata de un criterio jurídico no vinculante, respecto del presente proyecto de ley relacionado con la función de control político.

A ello, es importante señalar, que el plazo de ocho días previsto en el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, no es aplicable a este tipo de asuntos por no tratarse de la audiencia a la que se refiere el artículo 190 de la Constitución Política (se remite a ver opiniones jurídicas número PGR-0J- 055-2023 de 17 de mayo de 2023, PGR-OJ-138-2024 de 28 de octubre de 2024, PGR-OJ-156-2024 de 18 de noviembre de 2024, PGR-OJ-013-2025 de 27 de enero de 2025, PGR-OJ-068-2025 de 28 de abril de 2025, PGR-OJ-138-2025 del 01 de setiembre de 2025, PGR-OJ-202-2025 de 24 de noviembre de 2025, entre muchas otras).

II. DESCRIPCIÓN DEL PROYECTO DE LEY

La iniciativa legislativa objeto de consulta tiene como propósito fundamental dotar de mayores recursos a la Municipalidad de Pérez Zeledón, justificándose en las cargas operativas, logísticas y ambientales que el cantón asume producto del flujo turístico hacia el Parque Nacional Chirripó. La exposición de motivos argumenta que el gobierno local no recibe una retribución económica equitativa en proporción a lo que recauda el Sistema Nacional de Áreas de Conservación (en adelante SINAC).

En este sentido, la fundamentación del proyecto indica expresamente lo siguiente:

"(…) pese al protagonismo territorial del cantón y al impacto económico y social directo que conlleva la operación turística del parque, la Municipalidad de Pérez Zeledón no percibe actualmente un retorno económico proporcional a los ingresos que el Sinac recauda por concepto de tarifas de ingreso al Parque Nacional Chirripó.

Este desbalance limita el desarrollo local, en especial la inversión en infraestructura turística, proyectos comunitarios, cultura, deporte, recreación, fortalecimiento institucional y programas de bienestar. Ante ello, el presente proyecto de ley propone la creación de una contribución especial del cincuenta por ciento (50%) sobre el valor de la tarifa diaria de ingreso al Parque Nacional Chirripó, con el objetivo de dotar a la Municipalidad de Pérez Zeledón de recursos adicionales para impulsar el desarrollo territorial, bajo criterios de equidad, sostenibilidad y participación ciudadana.

El establecimiento de esta contribución resulta fiscal y socialmente razonable, dado que no representa una carga excesiva para la persona visitante. Según consta en la información oficial suministrada por el Consorcio Chirripó, una persona que pernocta una noche en el albergue base paga aproximadamente ¢20.847 por hospedaje, ¢22.000 en alimentación y ¢24.610 por el transporte de 10 kg de equipaje, superando los ¢67.000 por una sola noche de estadía básica. En comparación, el valor actual de la entrada diaria al parque es de ¢4.520, por lo que un aumento del 50% representa un aporte adicional de apenas ¢2.260 colones, monto accesible y proporcional si se compara con los costos totales que normalmente asume una persona visitante[1].

Esta contribución especial se regirá por lo establecido en el artículo 4 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, en tanto se trata de una contribución cuya obligación surge del beneficio derivado del ingreso a un área silvestre protegida, administrada por el Estado, y cuyo producto se destina específicamente a financiar obras y programas públicos en el cantón que sostiene dicha actividad.

Se establecerán mecanismos claros para la recaudación por parte del Sinac, la transferencia mediante Tesorería Nacional, y la distribución transparente de los fondos, incluyendo criterios de fiscalización, rendición de cuentas y control por parte de la Contraloría General de la República. Asimismo, se reservará una proporción del monto recaudado para ser destinada a asociaciones comunitarias locales, debidamente inscritas y activas, que podrán participar en el desarrollo social, cultural y ambiental de la región.

En suma, esta iniciativa busca corregir una brecha histórica en la distribución de beneficios derivados del patrimonio natural nacional, apostando por una herramienta concreta de justicia territorial, descentralización efectiva y desarrollo sostenible con participación comunitaria.”

Como se desprende de la anterior transcripción, el eje central de la presente propuesta de ley versa sobre la creación de una "contribución especial" equivalente a un recargo del 50% sobre la tarifa de ingreso al Parque Nacional Chirripó, estableciendo un esquema de recaudación, a través del Sistema Nacional de Áreas de Conservación y una distribución específica de los recursos recaudados hacia la Municipalidad y diversas asociaciones civiles o comunales privadas.

III. OBSERVACIONES SOBRE EL PROYECTO DE LEY

Antes de abordar el articulado del proyecto de ley, es imperativo realizar una breve referencia a la naturaleza de las tarifas de ingreso que se cobran por el acceso a áreas protegidas, así como a la figura fiscal que se propone crear en este proyecto y que, en caso de aprobarse la presente iniciativa de ley, deberá cancelarse junto a la tarifa de ingreso al parque nacional Chirripó.

1.     Tarifa de ingreso a áreas protegidas

Como primer aspecto, resulta oportuno señalar que las tarifas que el SINAC establece para el ingreso a áreas protegidas carecen de naturaleza tributaria, tratándose de un precio público, como se abordó en el dictamen número C-111-2017 de 30 de mayo de 2017, en el cual se desarrolló el siguiente criterio:

“II. SOBRE EL FONDO

Si armonizamos el marco jurídico expuesto con la conceptualización de precio público que se ha esbozado tanto a nível de doctrina como de nuestra jurisprudencia, podemos concluir entonces que en el caso que se analiza, la tarifa establecida en el artículo 42  de la Ley N° 7788 califica jurídicamente como un precio público. Como bien lo ha resuelto la Sala Constitucional al analizar el concepto de tarifa, el cobro que realiza el Sistema Nacional de Áreas de Conservación no es una figura tributaria como lo sería una tasa, en tanto falta un elemento propio de tales figuras, cual es el la coercitividad. En el caso que se analiza los residentes nacionales o extranjeros ingresan o no como acto voluntario a las áreas estatales protegidas y autorizadas, es decir el uso del bien demanial es temporal y voluntario, y por ese uso surge como contraprestación a favor de la administración el pago de una tarifa o precio, no solo por el uso de áreas protegidas sino también por los  servicios que implemente la administración para el disfrute de las áreas protegidas.  En cuanto a los servicios debe aclararse que de conformidad con el artículo 38 de la Ley, también se dan otro tipo de servicios no esenciales concesionados, sin embargo se trate de servicios que implemente la administración para el disfrute de las áreas protegidas, como de los servicios no esenciales concesionados, la tarifa debe como mínimo cubrir el costo necesario para su prestación.

En cuanto a la interrogante de quién es el competente para establecer las tarifas de ingreso a las áreas protegidas, valga indicar que si bien a nivel de doctrina existe duda en cuanto a si respecto de los precios públicos rige el principio de legalidad, por esa línea de distinción tal delgada entre tasa como figura tributaria y precio público, la Sala Constitucional ha sido suficientemente clara al decir que basta con que el legislador autorice el cobro de la tarifa, para que esta sea aplicada. En el caso de estudio la autorización deriva del artículo 42 de la Ley N° 7788, siendo el Sistema Nacional de Areas de Conservación -en tanto órgano desconcentrado y participativo (artículo 22 de la Ley 7788)-  la entidad autorizada para la fijación de tarifas fijas o diferenciadas tanto para el ingreso a las áreas protegidas como por la prestación de servicios relacionados. Debemos  preguntarnos entonces, a quién – dentro de la estructura del Sistema Nacional de Áreas de Conservación- corresponde implementar el sistema tarifario. Sobre este punto, valga indicar que el artículo 23 de la Ley N° 7788 establece la organización administrativa del Sistema de Áreas de Conservación, y destaca dentro de esa estructura el “Consejo Nacional de Áreas de Conservación”, conformado según el artículo 24 por el Ministro del Ambiente y Energía, quien lo presidirá, el Director Ejecutivo del Sistema, que actuará como secretario del consejo, el Director Ejecutivo de la Oficina Técnica de la Comisión, los directores de cada Área de Conservación, y un representante de cada Consejo Ragional de las Areas de Conservación. Si bien el artículo 25 de la ley define las funciones del Consejo Nacional de Áreas de Conservación, no incluye de modo expreso  la implementación del pago de tarifas por el ingreso a las áreas protegidas ni por los servicios que se presenten, sin embargo si partimos de la competencia genérica que se le otorga para realizar otras funciones necesarias  para cumplir con los objetivos que impone la ley, podemos afirmar entonces que la implementación de las tarifas autorizadas al Sistema Nacional de Áreas de Conservación, recae sobre el Consejo Nacional de Áreas de Conservación, competencia genérica que se complementa con lo dispuesto en los incisos m) y t) del artículo 12 del Reglamento. No está por demás advertir que la implementación tarifaria debe hacerse mediante decreto ejecutivo, y los fondos recaudados deben ser canalizados en la protección y desarrollo de las áreas protegidas.

Podemos concluir entonces que mediante ley se autoriza al Sistema Nacional de Áreas de Conservación para la fijación de tarifas de ingreso a las áreas protegidas y para el cobro de servicios relacionados, y la implementación del sistema de tarifas corresponde al Consejo Nacional de Areas de Conservación, ello con fundamento en el artículo 42 de la Ley N° 7788 y 12 inciso m) y t) del reglamento, mediante Decreto Ejecutivo.

Finalmente en cuanto a la interrogante de si es posible exceptuar el pago de la tarifa para el ingreso a las áreas silvestres protegidas y por los servicios, podemos decir que si el artículo 42 de la Ley N° 7788 le otorga al Sistema Nacional de Áreas de Conservación una autorización para fijar tarifas para el ingreso a las áreas protegidas y por la prestación de servicios, así como establecer tarifas diferenciadas, es lo cierto que también esa autorización encierra en sí la competencia para no fijar o para exonerar tarifas ya establecidas, siempre y cuando ello se haga mediante Decreto Ejecutivo y se justifique el no cobro de la tarifa para el ingreso a zonas protegidas, tal y como se dispone en el Decreto Ejecutivo N° 38295.

III. CONCLUSIONES:

 Con fundamento en lo expuesto es criterio de la Procuraduría General que:

 1- Las tarifas fijas o diferenciadas que se establezcan para el ingreso a zonas protegidas y por el uso de servicios derivados, tanto para residentes como no residentes, constituyen precios públicos y no ingresos tributarios, y las mismas deben ser establecidas mediante Decreto Ejecutivo.

2- La competencia para la fijación e implementación de las tarifas para el ingreso a zonas protegidas y por el pago de servicios derivados corresponde al Consejo Nacional de Áreas de Conservación.

3- El Consejo Nacional de Áreas de Conservación puede disponer e implementar el no cobro de tarifas así como el procedimiento para ello, siempre y cuando se haga mediante Decreto Ejecutivo.” (Lo resaltado no es del original)

Como se indica en la anterior transcripción, la tarifa por ingreso a áreas protegidas posee la naturaleza de precio público y no tiene carácter tributario. Además, su fijación ha sido encomendada al SINAC conforme con el numeral 42 de la Ley N.° 7788, con ello, corresponde al órgano indicado la fijación de tarifas fijas o diferenciadas tanto para el ingreso a las áreas protegidas como por la prestación de servicios relacionados, teniendo como parámetro para su determinación “los costos de operación de cada zona protegida y los costos de los servicios prestados”, previéndose su ajuste anual de acuerdo con el índice de precios al consumidor.

En concordancia con el tema de tarifas de ingreso, es importante referirnos al sistema de financiamiento que la normativa diseñó a partir de ese tipo de recaudación a favor de las áreas protegidas.

Al efecto, resulta necesario señalar que los artículos 36 y siguientes de la Ley de Biodiversidad establecen un régimen general y uniforme para el financiamiento de las áreas silvestres protegidas y para la fijación y manejo de las tarifas de ingreso a esos espacios. Conforme con el artículo 38 de la Ley de Biodiversidad, la totalidad de los fondos que generen las actividades del Sistema Nacional de Áreas de Conservación, tales como las tarifas de ingreso a las áreas protegidas o las concesiones de servicios no esenciales deben ser administrados por medio del Fideicomiso de áreas protegidas y que, todos los fondos que generen esos espacios serán exclusivamente para su protección, desarrollo y consolidación.

Así, con base en el artículo referido y el Decreto que fija las tarifas por derechos de ingreso y otros servicios ofrecidos en las Áreas Silvestres Protegidas bajo la administración del Sistema Nacional de Áreas de Conservación (Decreto Ejecutivo no. 38295 de 15 de enero de 2014), hemos señalado que “para la distribución de los ingresos por concepto de ingreso a las áreas silvestres protegidas el SINAC aplica un sistema solidario que permite que las áreas con mayor recaudación subsidien a aquellas con menor grado de visitación, con el fin de que la mayor cantidad de áreas silvestres protegidas cubran sus costos administrativos” (PGR-OJ-008-2022 de 24 de enero de 2022).

2.    Sobre la contribución especial como categoría tributaria

Como señalamos en el apartado que antecede, la tarifa que se cobra para acceder a áreas protegidas no tiene naturaleza tributaria. No obstante, el proyecto de ley que nos ocupa propone crear un tributo, según la redacción del artículo 1 del proyecto, bajo la categoría de "contribución especial" y que se calculará en cincuenta por ciento (50%) adicional sobre el valor de la tarifa oficial diaria de ingreso al Parque Nacional Chirripó.

Sobre la “contribución especial”, el artículo 4 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios (CNPT), establece que es un tributo cuya obligación tiene como hecho generador beneficios derivados de la realización de obras públicas o de actividades estatales, ejercidas en forma descentralizada o no; y cuyo producto no debe tener un destino ajeno a la financiación de las obras o de las actividades que constituyen la razón de ser de la obligación. Indica el referido artículo 4 lo siguiente:

“Artículo 4º.- Definiciones. Son tributos las prestaciones en dinero (impuestos, tasas y contribuciones especiales), que el Estado, en ejercicio de su poder de imperio, exige con el objeto de obtener recursos para el cumplimiento de sus fines. (…)

Contribución especial es el tributo cuya obligación tiene como hecho generador beneficios derivados de la realización de obras públicas o de actividades estatales, ejercidas en forma descentralizada o no; y cuyo producto no debe tener un destino ajeno a la financiación de las obras o de las actividades que constituyen la razón de ser de la obligación”. (Lo resaltado no es del original).

A la luz de esta definición legal y doctrinal, la exacción que se pretende cobrar al visitante del Parque Nacional Chirripó no calza dentro de la tipología de "contribución especial", aspecto que pasamos a analizar a continuación, al referirnos al articulado del proyecto objeto de consulta.

3.     Sobre el texto de los artículos que conforman el proyecto de ley

De previo y sin perjuicio de las observaciones concretas sobre el articulado del proyecto que se harán de seguido, es necesario exponer dos comentarios generales sobre la iniciativa.

Como se indicó en el punto a) anterior, la Ley de Biodiversidad establece un régimen general y uniforme para el financiamiento de todas las áreas silvestres protegidas. De tal modo, debe valorarse la conveniencia de emitir una nueva ley que establezca reglas distintas para un área silvestre específica en cuanto a los montos que deben cancelarse por su visitación, pues, la existencia de reglas distintas para cada espacio natural puede generar problemas de interpretación y aplicación, y distorsiones en el sistema vigente de aplicación generalizada.

Por otra parte, en la exposición de motivos del proyecto se señala que pese al protagonismo territorial del cantón y al impacto económico y social directo que conlleva la operación turística del Parque Nacional Chirripó, la Municipalidad de Pérez Zeledón no percibe un retorno económico proporcional a los ingresos que el SINAC recauda por concepto de tarifas de ingreso. Y que, por ello, se plantea el proyecto con el fin de dotar a la Municipalidad de Pérez Zeledón de recursos adicionales para impulsar el desarrollo territorial, bajo criterios de equidad, sostenibilidad y participación ciudadana.

Debe precisarse que el SINAC es el órgano que recibe los montos correspondientes a las tarifas de ingreso porque es el órgano competente de administrar, proteger y resguardar el parque nacional y porque, como se dijo, esas tarifas de ingreso financian esa función del SINAC en todas las áreas silvestres protegidas. De tal modo, debe valorarse que, al tratarse de un espacio protegido de titularidad estatal, la Municipalidad del lugar no tiene competencias relacionadas con su manejo y resguardo, por lo que no debe destinar recursos municipales a ese fin. Al contrario, la actividad turística que se genera a los alrededores del Parque Nacional contribuye a la actividad económica y turística del cantón.

 Propiamente sobre el articulado del proyecto de ley, procedemos a realizar las siguientes observaciones:

• Artículo 1: Propone la creación de una contribución especial, en los siguientes términos

“ARTÍCULO 1- De la creación de una contribución especial

Créase una contribución especial equivalente al cincuenta por ciento (50%) adicional sobre el valor de la tarifa oficial diaria de ingreso al Parque Nacional Chirripó. Esta contribución será de pago obligatorio y se exigirá conjuntamente a la tarifa establecida por el Sistema Nacional de Áreas de Conservación (Sinac), en los puestos de ingreso oficiales ubicados dentro del cantón de Pérez Zeledón.

El monto recaudado por esta contribución no sustituye ni forma parte de la tarifa oficial de ingreso al parque, y su producto se destinará exclusivamente a los fines establecidos en la presente ley”. (Lo resaltado no es del original).

Como mencionamos, el texto del artículo 1 propuesto crea un gravamen adicional que se anexa directamente a la tarifa de ingreso preexistente. Al denominarlo "contribución especial", el legislador incurre en un yerro técnico, toda vez que esa denominación no responde a la definición técnico jurídica de contribución especial, es decir, no existe un nexo causal entre una obra pública y un plusvalor en el patrimonio del visitante, requisito sine qua non de la contribución especial.

En efecto, el ingreso a un área silvestre protegida no genera un incremento en el valor del patrimonio del visitante derivado de una obra pública (como ocurriría, por ejemplo, con la pavimentación de una calle frente a una propiedad). El hecho generador aquí descrito es la mera utilización o disfrute de un bien de dominio público ambiental. Por ende, desde la perspectiva tributaria, denominarlo "contribución especial" constituye un yerro técnico.

Lo antes apuntado no solo implica una desatención de técnica jurídica en la propuesta, sino que, esa falta de rigor puede generar la vulneración de los principios de tipicidad y legalidad tributaria, en tanto se le impone al ciudadano una carga económica bajo una etiqueta jurídica que no corresponde a la verdadera naturaleza de la obligación material exigida.

Además, no puede dejarse de señalar que la creación de un nuevo cobro, revestido de naturaleza tributaria, podría constituirse en una doble carga al visitante, generada por exactamente el mismo hecho: el ingreso y disfrute de las instalaciones del Parque, lo que podría generar una lesión no solo a los principios de razonabilidad y proporcionalidad, sino también, un desincentivo al turismo local.

En relación con lo anterior, el artículo 42 de la Ley de Biodiversidad dispone que el SINAC debe fijar las tarifas de ingreso conforme a los costos de operación de cada zona protegida y los costos de los servicios prestados, y que, las debe revisar cada año con el fin de ajustarlas de acuerdo con el índice de precios al consumidor. Y, por tanto, debe valorarse si la creación de un nuevo cobro por ingreso al Parque Nacional, interfiere o genera alguna afectación en los cálculos y estimaciones que efectúa el SINAC para fijar la tarifa de ingreso y, como se dijo, puede representar un desincentivo a la visitación del parque.

Consecuentemente, también debe tenerse en cuenta que desincentivar la visitación del Parque Nacional Chirripó puede generar un desequilibrio financiero que afecte la aplicación del sistema solidario en la distribución de los recursos del Fideicomiso de áreas protegidas para todos los espacios naturales.

 Además del interés turístico que tienen las áreas silvestres protegidas, y, con ello, la importancia de mantener instalaciones adecuadas para los visitantes, esas áreas son declaradas como tales porque se constata la necesidad de proteger los recursos naturales existentes en la zona. En ese sentido, el artículo 58 de la Ley de Biodiversidad señala que se trata de “zonas geográficas delimitadas, constituidas por terrenos, humedales y porciones de mar. Han sido declaradas como tales por representar significado especial por sus ecosistemas, la existencia de especies amenazadas, la repercusión en la reproducción y otras necesidades y por su significado histórico y cultural. Estas áreas estarán dedicadas a conservación y proteger la biodiversidad, el suelo, el recurso hídrico, los recursos culturales y los servicios de los ecosistemas en general.”

 De tal forma, es necesario analizar cuáles son las implicaciones de una medida como la propuesta en la estabilidad del sistema financiero de las áreas silvestres protegidas, considerando no solo la importancia de garantizar instalaciones adecuadas para los visitantes, sino también, el adecuado funcionamiento de los sistemas de protección, control, vigilancia y compra o expropiación de terrenos, que garanticen un adecuado resguardo de los recursos naturales que se conservan en todas las áreas silvestres protegidas.

• Artículo 2: Agente de percepción

“ARTÍCULO 2- Agente de percepción

El agente de percepción de esta contribución especial será el Sistema Nacional de Áreas de Conservación (Sinac), creado conforme a la Ley n.° 7788, Ley de Biodiversidad.

El Sinac recaudará esta contribución junto con la tarifa oficial de ingreso al Parque Nacional Chirripó en los puestos autorizados ubicados dentro del cantón de Pérez Zeledón. Los montos recaudados deberán ser transferidos a la Tesorería Nacional, que creará una categoría programática específica para imputar dichos ingresos y proceder, conforme al calendario de pagos establecido, a la transferencia directa a la Municipalidad de Pérez Zeledón, según los destinos y porcentajes establecidos en esta ley.” (Lo resaltado no es del original).

Como se aprecia del texto del artículo dos trascrito, se propone designar al SINAC como el “agente de percepción” del tributo, asignándole una función de recaudación fiscal de una “contribución especial” cuyo destino se dirigirá al ámbito local o municipal, lo que excede no solo la naturaleza jurídica del  SINAC (órgano de desconcentración máxima con personalidad jurídica instrumental, adscrito al Ministerio de Ambiente y Energía) sino también sus funciones propias que el ordenamiento jurídico le encomienda.

Esta imposición de funciones ajenas a sus funciones sustantivas conlleva una carga administrativa, contable y operativa adicional para el SINAC, que le impone percibir el monto de la contribución propuesta y trasladarlo a la Tesorería Nacional, para que esta cree una cuenta específica y luego transfiera los fondos a la municipalidad.

Por otro lado, no queda clara la responsabilidad patrimonial del SINAC frente a la Municipalidad en caso de fallos en el sistema de recaudación o diferencias en las conciliaciones bancarias producto del cobro de este tributo ajeno a su patrimonio.

• Artículo 3: Hecho generador de la contribución

“ARTÍCULO 3- Hecho generador de la contribución

El hecho generador de la contribución especial establecida en la presente ley ocurre con el pago de la tarifa oficial de ingreso diario al Parque Nacional Chirripó, realizado por personas físicas o jurídicas en la página de reservación en línea oficial del Sinac o los puestos oficiales de acceso ubicados dentro de la jurisdicción del cantón de Pérez Zeledón, administrados por el Sistema Nacional de Áreas de Conservación (Sinac).

  El artículo tercero propone definir el hecho generador del tributo que se crea, es decir, pretende establecer el supuesto material de la obligación tributaria. Sin embargo, incurre en un error jurídico profundo al estatuir que el hecho generador es "el pago de la tarifa oficial de ingreso".

En materia tributaria, el hecho generador es el “presupuesto establecido por la ley para tipificar el tributo y cuya realización origina el nacimiento de la obligación” (artículo 31 CNPT), es decir, es el supuesto fáctico o jurídico previsto en la ley que, al realizarse, hace nacer la obligación tributaria.

En este caso, se propone como hecho generador de la contribución especial, el pago de un precio público.

No obstante, el verdadero supuesto fáctico que la norma parece querer gravar es el ingreso y estancia en el Parque Nacional Chirripó, no el acto administrativo de pagar la tarifa, lo cual demuestra una seria deficiencia en la propuesta legislativa.

En efecto, el artículo propuesto circunscribe el hecho impositivo a quienes paguen en la " página de reservación en línea oficial del Sinac o los puestos oficiales de acceso ubicados dentro de la jurisdicción del cantón de Pérez Zeledón, administrados por el Sistema Nacional de Áreas de Conservación ", la tarifa de ingreso diario al parque.

De este modo, se recomienda replantear la definición del hecho generador del tributo propuesto, de forma que, si se decide continuar con la iniciativa, el hecho generador describa con precisión el supuesto fáctico sujeto a gravamen.

• Artículo 4: Contribuyentes del aporte

“ARTÍCULO 4- Contribuyentes del aporte

Son contribuyentes de la contribución especial, creada por la presente ley, todas las personas físicas o jurídicas, nacionales o extranjeras, que realicen el ingreso al Parque Nacional Chirripó mediante el pago de la tarifa oficial diaria, en los puestos de acceso autorizados por el Sistema Nacional de Áreas de Conservación (Sinac), dentro del cantón de Pérez Zeledón.”

En concordancia con el artículo tres antes referido, el numeral cuarto propuesto delimita el sujeto pasivo o contribuyentes del impuesto, abarcando a toda persona nacional o extranjera que ingrese al parque nacional Chirripó por los accesos autorizados dentro del cantón de Pérez Zeledón, mediante pago de la tarifa diaria.

  Sobre la redacción propuesta, remitimos a los aspectos señalados sobre el artículo 3 en torno a la definición del hecho generador del tributo.

• Artículo 5: Financiamiento

“ARTÍCULO 5- Financiamiento

 La contribución especial, creada mediante la presente ley, se regirá, para todos sus efectos, conforme a lo dispuesto en el artículo 42 de la Ley n.° 7788, Ley de Biodiversidad, en cuanto al manejo, administración y fiscalización de los recursos percibidos por concepto de ingreso al Parque Nacional Chirripó.

El ajuste deberá hacerse durante los primeros tres meses de cada año, con base en la inflación interanual publicada por el INEC al cierre del año anterior y las nuevas tarifas deberán publicarse en el diario oficial la Gaceta.” (Lo resaltado no es del original).

Como se observa en el texto propuesto, la norma dispone que la contribución especial que propone crear se rija “para todos los efectos” conforme al numeral 42 de la Ley de Biodiversidad, artículo que, como ya mencionamos, habilita al Sistema Nacional de Áreas de Conservación a cobrar precio por concepto de tarifas de ingreso a los usuarios de los parques, y por la prestación de servicios en las áreas. Además, le otorga la competencia al SINAC para que cobre tarifas diferenciadas a residentes y no residentes en el país por concepto de ingreso a áreas protegidas estatales, así como por la prestación de servicios en las áreas, tal y como se desprende de su redacción:

“ARTÍCULO 42.-

Tarifas Autorízase al Sistema para cobrar precios diferentes a residentes y no residentes en el país, por concepto de tarifas de ingreso a todas las áreas protegidas estatales, así como por la prestación de servicios en las áreas. Asimismo, se le autoriza para cobrar tarifas diferenciadas, según el área protegida y los servicios que brinde.

El Sistema fijará las tarifas conforme a los costos de operación de cada zona protegida y los costos de los servicios prestados. Igualmente, las revisará cada año, a fin de ajustarlas de acuerdo con el índice de precios al consumidor.”

A partir de lo antes indicado, el artículo 5, denominado "Financiamiento", somete el régimen de manejo y fiscalización del tributo propuesto en este proyecto, al artículo 42 de la Ley de Biodiversidad. Esta remisión normativa es imprecisa dada la naturaleza del nuevo cobro y puede generar problemas de aplicación en caso de aprobarse esta iniciativa como ley de la República.

En efecto, como señalamos, el artículo 42 de la Ley 7788 se refiere a la posibilidad de cobrar tarifas (de naturaleza no tributaria) por parte del SINAC, a los usuarios de los parques y por la prestación de servicios en las áreas. Recursos que poseen una forma de manejo concreta, según la normativa dispuesta en la Ley de Biodiversidad.

De manera que, imponer al tributo que se propone crear, que se rija por reglas establecidas para otro tipo de ingresos no tributarios, respecto a su manejo, administración y fiscalización, excede, por mucho, el contenido del artículo 42 referido y las competencias propias del SINAC.

Además, reiteramos que, con base en el artículo 38 de la Ley de Biodiversidad, los montos recaudados por concepto de tarifas de ingreso a las áreas silvestres protegidas deben destinarse al fideicomiso allí dispuesto para esos efectos, y solo pueden utilizarse para la protección, desarrollo, y consolidación en las otras categorías de áreas protegidas de propiedad estatal, lo cual es contrario al fin perseguido por la iniciativa que, aunque se trata de un nuevo impuesto anexado a la tarifa, cuyos beneficiarios son mayormente de carácter municipal, su recaudación se le impone al SINAC, estableciéndole obligaciones adicionales que no son propias a las que ya ostenta.

 Luego, la norma propuesta establece en su párrafo final que deberá realizarse un ajuste con base en la inflación interanual publicada por el INEC.

Al respecto, no está demás señalar que si atendemos al tributo propuesto (un 50% sobre la tarifa oficial de acceso al parte), este es un gravamen porcentual ad-valorem sobre una base, por lo que, el ajuste por inflación que propone el texto de la norma pierde todo sentido, esto, en tanto, lo que podría, eventualmente, ajustarse por inflación es la tarifa de acceso al área de protección, por lo que, el monto nominal del tributo - equivalente al 50% de la tarifa- subirá automáticamente de forma proporcional, sin necesidad de ningún ajuste indexado.

Finalmente, el mandato de publicación de "las nuevas tarifas" en La Gaceta, puede generar confusión, en tanto, debe precisarse que corresponde al impuesto que se propone crear y no de la tarifa que fija SINAC como precio de ingreso al parque nacional y que posee su propia metodología de cálculo.

• Artículo 6: Distribución y destino de los recursos percibidos

“ARTÍCULO 6- Distribución y destino de los recursos percibidos

El total de los recursos recaudados, por concepto de la contribución especial establecida en esta ley, se distribuirá de la siguiente manera:

a) Un cinco por ciento (5%) se asignará al Sistema Nacional de Áreas de Conservación (Sinac), el cual podrá ser utilizado tanto para cubrir los gastos administrativos relacionados con su función como agente recaudador, como para el mantenimiento, operación y mejora de la infraestructura y servicios del Parque Nacional Chirripó, por su condición de ente administrador de dicha área silvestre protegida, a través del Área de Conservación La Amistad Pacífico.

 b)        Un cincuenta por ciento (50%) se distribuirá, en partes iguales, entre las siguientes entidades sin fines de lucro, debidamente inscritas y con personería jurídica vigente:

?                 REDISH (Asociación para Disminuir el Sufrimiento Humano), cédula jurídica 3-002-639265.

?                 Casa de la Mujer (Asociación de Mujeres Generaleñas), cédula jurídica 3-002-234570.

?                 Asociación de Desarrollo San Gerardo de Rivas de Pérez Zeledón, cédula jurídica 3-002161268.

En caso de que alguna de estas entidades esté inactiva, disuelta, o inhabilitada, conforme al artículo 7 de esta ley, el monto correspondiente será redistribuido por la Municipalidad entre las demás entidades activas. Si todas estuvieran inhabilitadas, el monto se reasignará a la Municipalidad de Pérez Zeledón quien destinará los fondos conforme al inciso c) de este artículo.

c) El cuarenta y cinco por ciento (45%) restante se asignará a la Municipalidad de Pérez Zeledón, quien deberá destinarlo exclusivamente al financiamiento de proyectos de desarrollo local en las áreas de turismo, cultura, deporte, recreación, sostenibilidad ambiental, infraestructura comunitaria y bienestar social.

La municipalidad podrá destinar hasta un diez por ciento (10%) de los recursos indicados en este inciso exclusivamente a cubrir gastos administrativos directamente vinculados a la formulación, ejecución, fiscalización o evaluación de los proyectos financiados con esta ley. En ningún caso estos recursos podrán utilizarse para financiar gasto corriente ordinario del gobierno local.”

El artículo 6 establece el destino de los fondos que se generen con ocasión del impuesto que se crea.

Sobre el texto, nótese que se asigna un 5% al SINAC -órgano desconcentrado y no ente público- para cubrir los gastos administrativos como recaudador del impuesto, suma que no resulta razonable respecto a las responsabilidades que se le imponen a ese órgano.  Luego, se agrega que ese porcentaje también podrá destinarse al “mantenimiento, operación y mejora de la infraestructura y servicios del Parque Nacional Chirripó”, lo que es contrario a las normas de la Ley de Biodiversidad que regulan la forma en que se administra los fondos generados por la visitación de áreas protegidas y servicios y atenta contra el principio de solidaridad del Fideicomiso de áreas silvestres protegidas.

El inciso b) traslada directamente la mitad de todo lo recaudado (50%) a tres asociaciones privadas especificadas en el texto propuesto, estableciendo que corresponde a la Municipalidad realizar el traslado de los fondos a esas entidades privadas.

Finalmente, el inciso c), dispone que el cuarenta y cinco por ciento (45%) restante se asignará a la Municipalidad de Pérez Zeledón, quien deberá destinarlo exclusivamente al financiamiento de proyectos de desarrollo local.

Como se advierte, la propuesta destina a favor de la municipalidad y entidades privadas un 95% de los recursos que genere el tributo que se pretende crear. En el caso de las entidades privadas que se enlistan, no se establece el destino que éstas deberán brindarle a los recursos que se le giren, dejando un vacío normativo en ese aspecto.

Además, la distribución especifica de posibles recursos a entidades privadas concretas puede soslayar el principio de igualdad, en el entendido de que, los recursos que se pretenden distribuir nacen de una obligación tributaria y se destinarían a sujetos privados específicos en detrimento de otras entidades privadas locales que participen en el desarrollo social, cultural y ambiental de la zona.

En esa línea, si la finalidad del proyecto es retribuir a la Municipalidad de Pérez Zeledón, mediante un retorno económico derivado de la visitación al parque nacional Chirripó, el mecanismo planteado debería dirigir a la corporación municipal la mayor parte de los recursos para que sean destinados “exclusivamente al financiamiento de proyectos de desarrollo local en las áreas de turismo, cultura, deporte, recreación, sostenibilidad ambiental, infraestructura comunitaria y bienestar social”, tal y como indica el inciso c) propuesto, a efecto de que los recursos posean un alcance mucho más general para la población de ese cantón.

• Artículo 7: Procedimiento de giro de la contribución especial

“ARTÍCULO 7- Procedimiento de giro de la contribución especial

El Ministerio de Hacienda, en coordinación con el Sistema Nacional de Áreas de Conservación (Sinac), deberá crear una categoría programática específica en la Tesorería Nacional para la imputación de los recursos provenientes de la contribución especial establecida en esta ley.

La Tesorería Nacional efectuará la transferencia trimestral de dichos recursos a la cuenta de caja única de la Municipalidad de Pérez Zeledón, de conformidad con los destinos, porcentajes y condiciones establecidos en esta ley y su reglamento.”

El texto del artículo sétimo detalla la mecánica financiera del traslado de fondos desde el Estado Central hacia la Municipalidad de Pérez Zeledón.

El proyecto impone al SINAC y a la Tesorería Nacional crear una categoría programática específica para los recursos que genere el tributo que se propone. Esta imposición debe ser analizada desde el punto de vista de las reglas presupuestarias para determinar su procedencia o no, por lo que debe consultarse a las autoridades del Ministerio de Hacienda y a la Tesorería Nacional sobre el texto propuesto.

 Además, debe precisarse el rol que se le asigna a la Municipalidad de Pérez Zeledón, en punto a la distribución de recursos, sobre todo con relación a las asociaciones privadas que se incluyen en el artículo 7 del texto propuesto, como beneficiarias de la distribución de los recursos.

• Artículo 8: Inhabilitación de entidades beneficiarias

“ARTÍCULO 8- Inhabilitación de entidades beneficiarias

Las entidades beneficiarias de recursos establecidos en esta ley que no cumplan con la rendición de cuentas, establecida en el artículo 8, que hayan sido disueltas legalmente o que se encuentren inactivas según los registros oficiales, podrán ser declaradas inhabilitadas por la Contraloría General de la República.

Una entidad beneficiaria se considerará permanentemente inhabilitada cuando no haya subsanado el incumplimiento dentro del plazo de doce meses a partir de la notificación correspondiente. Mientras tanto, la municipalidad podrá suspender temporalmente las transferencias a dicha entidad.

Una vez notificada la inhabilitación, los recursos que le hubieren correspondido a dicha entidad serán reasignados entre las entidades que sigan activas según lo establecido en la presente ley.” (Lo resaltado no es del original).

El artículo 8 propuesto, establece la inhabilitación de las beneficiarias que reciban fondos generados por el impuesto que se pretende crear por el incumplimiento de rendición de cuentas.

Como primer aspecto, se observa que la norma indica que la rendición de cuentas está "establecida en el artículo 8", referenciándose a sí misma de manera errónea, ya que la rendición de cuentas está dispuesta en el artículo 9 de la iniciativa.

Luego, el proyecto le asigna a la Contraloría General de la República la potestad de declarar inhabilitaciones sobre organizaciones que se beneficien con esta propuesta. Si bien, las tareas de la CGR son de fiscalización y control superior de la Hacienda Pública, el imponer al ente contralor la declaratoria de inhabilitación en caso de incumplimientos en rendición de cuentas como el propuesto podría generar una carga adicional, sobre la cual, debe pronunciarse dicho órgano. Pero, además, la norma propuesta podría no ser necesaria en tanto el ordenamiento jurídico establece mecanismos para sancionar el manejo inadecuado de fondos públicos o el incumplimiento de deberes relacionados con la rendición de cuentas.

• Artículo 9: Fiscalización y rendición de cuentas

“ARTÍCULO 9- Fiscalización y rendición de cuentas

 Todos los beneficiarios de los recursos provenientes de la contribución especial, creada por esta ley, deberán presentar al Concejo Municipal de Pérez Zeledón un informe trimestral detallado sobre el uso de los fondos, incluyendo los proyectos ejecutados, los montos utilizados y los resultados obtenidos.

La Municipalidad de Pérez Zeledón deberá, además, rendir una liquidación anual ante la Contraloría General de la República, conforme a lo dispuesto en el artículo 8, inciso e), de la Ley n.° 7755, Control de las Partidas Específicas con Cargo al Presupuesto Nacional, a más tardar durante la primera semana del mes de febrero del año siguiente al ejercicio fiscal correspondiente.

Las entidades privadas beneficiarias, tales como asociaciones de desarrollo u otras organizaciones, deberán presentar su propia liquidación anual individual directamente ante la Contraloría General de la República en el mismo plazo, según lo establece la citada Ley n.° 7755. Esta obligación es indelegable.

En caso de incumplimiento de estas obligaciones de rendición de cuentas, la municipalidad podrá ordenar la suspensión temporal de las transferencias correspondientes hasta tanto el beneficiario no subsane la omisión. Si la situación persiste durante más de doce meses, se procederá a su inhabilitación conforme al artículo 7 de esta ley.

La Contraloría General de la República deberá publicar un informe anual sobre las liquidaciones presentadas por los beneficiarios, el cual deberá estar disponible en su sitio web y ser comunicado a la ciudadanía mediante los canales institucionales correspondientes.”

Finalmente, el artículo 9 diseña el esquema de fiscalización, que incluye la presentación de informes trimestrales de las beneficiarias de los fondos ante el Concejo Municipal de Pérez Zeledón y la liquidación anual ante la CGR tanto de la Municipalidad como de las entidades beneficiarias de esta ley.

Además, se impone al órgano contralor, la publicación de un informe anual sobre las liquidaciones presentadas por los beneficiarios.

En vista de las obligaciones que se le indilgan al órgano contralor, deberá cursársele audiencia a éste a efecto de que se pronuncie sobre la propuesta de ley.

• Normas Transitorias:

Como hemos indicado en anteriores oportunidades, la función de las llamadas disposiciones transitorias es la de ajustar o acomodar la normativa nueva a la existente, para lo cual le otorga un tratamiento jurídico distinto, temporal y excepcional a ciertas situaciones, es decir, se trata de una técnica jurídica que busca dar respuesta a los problemas de aplicación de las normas en el tiempo (dictamen número C-060-99 de 24 de marzo de 1999 y Opinión Jurídica número OJ-047-2021 de 26 de febrero de 2021).

En el presente proyecto, se proponen dos transitorios que otorgan un plazo de tres meses a distintas entidades para, por un lado, coordinar lo relativo a los ajustes al sistema de recaudación del SINAC y la creación de una categoría programática en la Tesorería Nacional, así como la emisión de un reglamento municipal para la ejecución de los recursos. Por otro lado, el transitorio impone un plazo de tres meses al Poder Ejecutivo para reglamentar la ley:

“TRANSITORIO I- El Sistema Nacional de Áreas de Conservación (Sinac) contará con un plazo de tres meses, a partir de la entrada en vigencia de la presente ley, para realizar los ajustes necesarios en sus sistemas de recaudación y coordinar con el Ministerio de Hacienda la creación de la categoría programática específica en la Tesorería Nacional, destinada a la imputación y transferencia de los recursos provenientes de la contribución especial regulada por esta ley.

Dentro de ese mismo plazo, la Municipalidad de Pérez Zeledón deberá emitir el reglamento municipal correspondiente para la ejecución, fiscalización y distribución de los recursos que le sean asignados conforme a la presente ley, así como los criterios y procedimientos para la relación con las entidades beneficiarias.

TRANSITORIO II-        El Poder Ejecutivo, por medio del Ministerio de Ambiente y Energía (Minae) y el Sistema Nacional de Áreas de Conservación (Sinac), contará con un plazo máximo de tres meses a partir de la entrada en vigencia de la presente ley para dictar el reglamento correspondiente, a fin de asegurar su debida aplicación”.

Sobre los transitorios, debe valorarse la razonabilidad de la imposición de obligaciones a órganos de distintos ministerios para la gestión presupuestaria de recursos derivados de la creación del impuesto propuesto.

Luego, el plazo de tres meses que se consigna en ambos transitorios podría no ser razonable para atender las disposiciones que se imponen a distintos órganos.

Finalmente, no está de más recordar que la potestad reglamentaria recae sobre el Poder Ejecutivo, en estricto sentido, esto es Presidente y ministro del ramo, siendo que es a ese Poder a quien le corresponde reglamentar las leyes y no a otros órganos.

IV. RECOMENDACIÓN

Dado el contenido del presente proyecto de ley y las implicaciones que puede generar en el funcionamiento de distintos entes y órganos administrativos, resulta indispensable que se curse audiencia del presente proyecto a la Contraloría General de la República, como órgano contralor al que se le imponen potestades de fiscalización e inhabilitación.

Además, debe cursarse audiencia al Ministerio de Ambiente y Energía (MINAE) y al Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC), por ser los órganos encargados de la administración de las áreas protegidas y, en especial al SINAC, como órgano designado como agente recaudador del tributo que se propone.

También, al Ministerio de Hacienda y la Tesorería Nacional, debido al impacto directo que tiene la figura tributaria sobre el principio de caja única, la creación de categorías programáticas y el trámite de recursos provenientes de la contribución especial que se propone.

Finalmente, a la Municipalidad de Pérez Zeledón, en tanto es el destinatario de las cargas y los beneficios económicos del proyecto, y en atención a la audiencia obligatoria que se establece en el numeral 190 de la Constitución Política.

V. CONCLUSIÓN

Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría General de la República concluye que, el proyecto de ley "CREACIÓN DE UNA CONTRIBUCIÓN ESPECIAL DE LOS VISITANTES AL PARQUE NACIONAL CHIRRIPÓ PARA LA MUNICIPALIDAD DE PÉREZ ZELEDÓN", tramitado bajo el expediente legislativo N° 25.251 se enmarca dentro del amplio ámbito de discrecionalidad y política legislativa de los señores diputados y señoras diputadas.

No obstante, la propuesta tal y como está redactada presenta problemas de técnica legislativa y aspectos técnico jurídico de fondo que requieren la atención de los señores legisladores. Por ello, respetuosamente, recomendamos a los señores diputados analizar las observaciones que se plasman en este criterio.

Atentamente,

Sandra Sánchez Hernández                                    Elizabeth León Rodríguez

Procuradora                                                             Procuradora

SSH/ELR/hsc

Cód. 2659-2026