Dictamen : 166 - del 25/09/2026

25 de setiembre de 2026

PGR-C-166-2026

Señor

Johnny Leiva Badilla

Presidente Ejecutivo

Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo

Estimado señor:

 Con instrucciones del Procurador General de la República, doy respuesta a su oficio n.° PE-400-2026 de 8 de setiembre de 2026, mediante el cual requiere nuestro criterio sobre las siguientes interrogantes:

“1- ¿Cuál normativa deberá privar en su aplicación y cual deberá de ser desaplicada, sean ambas leyes: Ley orgánica 1788 y su derivada Ley Especial 8448; versus, Ley 10495 y su reglamento, en el entendido que a nuestro entender Institucional y conforme fue decantado en criterio jurídico Institucional no resultan armónicas la coexistencia ni orgánica ni en cuanto a su funcionalidad, operatividad y alcances; y dado que ambas en la teoría cuentan con un mismo orden jerárquico y cada una de ellas dirime en forma contraria donde la primera mantiene la administración de fondos SAP en manos de nuestro Instituto, mientras la segunda pretende el traslado de los fondos a la caja única del Estado?

2- ¿Se podría entender que a la luz de la normativa existente y aquí mencionada, se deba de pensar que pese a su particularidad, sostenibilidad y equilibrio financiero y actuarial y por su naturaleza misma, se constituye en sí mismo el régimen del SAP en un régimen especial y así blindado por y su derivada nuestras Leyes especiales y funcionalidad al ser fondos privados y con fin último determinado que no están sujetos a findes (sic) diferentes para los cuales se constituyeron en su especifidad (sic) contractual y legalmente avalado dentro de la ley orgánica 1788 y su derivada Ley en lo especifico y especial sea 8448, ante cualquier otro cuerpo normativo, donde no opere la derogación tácita, ni al cumplirse la máxima de evolución en el tiempo al ser de naturaleza propia y fundada en regímenes especiales de particularidad de la Institucionalidad INVU, por lo que no opera armónicamente ninguna variante sin que conlleve la debida interpretación de Procuraduría General de la Republica o bien de Contraloría General de la República dentro de las competencias de cada uno dentro de su campo de acción?”

 Conforme con nuestra Ley Orgánica (n.° 6815 de 27 de setiembre de 1982), la Procuraduría es el órgano consultivo, técnico-jurídico de la Administración Pública, y en múltiples ocasiones, hemos analizado las limitaciones fijadas por los artículos 3° inciso b) y 4° y 5° de esa Ley en el desempeño de la función consultiva.

En virtud de ese análisis, se han desarrollado tres requisitos mínimos de admisibilidad de las consultas: a) Que el objeto de la consulta sea planteado de forma clara y precisa y verse sobre temas jurídicos en genérico. Dentro de ese objeto no es posible incluir cuestionamientos sobre casos concretos, asuntos pendientes que deban ser resueltos por la Administración, la revisión de actos administrativos o decisiones concretas ya adoptadas, la revisión de informes o criterios legales, asuntos judiciales en trámite, cuestionamientos sobre materias cuyo conocimiento sea competencia de otro órgano, ni asuntos de interés particular o personal del funcionario que plantea la consulta. b) Que se acompañe el criterio de la asesoría legal de la institución sobre todos los temas cuestionados y c) Que la consulta sea formulada por el jerarca administrativo de la institución. (Al respecto ver pronunciamientos C-158-2008 de 12 de mayo de 2008, C-157-2013 del 19 de agosto de 2013, C-121-2014 del 8 de abril de 2014, C-99-2016 de 29 de abril de 2016, C-377-2019 de 19 de diciembre de 2019, C-080-2020 de 4 de marzo de 2020, C-065-2021 de 4 de marzo de 2021, PGR-C-110-2023 de 24 de mayo de 2023, PGR-C-162-2026 de 21 de setiembre de 2026, entre muchos otros).

 En cuanto al primer requisito expuesto y de conformidad con lo que dispone el artículo 5° de nuestra Ley Orgánica, no son consultables los asuntos propios de los órganos administrativos que posean una jurisdicción especial establecida por ley. En consecuencia, en múltiples ocasiones hemos señalado que no podemos ejercer nuestra competencia consultiva cuando se requiera nuestro criterio sobre una materia cuyo conocimiento sea competencia de otro órgano.

 Así, hemos reiterado que no podemos referirnos a consultas cuyo objeto esté referido al correcto uso de los fondos públicos y a la materia presupuestaria, pues se trata de temas que deben ser conocidos, de manera exclusiva y excluyente, por la Contraloría General de la República:

“En relación con el asunto consultado, el Órgano Asesor es incompetente para emitir un dictamen, en vista de que estamos frente a un asunto en el cual la Contraloría General de la República ejerce una competencia prevalente, exclusiva y excluyente. Como es bien sabido, de conformidad con el artículo 184 constitucional y la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, es a este Órgano que le corresponde pronunciarse sobre aquellos asuntos donde está de por medio el uso correcto de los fondos públicos y la materia presupuestaria, así como sobre la materia de contratación administrativa. En este sentido, este Órgano Asesor, en varios dictámenes, ha seguido esta línea de pensamiento. En efecto,  en las opiniones jurídicas OJ-016-98 del 6 de marzo de 1998 y OJ-083-98 del 2 de octubre de ese mismo año, expresamos que la Contraloría General de la República es el órgano encargado constitucionalmente de la vigilancia de la Hacienda Pública y legislativamente, de conformidad con su Ley Orgánica, artículos  4 y 12,  por lo que los criterios que emite son de acatamiento obligatorio para la Administración Pública, lo cual se ve claramente plasmado en el citado artículo 12 que establece:

«La Contraloría General de la República es el órgano rector del ordenamiento de control y fiscalización superiores, contemplados en esta ley. Las disposiciones, normas, políticas y directrices que ella dicte, dentro del ámbito de su competencia, son de acatamiento obligatorio y prevalecerán sobre cualquier otra disposición de los sujetos pasivos que se le opongan.» (Dictamen no. C-339-2005 de 30 de setiembre de 2005. La negrita no corresponde al original. En igual sentido dictámenes nos. C-071-2009 de 13 de marzo del 2009, C-219-2014 de 18 de julio de 2014, C-220-2016 de 27 de octubre de 2016, C-045-2020 de 10 de febrero de 2020, PGR-C-146-2023 de 31 de julio de 2023, entre muchos otros).

 Ese mismo criterio es el que hemos adoptado con respecto a las consultas que tienen por objeto la interpretación y aplicación de las disposiciones de la Ley de manejo eficiente de la liquidez del sector público (n.° 10495 de 17 de junio de 2024), al señalar que:

“…el artículo 1 de la citada Ley n.°10495 dispone que «tiene como fin establecer los criterios y parámetros para el manejo eficiente y eficaz de la liquidez pública, entendiendo esta como los flujos de ingresos y pagos que recibe y realiza el sector público o a nombre de este».

Lo relevante de esta redefinición del modelo de gestión de los recursos de todo el sector público es el ensanchamiento de los alcances legales del principio de Caja Única, según lo concebía el artículo 66 de la Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos para, como lo explica la exposición de motivos del mencionado expediente legislativo n.°22.661, «alinear» o ajustar su cobertura a lo dispuesto por el artículo 185 de la Constitución Política; de forma tal, que abarque «no solo a los ingresos de la Administración Central del Estado, sino a todo ingreso que corresponda a dicha Administración, a la Administración Descentralizada y demás organismos integrantes del sector público, y que esté destinado a financiar los gastos públicos» (ver nuestro pronunciamiento PGR-OJ-149-2022 del 31 de octubre de 2022).

(…)

Otro aspecto relevante a destacar es que la Ley n.°10495 de comentario, surge como una iniciativa de la Contraloría General de la República con el fin de rescatar el principio constitucional de Caja Única y está sustentada en una serie de informes y estudios de su autoría (ver también el dictamen afirmativo de mayoría del 20 de setiembre de 2022 de la Comisión Permanente de Asuntos Hacendarios de la Asamblea Legislativa, folio 2331 del expediente n.°22.661); lo cual, pone de manifiesto el criterio prevalente del órgano contralor en la definición de los alcances de la referida norma legal, a tono con su competencia exclusiva y excluyente de rango constitucional en el uso correcto de los fondos públicos y la materia presupuestaria (artículos 183 y 184 de la Constitución Política y 1, 4, 8, 9, 10, 11, 12 y 25 de su Ley Orgánica, n.°7428 del 7 de septiembre de 1994) y que se extiende a la interpretación de las normas de ejecución y liquidación presupuestaria (ver por todos, nuestros pronunciamientos OJ-036-2016 del 5 de abril de 2016 y PGR-C-065-2025 del 24 de marzo de 2025).

En ese sentido, y como lo señalamos en la Opinión Jurídica n.°PGR-OJ-004-2025 del 08 de enero del 2025:

«Al respecto, debe recordarse que la reciente Ley N.°10495 del 17 de junio de 2024, que es la Ley de Manejo eficiente de la liquidez del sector público, exige que cualquier pago que realicen las entidades públicas o privadas con ingresos públicos se concreten mediante los servicios de pago de la Tesorería Nacional, en respeto del principio de Caja Única que es de rango constitucional por derivar de lo dispuesto en el artículo 185 de la Constitución. Asimismo, se crea el Sistema de Cuentas del Sector Público como una estructura unificada de cuentas escriturales, por medio de la cual se administran los ingresos públicos, facilitando su consolidación y utilización en forma eficiente.

Dicha ley es aplicable a la totalidad de los ingresos públicos independientemente de quien los administre o custodie, así como a los ingresos de origen público que reciban de forma gratuita o sin contraprestación alguna los sujetos privados, además, reconoce la competencia de la Contraloría General de la República en la fiscalización de esta materia.» (La negrita es añadida).

(…)

En todo caso, la consecuencia más relevante que se desprende de todo lo expuesto para nuestros efectos, es la imposibilidad para poder pronunciarnos sobre el asunto consultado, pues como se acaba de indicar, la Contraloría General de la República ostenta una competencia prevalente, exclusiva y excluyente en la determinación de los alcances de la Ley del Manejo eficiente de la liquidez del sector público respecto a la gestión de los ingresos propios del INA como ente perteneciente al sector público.” (Dictamen n.° PGR-C-136-2025 de 30 de junio de 2025).

 En la presente consulta, aunque la primera pregunta formulada se encamina a determinar la forma de resolver la antinomia jurídica que se dice existe entre la Ley 10495 y la Ley Orgánica del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, lo cierto es que, a fin de cuentas, lo que se requiere es que determinemos si los recursos del Sistema de Ahorro y Préstamo están contemplados o no en el ámbito de aplicación de la Ley 10495. Y, como ya señalamos, la Contraloría General de la República ostenta una competencia prevalente, exclusiva y excluyente en la determinación de los alcances de esa Ley.

 Si bien es cierto, en algunos supuestos, la Procuraduría puede referirse a la forma de resolver una antinomia jurídica, ello depende de la materia y de que en el planteamiento de la consulta se determine con claridad y precisión cuál es la antinomia que pretende resolverse. De tal forma, si no se precisa cuáles son las normas exactas que, a juicio del consultante, resultan contradictorias, no es posible valorar si la Procuraduría puede entrar a conocer el fondo de la consulta sin intervenir en la competencia prevalente de otro órgano.

 Además de lo anterior, debe tomarse en cuenta que, como se dijo al inicio, uno de los requisitos de admisibilidad de las consultas es que su objeto sea planteado de forma clara y precisa. Al respecto, nuestra jurisprudencia administrativa ha señalado que la precisión y claridad en el cuestionamiento sobre el cual se requiere nuestro criterio, es un requisito esencial de admisibilidad, pues, la imprecisión en el objeto de la consulta, impide conocer la duda jurídica del consultante y rendir de manera adecuada y precisa, nuestro criterio. (Véanse al respecto los pronunciamientos C-136-2006 de 3 de abril de 2006, C-077-2018 de 19 de abril de 2018, C-247-2018 de 21 de setiembre de 2018, C-146-2019 de 29 de mayo de 2019, C-089-2020 de 17 de marzo de 2020, PGR-C-192-2024 de 4 de setiembre de 2024, entre otros).             

 En este caso, la segunda pregunta planteada es poco clara y precisa, de modo que no es posible entender cuál es la duda que se pretende solventar. Si bien, se podría tratar de interpretar cuál es la duda jurídica puntual, la definición de los términos de la consulta es una tarea que corresponde, exclusivamente, a quien la plantea. Y, por ello, no corresponde a la Procuraduría tratar de inferir qué es lo que se está cuestionando y sobre qué debemos emitir nuestro criterio.

 De tal modo, la falta de claridad de la segunda pregunta impide que se pueda valorar si la Procuraduría estaría facultada para emitir un criterio, sin inmiscuirse en la competencia de la Contraloría General de la República en la interpretación de los alcances de la Ley 10495.

 En consecuencia, por todo lo expuesto, la consulta es inadmisible.

 De usted, atentamente,

      Elizabeth León Rodríguez

      Procuradora

ELR/ysb

Cód. 10914-2026