Opinión Jurídica : 119 - del 16/09/2026

16 de setiembre de 2026

PGR-OJ-119-2026

Señora

Diorela Rojas Méndez

Jefe de Área

Área de Comisiones Legislativas II

Estimada señora:

 Con la aprobación del señor Procurador General de la República, doy respuesta al oficio AL-CPASOC-0703-2026 de fecha 10 de junio de 2026, recibido en la Procuraduría en igual fecha, por medio del cual solicita el criterio de este órgano asesor respecto al expediente legislativo n°25.402. denominado “Ley para Atraer Talento Especializado de Cáracter Internacional”.

Como aspecto preliminar es importante señalar que de conformidad con el artículo 4 de nuestra Ley Órganica (n°6815 del 27 de setiembre de 1982), la Procuraduría General de la República ejerce su función consultiva respecto a los órganos de la administración activa, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos.

La Asamblea Legislativa se encuentra facultada para consultar a este órgano asesor en tanto se realice en el marco de su función administrativa. La emisión de tales dictámenes, acorde con el ordinal 4 de la citada ley, se les confiere efectos vinculantes.

La consulta que se plantea proviene del órgano parlamentario, pero en ejercicio de su función legislativa. No obstante, en un afán de colaboración en la importante labor que la Constitución Política le atribuye a la Asamblea Legislativa, se emite el criterio respectivo, advirtiendo que constituye una opinión jurídica carente de efectos vinculantes.

Por otra parte, conviene aclarar que el plazo de ocho días estipulado en el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa no le es aplicable a la Procuraduría, por cuanto no nos encontramos ante ninguno de los supuestos que dicho ordinal prevé.

I.Objeto y motivación del proyecto de ley consultado.

De conformidad con la exposición de motivos, el proyecto de ley pretende atraer talento especializado internacional como parte de una estrategia nacional orientada a fortalecer la competitividad, la productividad y el desarrollo tecnológico.

Según se indica la iniciativa se enmarca en la política de comercio exterior y de inversión extranjera directa al reconocer que el acceso al talento humano altamente calificado es un factor determinante para el desarrollo productivo y nacional.

Explica que el país enfrenta escasez de talento altamente especializado en sectores estratégicos, el cual está referido a personas con conocimiento técnico científico o empresarial avanzado en áreas STEM (ciencia, tecnología, ingeniería y matemáticas) o con experiencia en procesos de investigación y desarrollo, habilidades en el uso de maquinaria y tecnologías complejas, así como con certificaciones en tecnologías emergentes entre otras.

Afirma que la insuficiencia de talento altamente especializado limita la capacidad del país para avanzar hacia modelos productivos de mayor sofisticación y valor agregado y afecta la competitividad en sectores claves como dispositivos médicos, semiconductores, servicios digitales e innovación agrícola. Asimismo, representa un obstáculo para generar nuevo conocimiento a través de la investigación, desarrollo e innovación.

Adicionalmente se reseña que atraer talento internacional altamente especializado, no solo contribuye a cubrir esa brecha puntual, sino que ayuda a la transferencia de conocimientos, en la formación de talento local y la modernización de las capacidades productivas e institucionales del país.

En consecuencia, la iniciativa de ley tiene por objeto establecer un marco jurídico para la atracción de talento especializado, fortaleciendo las capacidades del país en áreas estratégicas de alta demanda, que determine el Ministerio de Comercio Exterior (COMEX).

Para tal efecto se propone una serie de beneficios migratorios y fiscales dirigidos a facilitar la atracción y el establecimiento del talento especializado en el país.

II. Observaciones sobre proyecto de ley

Luego de analizada la presente iniciativa de ley, se procede a realizar las siguientes observaciones y comentarios:

El artículo primero dispone que la ley tiene por objeto atraer talento especializado en áreas estratégicas de alta demanda que determine COMEX.

El ordinal 3 inciso 1) contempla la definición de trabajador especializado entendiéndose como “la persona que posee conocimientos y habilidades o experiencia técnica en las áreas o sectores definidos por el Ministerio de Comercio Exterior, contratado por una empresa beneficiaria o entidad contemplada en el artículo 2 de la presente ley.”

Por su parte el numeral 5 párrafo segundo dispone que COMEX emitirá una lista con las áreas prioritarias vinculadas a las necesidades de las empresas de inversión extranjera directa y sector exportador sobre recurso humano inexistente o insuficiente en el país, mediante publicación al menos una vez al año en la página web institucional.

Ello con base en los análisis de prospección de demanda de talento que realizará la Promotora de Comercio Exterior de Costa Rica (PROCOMER) anualmente, así como otras instituciones competentes en la materia que se consideren de referencia en el tema.

Si bien resulta comprensible que los sectores estratégicos que demandan talento altamente calificado, experimentan fluctuaciones en función de las necesidades del mercado laboral, se estima procedente que el texto normativo integre a partir de estudios técnicos objetivos y económicos cuales son las áreas estratégicas de alta demanda a las que les alcanza las previsiones de la propuesta legislativa y en las que se han identificado escasez de talento de alto nivel nacional.

Lo anterior permite contar con criterios y parámetros objetivos que justifiquen y acrediten la necesidad de atraer talento internacional especializado, evitando con ello lesionar el derecho de acceso al trabajo de los costarricenses.

Asimismo, se proporciona claridad y certeza jurídica al operador jurídico, en tanto posibilita conocer de antemano a cuáles sectores estratégicos prioritarios debidamente acreditados se dirige la iniciativa de ley planteada, lo anterior sin perjuicio que el análisis de prospección de demanda de talento que realizará PROCOMER, complemente las áreas críticas delimitadas en la norma, en que se requiere recurso humano altamente calificado de carácter internacional.

Con relación al artículo 6 se dispone que el procedimiento mediante el cual PROCOMER emite recomendaciones no vinculantes a la Dirección General de Migración y Extranjería (DGME) y al Ministerio de Hacienda, sobre las solicitudes que se presenten para obtener los beneficios de la propuesta legislativa, se establecerá vía reglamento.

Cabe precisar que, si bien el propósito de un reglamento es regular y desarrollar el contenido de la ley, respetuosamente se sugiere que el texto normativo contemple el procedimiento básico o general que debe seguir PROCOMER respecto a la emisión de las recomendaciones no vinculantes de las solicitudes que se presenten para acogerse a los beneficios dispuestos en la ley.

Esto se plantea con el fin de no dejar la totalidad de la regulación de este procedimiento sujeto únicamente al reglamento, lo que brinda mayor certeza y seguridad jurídica.

Por su parte, el artículo 7 estipula los beneficios migratorios creados para facilitar la atracción y establecimiento de talento especializado, no obstante, se dispuso que su otorgamiento queda supeditado al cumplimiento de los requisitos establecidos en la propuesta de ley que nos ocupa y su reglamento. Al respecto el inciso 1) y 2) de artículo de previa cita disponen:

1-   Relativo a la condición Migratoria: La DGME otorgará una permanencia legal bajo la categoría migratoria de Residencia Temporal, Subcategoría “Trabajador Especializado”, a la persona extranjera que cumpla con los requisitos y condiciones que al efecto establezca la reglamentación a la presente ley. Esa subcategoría migratoria le dará derecho a la persona a permanecer legalmente en el país por dos años, renovables por periodos iguales conforme al cumplimiento de los requisitos que se determinen vía reglamento. Además, esa autorización de permanencia legal le otorgará a la persona extranjera todos los derechos y garantías que establece la legislación vigente.

2-           Autorización laboral para el cónyuge o pareja de hecho: El cónyuge o la pareja de hecho reconocida de los trabajadores especializados podrá realizar, previa solicitud de cambio de categoría migratoria, labores remuneradas bajo los requisitos establecidos en el reglamento de la presente ley.

Del examen de la iniciativa legislativa en cuestión se constata únicamente en el numeral 13 el requisito atinente a cumplir con la revisión de antecedentes penales y policiales a través de las bases de datos nacionales o internacionales a las que se tenga acceso, y la posibilidad que en caso que la DGME lo estime pertinente se realicen estudios biométricos a efectos de garantizar dicha seguridad nacional.

La exposición de motivos del proyecto de ley aludido advierte que la atracción de talento especializado internacional responde a la necesidad apremiante de fortalecer la competitividad, productividad y el desarrollo tecnológico. Lo cual resulta esencial para consolidar al país como polo de innovación, sofisticar su matriz productiva y atender a las demandas del mercado laboral.

Ante la imperiosa necesidad de integrar en el mercado laboral costarricense a los profesionales extranjeros altamente calificados, y obtener los efectos positivos de su incorporación en el mercado, se recomienda que el texto normativo delimite los requisitos exigidos para optar por la condición migratoria propuesta.

Para aplicar a dicho status se considera prudente incorporar en el proyecto de ley requisitos tales como: acreditación de formación académica, y experiencia técnica o científica vinculada a áreas STEM (ciencia, tecnología, ingeniería y matemáticas) o en procesos de investigación y desarrollo, copia autenticada del contrato de trabajo o por servicios profesionales, contar con los seguros que brinda la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS), certificación jurada del patrono o de una agencia reclutadora, que acredite que el proceso de selección de personal costarricense resultó infructuoso , lo que justifica la necesidad de recurrir a profesionales extranjeros altamente calificados para cubrir el puesto vacante, certificación de nacimiento de la persona extranjera emitida en el país de origen debidamente legalizada y autenticada o apostillada,así como cualquier otro requisito necesario que derive de la Ley  8764, Ley General de Migración y Extranjería.

De esta manera, las personas interesadas en postularse a la categoría migratoria de Trabajador Especializado, podrán contar con mayor claridad y certidumbre acerca de los requisitos para obtener tal status. Con ello se evita que tales disposiciones queden condicionadas a la promulgación del reglamento a la presente ley, -el cual podrá dictarse o no dentro del plazo señalado en el artículo 19-, instrumento que posteriormente podrá precisar dichas exigencias con mayor detalle.

Por otro lado, el numeral 7 inciso 3) del proyecto de ley en cuestión establece como “beneficio” asociado a la condición migratoria de talento especializado, que los trabajadores calificados y sus dependientes[1] podrán afiliarse al sistema de salud de la CCSS desde el momento de la presentación del proceso migratorio.

El término “podrán” sin lugar a dudas posee una connotación facultativa o discrecional de la persona extrajera y sus dependientes para adscribirse a los seguros sociales. Lo cual se contrapone a lo estipulado en el artículo 73 de la Constitución Política que establece el régimen de los seguros sociales en beneficio de los trabajadores manuales e intelectuales a fin de proteger a estos contra riegos de enfermedad, invalidez, maternidad, vejez muerte y demás contingencias que la ley determine.

De igual manera, se considera que además contraviene los artículos 1,2,3 de la Ley Constitutiva de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social (n°17 del 22 de octubre de 1943), que estipulan la obligatoriedad de afiliación y contribución con el Seguro de Salud y el Seguro de Invalidez Vejez y Muerte para todos los trabajadores asalariados, y los trabajadores independientes, nacionales o extranjeros.

Así como lo dispuesto en los artículos 7 del Reglamento del Seguro de Salud de la Caja Costarricense de Seguro Social y 2 del Reglamento del Seguro de Invalidez Vejez y Muerte de la Caja Costarricense de Seguro Social, los cuales en idéntico sentido determinan el carácter obligatorio de los seguros sociales.

En la misma línea, el artículo 7 inciso 7) de la Ley General de Migración y Extranjería (n°8764 del 19 de agosto de 2009), estipula que las gestiones migratorias deberán garantizar el aseguramiento a la seguridad social por parte de las personas migrantes. De manera que todo trámite migratorio debe contemplar, como uno de sus requisitos básicos, contar con los seguros que brinda la CCSS.

Al tenor de la normativa expuesta se extrae que la afiliación a los seguros de salud, invalidez y muerte de la CCSS, indistintamente que se realice desde el momento de la presentación del proceso migratorio como se estipula en la iniciativa de ley, no depende de la voluntad del trabajador asalariado o independiente, sino que constituye un deber impuesto por el ordenamiento jurídico.

En razón de la explicación dada, se estima improcedente el empleo de la palabra “podrán”, en razón de que contraviene la normativa expuesta al sugerir que la suscripción a los seguros de la CCSS es optativa o facultativa.

Asimismo, debe señalarse que no resulta apropiado el término “beneficio”, dado que, conforme al análisis previamente efectuado, todo trabajador nacional o extranjero está obligado a contar con los seguros que brinda la CCSS, al tenor de lo estipulado en el ordenamiento constitucional y normativo.

En lo que respecta a los beneficios fiscales que plantea la iniciativa legislativa, debe señalarse que la creación, modificación, extinción y exención de impuestos constituye materia reservada a la ley, en virtud del reconocimiento de la potestad tributaria que ostenta el Estado.

 Con relación al ejercicio de la potestad tributaria, la Sala Constitucional ha indicado lo siguiente:

 “El legislador puede crear discrecionalmente los tributos que considere necesarios conforme a los parámetros que estime convenientes, a fin de satisfacer las necesidades públicas, con los únicos límites que establece la Constitución Política. En ese sentido, reiteradamente se ha señalado:

“V.- Competencia legislativa en materia tributaria. La Constitución Política, en su artículo 121 inciso 13), da a la Asamblea Legislativa la potestad de crear los impuestos y contribuciones nacionales, y autorizar los municipales. Este amplio –aunque no ilimitado- poder, permite a la Asamblea no solo crear los tributos, determinando sus elementos esenciales (sujeto pasivo, hecho generador, base imponible y monto o porcentaje del gravamen), sino que además puede exceptuar a ciertos individuos, bienes o actividades de la aplicación de los mismos (exención), puede eliminar los tributos existentes e incluso puede modificarlos, variando alguno de los ya referidos elementos de la obligación tributaria. Dicho poder de modificación de los tributos existentes le da al Estado la posibilidad de disminuir, modificar o aumentar la carga impuesta, ya sea como instrumento de política fiscal o para cumplir cualesquiera otros fines lícitos.”  Sentencia n.°2014-000852, reiterada en el voto 2022-012552. El destacado no corresponde la original

Como lo señala la sentencia de referencia, la potestad tributaria se encuentra consagrada en el artículo 121 inciso 13) de la Constitución Política, que establece que corresponde Asamblea Legislativa la atribución exclusiva de “establecer los impuestos y contribuciones nacionales, y autorizar las municipales”. Esa misma potestad faculta al Parlamento a crear exoneraciones o modificaciones tributarias. Al respecto el artículo 5 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios dispone en lo conducente:

“En cuestiones tributarias solo la ley puede:

a) Crear, modificar o suprimir tributos; definir el hecho generador de la relación tributaria; establecer las tarifas de los tributos y sus bases de cálculo; e indicar el sujeto pasivo;

b) Otorgar exenciones, reducciones o beneficios; (…)”

 Por su parte el numeral 62 del referido Código establece las condiciones y requisitos que deben cumplirse para el otorgamiento de exoneraciones.

 Conforme a lo expuesto, tenemos que le corresponde a la Asamblea Legislativa, en ejercicio de su potestad soberana, determinar las reducciones o dispensas del pago de la obligación tributaria que considere convenientes, las cuales deben ser claras específicas y concretas respecto al impuesto que comprende, de manera que no quede sujeto a la interpretación que realice el operador jurídico, lo que evita que se lesione la seguridad jurídica.

 A lo anterior cabe añadir que, las exoneraciones y las modificaciones de impuestos, constituyen una excepción al principio constitucional de igualdad en materia tributaria consagrado en los artículos 18 y 33 de la Constitución Política que establecen la obligación de contribuir con los gastos públicos sin excepciones o privilegios injustificados o arbitrarios.

 Por consiguiente, el ejercicio de tal potestad debe efectuarse en estricto apego a los principios constitucionales de razonabilidad y proporcionalidad, asimismo debe fundamentarse en una base objetiva. Sobre este tema ha sostenido la Sala Constitucional:

(…) En consecuencia, en virtud de la potestad tributaria, el Estado, a través del Poder Legislativo, puede exigir contribuciones o conceder excepciones a personas o bienes que se ubican en su jurisdicción. Todo lo anterior, claro está, dentro de los márgenes de razonabilidad y sin que se establezcan discriminaciones arbitrarias (…) Sentencia n° 17762-2023 de las 13:00 horas del 19 de julio de 2023.

 Una vez expuesto lo anterior, resulta oportuno proceder a analizar el articulado del proyecto concerniente a los beneficios fiscales dispuestos para el trabajador especializado.

El artículo 8 propone reducir en un 30% la base imponible para el cálculo del impuesto sobre la renta del salario por un periodo de hasta cuatro años, lo cual será aplicable siempre que dicho salario exceda el mínimo exento del impuesto en mención.

Asimismo, el artículo 9 contempla la disminución en un 30% de la base imponible sobre las utilidades provenientes de actividades lucrativas de fuente costarricense.

La Ley de Impuesto Sobre la Renta no prevé reducciones en la base imponible aplicable a trabajadores costarricenses, por lo tanto, el cálculo del impuesto al salario se rige de conformidad con la escala progresiva de tarifas estipulada en el artículo 33.

De igual modo, la referida ley tampoco establece disminuciones especiales en la base imponible del impuesto sobre las utilidades, a favor de personas costarricenses o extranjeras, quienes por ende están sujetos a las mismas obligaciones tributarias concernientes a las actividades económicas desarrolladas dentro del territorio nacional.

La diferencia en el trato normativo acorde con la exposición de motivos del proyecto de ley, se justifica en la implementación de mecanismos como lo son los incentivos fiscales descritos para atraer talento extranjero altamente calificado en áreas claves.

Esto con el objetivo de fortalecer la competitividad del país, promover inversión extranjera directa, el desarrollo productivo, lo que resulta esencial para consolidar el país como un polo de innovación, sofisticar su matriz productiva y responder a las demandas del mercado laboral.

Otro de los beneficios clave que genera la disponibilidad de talento especializado es el intercambio de conocimientos (spillovers) mediante la transferencia de tecnología, competencias técnicas y habilidades. Este proceso se materializa a través del del trabajo cotidiano y la interacción con el talento local, lo que resulta determinante en la formación y el fortalecimiento de las capacidades locales.

Acorde con la justificación de motivos el proyecto se encuentra alineado con prácticas internacionales que utilizan la migración laboral como un instrumento clave para el crecimiento económico sostenido. En efecto se identificaron 24 países miembros de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) que han implementado programas de incentivos fiscales dirigidos atraer talento especializado o repatriar capital humano.[2]

 Inclusive se destaca que, en Países Bajos, aplica un beneficio fiscal similar al que se propone, el cual consiste en la “Regla del 30%”, que permite a ciertos empleados extranjeros recibir un 30% de su salario libre de impuestos durante los primeros 20 meses. Este porcentaje se reduce a un 20% a partir del mes 21 y luego a un 10% desde el mes 42, hasta completar un periodo de cinco años.[3]

 En la misma línea el artículo 10, preceptúa que las rentas generadas en el exterior, no se consideraran rentas provenientes de fuente costarricense y en consecuencia no están sujetas a los alcances de la Ley del Impuesto Sobre la Renta.

 Al tenor del principio de territorialidad, nuestro país únicamente grava rentas generadas en el territorio nacional (artículo 1 de la Ley n°7092), por lo que tal disposición ya se encuentra integrada, de manera que resulta innecesaria su inclusión en el texto normativo que se propone.

 Adicional a los beneficios fiscales analizados, el artículo 11 establece a favor de las personas que ostenten la condición de Trabajador Calificado, la exención de todos los impuestos de importación vigentes por una sola vez para la importación de menaje de la casa, el cual comprende artículos nuevos o usados de naturaleza y cantidad razonable y proporcionalmente suficientes para las necesidades de la persona beneficiaria de la presente ley y sus dependientes.

 Para tal efecto se incluye -entre otros-, muebles del hogar, electrodomésticos, artículos de decoración del hogar, utensilios de cocina y de baño, ropa de cama, juguetes para niños, artículos deportivos y similares.

 Además, estipula la exención del pago de todos los impuestos a la importación de equipo personal básico de cómputo, informático, de telecomunicaciones o análogos, para cumplir con las labores o la prestación de sus servicios, lo cual debe sujetarse a los criterios de proporcionalidad que serán dictados por parte de la DGA del Ministerio de Hacienda.

 De igual modo, la iniciativa plantea la importación de hasta dos vehículos de transporte terrestre, para uso personal o familiar, libre de todos los impuestos de importación, arancelarios y de valor agregado. En los supuestos de pérdida total o robo destrucción total por fuego, inundación, colisión o accidente, durante el plazo de vigencia de los beneficios, se contempla la posibilidad de importar un vehículo sustituto.

 Es imperativo destacar que, en el caso de venta o traspaso de los bienes mencionados por parte del beneficiario, se estipula la obligación de sujetarse al procedimiento determinado en la Ley de Regímenes de Exenciones del Pago de Tributos, su Otorgamiento y Control sobre el Uso y Destino (Ley n°10286 del 18 de agosto de 2022).

 Asimismo, el numeral referido establece con claridad que los beneficios otorgados son concedidos por una única vez y no son sujetos de renovación, indistintamente de que la empresa gestione una prórroga a la condición migratoria de residente temporal en los términos señalados en el artículo 7.

 Se dispone, además, que corresponde a la Dirección General de Hacienda, ejercer el control y fiscalización de los beneficios e incentivos propuestos, así como evaluar la eficiencia, pertinencia y validez de las exoneraciones otorgadas. Adicionalmente deberá analizar la necesidad de mantener, modificar, reducir o eliminar, parcial o totalmente, la exoneración correspondiente, conforme a lo establecido en el artículo 42 de la Ley de Regímenes de exenciones del pago de tributos, su otorgamiento y control sobre uso y destino, Ley N° 10286 del 18 de agosto de 2022 o, en su defecto, la legislación vigente aplicable.  

 Al tenor de lo expuesto, se estima que los beneficios fiscales que se pretenden implementar se ajustan a los principios constitucionalices de razonabilidad y proporcionalidad que rigen esta materia, de manera que no se aprecian vicios de constitucionalidad o problemas de legalidad.

 En efecto, la aplicación de las reducciones en la base imposible para el impuesto sobre la renta del salario y de las utilidades están sujetas a un periodo máximo de hasta cuatro años, sin posibilidad de prórroga dado que el proyecto de ley no contempla esa facultad.

 La propuesta claramente delimita el ámbito temporal de aplicación de los incentivos fiscales, el cual no se considera excesivo, arbitrario o irracional, máxime tomando en cuenta que la norma es clara al señalar que los beneficios fueron creados exclusivamente para quienes ostenten la condición migratoria de Trabajador Especializado, lo que impide que las personas dependientes de estos accedan a este tipo de beneficios.

 En similar sentido las exenciones propuestas cumplen con los requisitos y condiciones estipuladas en el artículo 62 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, al precisar los impuestos sujetos a exoneración, delimitando de forma clara que su otorgamiento es por una única vez y exclusivamente favor de las personas que ostenten la categoría migratoria de Trabajador Especializado.

 Asimismo, describe el modo en que procede la venta o traslado de bienes exonerados, para lo cual remite al procedimiento contemplado en la Ley de Regímenes de Exenciones del Pago de Tributos, su Otorgamiento y Control sobre el Uso y Destino, que establece la obligatoriedad a cargo de la Dirección General de Hacienda de efectuar revisiones respecto a la eficiencia pertinencia y validez las exoneraciones otorgadas, de conformidad con el artículo 42 de la citada ley.

 Adicionalmente, es fundamental hacer mención que la propuesta se sustenta en una base objetiva, lícita, y razonable vinculada al cumplimiento de fines públicos como lo son fortalecer la competitividad, dinamizar la economía y consolidar la inserción de Costa Rica en los mercados internacionales.

 No obstante, lo anterior, debe quedar claro que le corresponde a la Asamblea Legislativa, en ejercicio de su potestad soberana, determinar las reducciones o exenciones de impuestos que considere convenientes. De suerte tal que el análisis de oportunidad y conveniencia desde el punto de vista económico, social, político y fiscal del país, de dichos beneficios es competencia exclusiva del Parlamento.

 En ese sentido, se recomienda conferir audiencia al Ministerio de Hacienda, sobre el presente proyecto de ley, con el propósito que la Asamblea Legislativa cuente con un criterio técnico-jurídico sobre las exenciones y modificaciones tributarias planteadas, así como de sus efectos fiscales. Lo anterior resulta determinante para que el legislador posea elementos necesarios para fundamentar adecuadamente las normas propuestas.

 Por otra parte, el artículo 15 establece que para financiar las actividades estipuladas en la normativa, PROCOMER queda habilitado para cobrar un canon por los trámites relacionados a la aplicación de esta ley, con base en el servicio al costo.

 De manera respetuosa se sugiere revisar el empleo del término “canon”, en tanto está referido al uso y aprovechamiento de bienes de dominio público. En ese sentido valga citar algunos dictámenes emitidos por este órgano asesor, en los que se desarrolla la naturaleza jurídica del canon.

 En el dictamen n° C-281-2008 de fecha 14 de agosto de 2008, sostuvimos que:

“…Generalmente, se entiende como “canon” aquella “prestación pecuniaria periódica que grava una concesión gubernativa o un disfrute en el dominio público” (www.rae.es). Sin embargo, existen múltiples utilizaciones de este término que nos permiten realizar valoraciones desde diferentes posiciones. Como ejemplo de lo anterior, el canon de minería se aplica sobre aquellas personas habilitadas como concesionarios de una actividad minera según lo dispuesto en el Código de Minería; pero también existen los cánones -royalties- por el uso de derechos de autor de obras científicas, artísticas o literarias según lo establecido por las leyes y tratados internacionales en esta materia; asimismo, podemos encontrar diversos casos en que el legislador abiertamente se refiere al canon simplemente como fuente de financiamiento a partir de una actividad determinada. 

El uso más difundido del término relaciona canon con dominio público. En ese sentido, el canon es una obligación pecuniaria establecida por la ley, con el objeto de proporcionar recursos a partir de la utilización o aprovechamiento de un bien público -el cual puede ser material o inmaterial-. Esta contraprestación se constituye en una obligación dineraria en la que un determinado sujeto se ve constreñido a honrarla por encontrarse en una posición determinada (concesionado, usuario, regulado, etc.) consecuencia de una actuación administrativa: el otorgamiento de la concesión de dominio público o de servicio público, la prestación de un servicio, la sujeción a la función de regulación.   El canon no es expresión de la potestad tributaria del Estado y, por ende, no está sometido al régimen jurídico correspondiente.

 En el dictamen C-053-2010 del 25 de abril de 2010, indicamos lo siguiente:

 (…) El canon es una obligación pecuniaria que nace con ocasión de una actividad administrativa, sea esta el otorgamiento de una concesión o de un permiso; es por ello que generalmente la obligación pecuniaria se constituye a través de la suscripción de un convenio o contrato de concesión o del acto de otorgamiento de una licencia o permiso a una determinada persona (…)

 En virtud de lo anterior, se estima que el concepto más atinado corresponde a tasa administrativa, dado que lo estipulado obedece a un servicio administrativo que brindará PROCOMER el cual está relacionado con las solicitudes que se plantean en orden a lo consignado en la ley.

 Finalmente, en cuanto a las reformas sugeridas a la Ley General de Migración y Extranjería se constata que el cambio más significativo respecto a la ley vigente, consiste en que se estipuló de forma expresa que la resolución que decrete la inadmisibilidad del trámite migratorio por incumplimiento de los requisitos y condiciones establecidas en las leyes nacionales y los reglamentos respectivos, carece de recurso alguno.

 Cabe destacar que la legislación migratoria en vigor, no contempla la posibilidad de recurrir ese tipo de resoluciones, la modificación normativa radica en que se estipula explícitamente la imposibilidad de recurrir dicho acto administrativo.

 No obstante, la reforma propuesta mantiene la posibilidad de prevenir al administrado por el plazo improrrogable de 10 días hábiles, la subsanación de defectos o requisitos faltantes, así como presentar una nueva solicitud atendiendo a las formalidades legales correspondientes, en los supuestos en que se declare inadmisible el trámite.

 Por lo tanto, no se considera que el cambio normativo planteado genere lesiones a las garantías procesales y derechos constitucionales que informan el debido proceso.

III.  Conclusión

Con base en lo expuesto, queda evacuada la consulta del proyecto de ley denominado “Ley para Atraer Talento Especializado de Carácter Internacional” que se tramita bajo el expediente legislativo n°25.402. Su aprobación o no como ley de la República, es resorte exclusivo de la Asamblea Legislativa, no obstante, sugerimos valorar las observaciones.

Asimismo, según se indicó, por consistir en un proyecto de ley que contiene varios artículos relacionados con exoneraciones y modificaciones de impuestos, y dado el impacto fiscal que esto podría conllevar, se recomienda conceder audiencia al Ministerio de Hacienda.

Atentamente,

Daniela Díaz Benach

Procuradora
 

DDB

Cód. 6980-2026

PGR-0J-119-2026

 PROYECTO DE LEY DENOMINADO: “LEY PARA ATRAER TALENTO ESPECIALIZADO DE CARÁCTER INTERNACIONL”

 La señora Diorela Rojas Méndez, Jefa Área de Comisiones Legislativas, mediante oficio AL-CPASOC-0703-2026 de fecha 10 de junio, solicita nuestro criterio sobre la referida iniciativa de ley, la cual se tramita en el expediente legislativo n°25.402.

 Esta Procuraduría mediante opinión jurídica PGR-119-2026 del 16 de setiembre de 2026, suscrita por la Procuradora Daniela Díaz Benach, llevó a cabo el análisis respectivo y concluyó lo siguiente:

(…) Con base en lo expuesto, queda evacuada la consulta del proyecto de ley denominado “Ley para Atraer Talento Especializado de Carácter Internacional” que se tramita bajo el expediente legislativo n°25.402. Su aprobación o no como ley de la República, es resorte exclusivo de la Asamblea Legislativa, no obstante, sugerimos valorar las observaciones.

Asimismo, según se indicó, por consistir en un proyecto de ley que contiene varios

artículos relacionados con exoneraciones y modificaciones de impuestos, y dado el impacto fiscal que esto podría conllevar, se recomienda conceder audiencia al Ministerio de Hacienda.”